1、WTO及政府外在变量的作用中国政府加入世贸组织后的变化WTO 与政府:外在变量的作用?中国政府加入世贸组织后的变化编辑: 徐家良 年份：0第卷引论: 引论著者: 出版社: 政治学研究机构: 浙江大学政治学与行政管理系关键字: 行政管理 政府 行政体制改革 世界贸易组织 中国摘要: 对中国政府来说,加入世贸组织既是一种史无前例的严峻挑战,更是一次难得的历史发展机遇。加入世贸组织对中国政府管理将产生较大的影响。这种影响体现在许多方面,可归纳为四个主要的方面:树立管理新观念,开拓价值新资源;明确政府目标,转变政府职能;调整政策与行为,保持政策的连贯性;提高信息透明度,实行信息公开化。加入世贸组织,是
2、中国改革开放进一步深化的重要标志。加大政府管理改革的力度是时代的呼唤,也是中国现代化的迫切需要。通过研究WT0与政府关系,可在一定程度上透视出外在变量对政府管理影响的程度。随着工业社会向后工业社会的过渡和工业社会日趋成熟,信息和信息技术的爆炸性发展加强了市场的力量。市场不仅意味着选择与竞争,更多的意味着机遇与挑战。世界各国政府在面向二十一世纪之际,都不约而同地作出了共同的选择?改革,掀起了席卷全球的改革运动。因此,可以说,以市场为导向的政府发展的趋势,是信息时代的直接产物。世界贸易组织(World Trade Organization,以下简称世贸组织或WTO)奉市场经济为圭臬,在推进全球化中
3、扮演着十分重要的角色。从20世纪80年代中叶以来,是否参加关贸总协定 General Agreement On the Tariff s and Trade,简称GATT)和世贸组织为基础的多边贸易体制,成为衡量一国是否负责任地加入国际社会、该国经济是否与世界经济衔接的重要尺度。由于中国长期被排斥在世界多边贸易体系之外,我国被迫依靠双边磋商和协议来协调对外经贸关系,使国内企业和产品在进入国际市场时受到种种歧视性或不公正的待遇,影响了中国经济的持续高速增长。因此,加入世贸组织,不仅使中国能够分享经济全球化成果的权利,更重要的是在建立国际经济新秩序中掌握主动权,参与制定有关游戏规则,并可利用WTO
4、争端解决机制在国际贸易战中占据有利位势。2001年11月10日,中国与世贸组织多边协议的正式签署,掀开了中国经济的崭新一页。在这一历史时刻,人们一方面关注着世贸组织本身的有关情况,以便把握世贸组织规则,迎接加入WTO后的各种新挑战,另一方面也有必要来研究加入WTO以后,对中国社会和中国政府所产生的影响。WTO与成员政府的关系非常密切。WTO所涉及的三个主要内容:消除贸易壁垒、降低关税和市场准入,每一项都与政府管理有关。入世主要是政府的入世,这一判断包括两方面含义,一方面入世意味着政府管理体制的重新调整,结构和功能的重新配置;另一方面入世实际上是政府的主动选择,没有政府积极有为的努力,也就无法谈
5、论中国入世这一重大事件。入世这一活动的关键在于,政府表现出了一种现代的力量,这种内在力量使她能够自愿通过谈判接受一套国际规则与支持这套规则的诸种国际力量的约束。在这种内在力量的背后,人们能够体会到它与国内市场诸种经济力量之间互相推动和博弈的关系,并通过这种博弈关系,推动着中国政府把国际规则更深入地转化成国内的规则。面对WTO的挑战,首要的问题应是全面创新中国政府的管理理念。只有全面创新中国政府管理理念,才有可能为创新中国政府的管理体制、管理职能、管理行为、管理方法和管理技术提供一个正确的价值导向。加入WTO,对中国政府到底会有哪些深远的影响,具体体现在哪里?笔者以为,比较重要的影响主要涉及价值
