1、一基本情况 3二存在的主要问题 41.财政投入不足 42.家庭保障能力的变化 43.土地保障功能的弱化 44.保障体系不健全 4三原因分析 51.城镇化进程与失地农民的出现 52. 计划生育政策削弱了家庭保障的能力 53.保障制度的不完善 64 .保障对象的筛选混乱 6三、通渭县农村养老保障制度的对策和建议 6政府在养老保障中承担更多的责任 7大力推广新型农村养老保障 7完善养老保障制度的制度建设 8四建立健全相关配套措施 8参考文献 9 通渭县农村养老保障的现状及对策分析 成随强 （甘肃农业大学人文学院，甘肃，兰州，730070）老年人是社会的弱势群体,他们在老年的生活往往会遇到一定的障碍，
2、尤其是在一些偏远的农村地区，经济和生活上的困难时刻困扰着老年人。对这一弱势群体给予特定制度安排,并以此来保障他们的基本生活权益,是国家与社会的基本责任。本文以通渭县为例 , 在总结分析传统农村养老保障制度的现状中，找出了一些农村养老保障体系建设中出现的问题，并根据自己所学的专业知识提出一些解决这些问题的建议和方法。以期待全社会能够重视农村地区的养老保障建设，并期望研究成果能够对通渭县农村地区的养老保障制度的规划和发展有所参考。关键词：养老保障 政府责任 制度保障 Tongwei rural old-age security problems and countermeasuresCheng S
3、ui-qiang （Gansu Agricultural University, College of Humanities, Gansu, Lanzhou, 730070）Abstract: Elderly are vulnerable groups of society, their life in old age often encounter some obstacles, especially in some remote rural areas, economic and difficult time in life plagued the elderly. Given speci
4、fic vulnerable groups of the institutional arrangements, how to protect their basic rights is the basic responsibility of state and society. In this paper, Tongwei example, at the conclusion of the traditional status of the pension system in rural areas, find some old-age security system in rural pr
5、oblems, and according to their own professional knowledge learned to make some recommendations to address these issues and methods. To look forward to the whole societys emphasis on construction of old-age security in rural areas, and the research results can Tongwei pension system in rural areas, p
6、lanning and development of reference.Key words: old-age security system to protect government responsibility一、引言根据第六次全国人口普查结果显示：我国总人口为13.39亿，其中60岁及以上人口占13.26%，比2000年人口普查