6、理念的调整、政府职能的转变、政府政策执行的一致性和信息透明度的强化四个方面。一、树立管理新观念,开拓价值新资源WTO对政府价值理念所起的影响较大。不论是加入之前的谈判中,还是在加入之后的实施中,都要求树立符合市场经济的新观念,并以世贸组织规则开拓政府管理价值的新资源。(一)规则观念。过去,尽管采用宪政管理形式,但实际上选择的仍是具有人治特征的管理模式。正像马克斯?韦伯所认定的魅力型统治,要求非凡个人力量或素质的超自然性或超人性。由于人治色彩浓重,导致中国的法律既没有上升到受人神圣崇敬的地步,也没有产生法律有效实施的效果,许多法律在执行过程中常常被人们曲解而走样。在经济运行与社会管理过程中,起决
7、定作用的,往往不是法律、法规而是领导批示和会议动员。由于没有制度和程序的保障,一旦出现不规范的行为之后,就无法避免决策的随意性,也无法通过有效的监督程序及时纠错。政府不规范行为既影响政府的威望与形象,又使政府管理效能大打折扣。“服从性是来自合法建立起来的不以个人为转移的一套法规,而不是由于某一个具体的统治者。法律和理性的权威赋予办公机关以权力,而不是把权力赋予占住这间办公机关的人;因此,每个人都能够进行统治,只要他或她是按照法规进入到这一办公机关的。”如何使中国政府管理模式从个人权威转向规则权威,不以一个人的意志所转移,也不以领导人的更替而使政策发生重大变化,这是中国现代化所面临的迫切课题。而
8、且按照法治原则,政府在社会中所产生的影响与所发挥的作用,应该有严格的法律依据,这样既可以排除政府在决策过程和政策制定行为上的不确定性,又可以确保社会公众对自身的行为收益的预期性。中国共产党第十五次代表大会提出的依法治国战略性决策就是要使政府行为制度化与预期化。这样,通过加入世贸组织,中国政府进入了按照已有的规则与世界接轨的新时代。WTO法律体系框架内的主要规则分布在货物贸易多边协议( GATT,1994)、服务贸易总协定( GATS)、与贸易有关的知识产权协议( TRIPS)、关于争端解决规则与程序的谅解(DSU)和贸易政策审议机制( TPRM)等方面。比较重要的规则可以表述为最惠国待遇规则;
9、关税减让规则;国内税与国内规章的国民待遇规则;反倾销规则;补贴和反补贴规则;原产地规则;海关估价规则;规费和输出入手续规则;行政透明度及监督实施规则;国营贸易企业规则;最低保护标准规则;版权保护规则;例外规则;发展中国家规则;磋商程序;裁决和建议的履行规则;报告规则等。WTO有制定规则、开放市场和解决争端三项职能,中国政府加入WTO所作出的两项最重要的承诺之一,就是遵守规则这一条。(二)公正观念。正义一方面同规则和程序相关,公正地对待人民意味着以正当的方式运用有关规则;另一方面,它与结果有关,即人民应当关心他们所应获得或需要的任何东西。公正观念有两方面的涵义:一是实体公正,一是程序公正。实体公
10、正指其内容公正,不得侵害当事人所应该拥有的合法权益。程序公正指其形式公正,任何人在程序面前都享受同等的权利,履行同样的义务。只有内容与形式的高度融合,才能真正体现公正性。WTO有一重要的原则,那就是非歧视性原则。它规定任一成员方在实施一种优惠和限制措施时,不得对另外成员方给予歧视性待遇。GATT第17条对缔约方的国营贸易企业的经营活动作出法律规定,其内容是必须为本国国有企业和其他成员方企业提供平等的竞争环境。因此,在对外经贸关系中,不论是外资企业、还是内资企业的国有企业和民营企业在符合WTO法律规则的前提下都应一律平等,尤其是外资企业不能再享受高于国有企业与民营企业的优惠待遇,使民营企业享受与
11、国有企业和外资企业一样的“国民待遇”。尽管市场经济有多种多样的表现形态,如以美国为代表的自由市场经济,以德国为代表的社会市场经济,但公平竞争是市场经济原动力的核心内容,中国正在确立的社会主义市场经济也不能例外,同样离不开公平竞争。(三)谈判协商观念。二战结束后,为了有效处理战后有关国际事务,许多国际性的谈判相继举行。1947年在哈瓦那举行了联合国贸易与就业大会,通过了国际贸易组织哈瓦那宪章,作为谈判的组成部分,不少国家参与了关税谈判,并于1947年就关税削减达成了协议。尽管哈瓦那宪章没有生效,但产生了关贸总协定临时适用议定书,当时有23个国家签署。这个议定书从1948年1月1日生效,到1995
12、年12月31日止,适用时间长达48年。建立世界贸易组织的马拉喀什协议于1995年1月1日正式生效,其间通过了8次回合的多边贸易谈判,有相当多的国家或地区参加了双边或多边谈判。中国从1982年11月第一次以观察员身份派团列席关贸总协定第38届缔约国大会。1986年7月10日正式提出恢复中国缔约国地位的申请,全面参加乌拉圭回合的谈判,到1994年,中国代表团代表中国政府签署了乌拉圭回合的最后文件。中国为了加入WTO,与37个国家进行了艰难而漫长的谈判,最难打的硬仗,莫过于中美谈判,其次是中欧谈判,其中中美谈判进行了25轮,中欧谈判进行了15轮。显然,众多的谈判,包括其他国家间的双边谈判以及中国政府
13、与37个国家双边谈判和世贸组织的多边谈判,为中国政府产生谈判协商观念形成了良好的基础。在实际政府活动中,国与国之间存在分歧与磨擦在所难免,主要是通过什么样的途径去解决这些争端。谈判协商观念大大改变了中国传统社会带给中国政府原有的价值观念,使争端主体由双方不平等关系向双方平等关系转变,争端方式由不合作状态(如革命或战争等强制手段)向合作状态(如谈判等非强制手段)转变,争端结局由你死我活的互损方式向共存共荣互利方式转变。WTO统一的争端解决机制对减少或扼制单边的报复行为有效,把体现在货物贸易、服务贸易和与贸易有关的知识产权等方面的争端纳入到协议的框架内解决,避免采取袭击式的单方贸易限制。如在环境保
14、护领域,一国若有环境措施不利于进口某一产品,应向当事国预先通报,双方就有无伤害性较小的可能替代方法事先进行磋商。同样,对贸易中涉及技术法规、标准和合格评定程序的问题,WTO/ TBT倡议磋商解决,争议双方无法达成相互满意的协议时,由争议方交由争端解决机构进行调查裁决。(四)互惠观念。“互惠不是一系列间断的交换,而是更像一段时间内连续的交换,是人与人之间以相互预期的行为为基础的持续关系。”互惠观念涉及到两方面的内容:一是利益双赢观念,二是利益补偿观念。在事物间的交涉中双方间的合法合理的利益都应当给予充分考虑,使任何一方的正当利益不受损害。但在实际的交往活动中,由于主客观等各方面的原因,一方的行为
15、可能会对另一方利益造成相当程度的损害,在这种情况下,改变游戏规则的一方应当对另一方的损失给予补偿。正如罗尔斯所言,分配社会正义问题就是如何分配这些社会合作的利益。众所周知,谈判过程既是双方信息交流过程,又是双方讨价还价以获取最大利益的过程。一般而言,谈判有两种诉求:一种以争取较为满意的结果为目标,另一种以最大限度谋取利益为目标。显然,只要谈判双方存在着互相寻求的共识点,就能够满意地达成协议。市场经济活动中,每个人,包括每个组织,都有各种各样的利益欲求,因此,与权力运行的胜负观有较大的不同,利益间允许存在不同形式的讨价还价,解决利益矛盾的途径也可以舍去零和博弈的方式,选择正和博弈,即任何一方都不
16、会绝对的受损或绝对的受惠,双方的利益或多或少都会得到保障。中美与中欧协议的谈判双方都认为是“双赢”,通过谈判获得了双方都较满意的结局。当然无可讳言,这种类型的谈判过程实质上构筑了双方利益的博弈关系,双方都力求尽可能获取最大的利益,但也不排除双方间能达成利益互补性的协议。这种利益双赢观念和利益补偿观念实际上就是市场经济的互惠观念引入到政治活动和政府活动中来,使政治管理的重点由原来的强制性管理向协调社会利益上转移。这对中国社会来说,可以说是一次较大的革命。当然,建立和维持互惠关系主要取决于信任、公平和相互尊重的性质。因此,如何使强制手段服务于互惠的利益是政治和政治发展的主要问题。关税保护原则有一条
17、具体的内容,即减让利益的补偿。一种约束关税减让的契约性常表现为税率提高程度不可超过受约束水平,各国根据国内的实际需要可以考虑修改。对于这种状态,1994年关贸总协定规定了重新谈判的可能性。不过,欲撤销或修改其关税约束的成员须与有关成员方就此进行谈判,并向其提供补偿,这反映出贸易方利益互惠的精神。世贸组织还有一项重要的原则就是保护措施可预测原则,也就是说,在实施保护措施时应采取大家可了解并能预测发展环境变化的方法。由于稳定性与可预测性的存在,鼓励投资者安心投资,消费者可享受竞争所带来的益处。若一方要改变其约束承诺,只能与其贸易伙伴进行磋商,不能单方面实施,这意味着对贸易损失要给予补偿。这种可预测
18、性的规定,对政府行为有较强的制约力,当然政府也可以根据需要适时调整相关政策措施,不过,这种调整要付出昂贵的代价,这种代价就是补偿,对被调整方所造成的利益损害由调整方来承担,这就从利益相关性上限制了政府行为的随意性与盲目性。规则观念、公正观念、谈判协商观念和互惠观念既是现代民主政府和法治政府所必备的重要理念,更是市场经济体制下尤其在经济全球化下进行正常国内与国际经贸所不可缺少的价值观。加入世贸组织后,通过确立政府管理新观念,开拓价值新资源,必将有效地指导中国政府制定政策和实施管理,并作为参与国际经济一体化和衡量公共管理绩效的重要指标之一。二、明确政府目标,转变政府职能中国是实行社会主义市场经济的
19、国家。在由计划经济向市场经济的转型期内,政府职能必定会发生重大的变化。对中国政府来说,建立和完善市场经济体制与WTO法律体系框架并不矛盾,因此,在建立市场经济体制过程中,必须明确中国政府以WTO法律体系框架中规则的实现为主导目标之一,并以此为指导原则,逐项调整政府职能。转变政府职能的关键在于观念的更新、制度的转型。转变政府职能,主要是转变政府经济管理职能、政府社会管理职能和政府政治管理职能,重点是转变政府经济管理职能,解决政府职能上的“缺位”、“错位”、“越位”问题。转变政府职能主要体现为三方面:(一)政府职能退出。加入世贸组织,将大大加快政企分开的步伐,使企业逐渐脱离政府的行政强控制,保证国
20、有企业、民营企业与外资企业处于同一竞争平台上,建立起适应市场经济要求的、产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学的现代企业制度。同时,处理好政府与社会关系,政府从社会自主领域内退出,扶持和培育社会中介组织,充分发挥社会中介组织的作用,特别是发挥行业协会和会计师事务所、审计师事务所等中介机构的作用。(二)政府职能归位。加强经济管理职能,强化宏观调控职能、社会保障职能和保护自然环境职能,做好微观规制,行使咨询服务职能,提供公益产品职能。根据2000年中国企业经营者问卷调查结果,中国企业经营者希望政府在改善宏观外部条件方面采取的措施,选择排名前五位的依次为:健全社会保障制度、深化国有企业改革、理顺政企
21、关系、健全市场体系、促进企业家职业化。排在首位的既不是政企关系,也不是国有企业改革,而是社会保障制度。这充分说明,政府、企业与社会关系已经在改革中上升到第一位,政府应尽快职能归位,以减少企业承担过多的社会责任。(三)政府职能松解。实际生活中,政府在建设项目、企业设立、经营范围、产品价格、人员编制等审批活动还不规范,影响企业竞争力,限制经济发展活力。因此,需要政府放松行政管制、简化行政审批程序与减少审批内容,打破行政垄断,培育有限竞争等。目前存在的各种行政性垄断,包括地区封锁、行业垄断、行政壁垒、干扰价格等也亟待消除。实践证明,政府的作用是补充市场和社会,而不是替代市场和社会。入世意味着政府还权
22、于企业,还权于市场,还权于协会和中介服务组织;意味着政府经济部门从重审批、重管理转向重监督、重服务。通过调整政府和市场、政府和企业、政府与社会的关系,使社会自主性、企业营利性、市场公平性效用得以最充分的体现。当然,政府职能的转变在短期内无法全部完成,只能逐渐推进。主要原因在于,政府与社会是一个有机的互动体,政府是一方,社会是另一方,只有当两者需求与供给相接近时,才能产生它的有效性。也就是说,政府职能的转变程度不仅依赖于社会的需求程度与迫切程度,而且还与社会自主程度有密切关系。从这一点上去分析,政府职能的转变的确将是一个长期的渐进过程。而这种渐进过程在内力(社会需求)与外力(世贸组织)的有序推动
23、下缓缓前进,使中国政府的职能转变从量变向质变移动,最终建立起符合市场经济体制与世贸组织规则的政府管理职能模式。三、调整政策与行为,保持政策的连贯性改革开放以来,中国政府为了促进国内民族工业的发展与引进外商投资,采取了各种各样的保护性措施与优惠政策,这在发展经济、增强国家经济竞争力方面取得了较为显著的成绩。但是,随着加入世贸组织,各种保护性措施与优惠性政策与WTO规则不符,要求政府及时有效地进行调整。从总体上看,政府政策调整的领域相当广泛,涉及税收政策、进出口政策、信贷资金政策、经济技术担保政策和财政转移支付政策等。那些违反反倾销和反补贴原则的政策也将取消。在调整国家政策的同时,应尽快建立和完善
24、相关政策,如对基础研究资助的政策、对贫困地区援助政策、发展基础设施和保护环境的资助政策等。为创造公平竞争环境,区域性优惠政策应逐渐淡化,适当时候加以取消。通过政策调整与完善,使中国政府构建起既与世贸组织和市场经济要求相符合,又不损害国家利益与地方利益的政策体系。1994关贸总协定第24条(12款)规定,“缔约国(方)应采取一切可能采取的合理措施,保证在它的领土内的地区政府和当局及地方政府和当局能遵守本规定的各项规定。”乌拉圭回合产生的关于关贸总协定第24条解释的谅解,从加强国家的义务和争端解决的角度进一步阐述了该条款。WTO有两大特点:一是一揽子协定,若签了这个协定,一定要全部执行所有方面的协
25、议内容,不能依据利弊得失任意取舍;二是强制管辖制度。如果有一个国家或国家内地区不执行某方面的协议,另一国家可以向世贸组织提出裁决申请,由世贸组织给予裁决,如不服从者,世贸组织可授权成员方政府采取报复措施。世贸组织具有的这些特点,一方面要求中国政府保持行政行为的连续性和统一性,不允许中央政府与地方政府间行为出现断裂,保证全国一盘棋,避免出现地方保护主义和部门主义,使全国变成一个真正的统一市场。另一方面对中国政府尤其是地方政府的管理能力提出了更高的要求,政府应运用高超的管理水平灵活自如地用好WTO的规则。在保证全国政策行为的一致性方面,尤其要特别强调的是对知识产权的保护。对假冒伪劣和盗版行为进行有
26、效的打击,这是中国政府加入WTO必须履行的义务。知识产权方面的立法和执法与服务贸易、货物贸易不同,后两种贸易可在中央政府权力控制的范围内进行,而知识产权保护的执法不仅依赖于中央政府的控制力,也反映出中央政府对地方政府执行政策的约束程度。这就要求地方政府加大保护知识产权的力度,对各种侵犯版权、商标、专利权等违法行为进行依法查处,保护知识产权所有者的合法权益。鉴于中国假冒伪劣和盗版行为现象的严重性,加入世贸组织后,地方政府承受保护知识产权的国外压力将会加大,这对地方政府来说是一大挑战,对中央政府控制能力也将是一场严峻的考验。四、提高信息透明度,实行信息公开化市场经济是公开经济,它既要求所有参与市场
27、经济的组织遵守有关规则,又要求信息共享,实行公开、透明、平等的竞争。民主政府的基本原理也告诉人们,人民是国家权力的最终拥有者,政府仅是人民的代理人或委托人,政府有责任也有义务向人民公布有关国家管理的信息,以便人民有效地监督政府。在计划经济时代,许多被认为“内部文件”、“内部材料”的所谓“内部情报”,不为人们所知晓。政府有关的规则、各种决定和会议情况常常列入保密的范围,外人不得而知,最多只能从新闻报道中自行揣测。企业组织或其他社会组织为了获取有关的规范性文件,不得不花费大量的时间和精力,甚至产生不少寻租现象。传统习惯势力使政府信息与社会信息的交流成为一个障碍,加上等级制结构的基本特征是过多地顾及
28、对上负责或对领导负责,因此,下级政府或官员对上呈报的信息都或多或少存在不真实的信息内容,使上级政府无法及时收集到社会真实运行动态,更谈不上政府向社会公布政府有关管理的信息。世贸组织所有规则要求政策的透明度。只有具备透明度,贸易政策才能得到公开的评估与公正的执行。贸易政策的透明度有两个层次:一是国内层次。政府有义务向企业组织和社会公众公布相关的贸易政策,使企业组织与社会公众能对政策的利害性有所预知,以便及时寻找对策与措施避免或减少不必要的损失;二是国际层次。一国政府、世贸组织以及一国公司只有在充分了解另一国政府贸易政策的基础上才能作出是否在该国进行合作和投资经商的选择。世贸组织协定及其附件对通报
29、要求和贸易政策审议机制作出明确规定,目的是保证成员方在货物贸易、服务贸易和知识产权方面的贸易政策能够呈现最大程度的透明。一般来说,透明度的内容是指通过定期公布的方法保证其贸易政策和相关法规的透明度;各成员方公布其与贸易有关的投资措施并通知秘书处。世贸组织要求各个成员方政府在国内公开其政策和规定,或通报世贸组织。WTO各成员方的法律和贸易政策应当具有可预见性。WTO各成员方应将已经承诺的内容作为应履行的义务加以认真执行。如WTO政府采购协议在透明度和提供资料的义务性条款中,要求每一个缔约方应鼓励采购实体说明受理来自非本协议缔约方国家投标的条件,以保证各采购实体授予合同的透明度。促进政务公开,提高
30、信息的透明度,这既是民主政府下公民和消费者有信息获知权的具体体现,也是WTO对中国政府提出的一个基本要求。同时,通过信息获知,能够使企业与投资者有一个明确的预期,增强企业的竞争力,提高社会公众对世贸组织规则的理解能力和认知程度,把政府行为更多地转化为企业行为。政府应改变原有封锁或过滤信息的有些做法,除国家秘密、商业秘密和个人隐私不得随意公开外,凡与社会公众权益相关的信息,及时地向社会公开。首先,公布法律法规和政策。全国人大制订的法律、政府制订的法规与政策,应该及时地向社会公开,使社会了解并熟悉规则和遵守规则。提高外资法律法规的透明度,公开外商投资行业和项目的目录清单,公开限制条件,使外商进入中
31、国市场享有与中国企业一样的公平性。其次,公开公共信息。政府行为都会以直接或间接的渠道影响社会公众的生活与工作,为了使公众了解政府工作,监督政府管理活动,应将与公众利益密切有关的公共信息及时公之于众。如公开会议举行、决策、采购、罚没、举报、个人财产申报、个人重大事项报告、述职报告和评议活动等有关信息。通过公开公共信息,改变政府与社会信息不对称的状态,全方面地配合与支持政府,必要时可监督政府。第三,通过文告或建立咨询网站发布信息。政府利用发布文告的途径,对法律法规和政策进行披露。同时,运用现代化的网络途径即政府网站以最快的方式发布有关信息,这也是WTO对其成员方的一项基本要求。如服务贸易总协定规定
32、,各成员方政府必须公布所有相关的法律与法规。在2年内(1997年之前),各成员方必须成立咨询网站。中国外经贸部从1998年3月起在国际互联网上建立了政府网站,是国内最早设立专门网站的政府机构。外经贸部网站已成为国内外经贸界人士了解中国改革开放成就及外经贸政策、获取经贸信息的重要途径。中央政府其他部门如此,地方政府部门的相关网站也应在保证国家信息网络安全的前提下尽快设置,并及时更换信息。通过公开发行的文告、政府网站等多种形式推进政务公开,提高政策透明度,使社会各界包括国外客商及时了解外经贸政策、法规和有关信息,促进政府管理民主化、科学化和制度化。加入世贸组织对中国政府管理的影响肯定不仅仅局限于上述四个方面,它还涉及到组织结构体系、管理人员素质、管理技术与管理环境等。不论在哪一个领域或范围内,也不论是直接的或间接的影响,其结果必定是相似的,那就是加入世贸组织本身对中国政府乃至中国社会定将产生深远的影响。中国将由过去范围和领域有限的市场开放,转变为全
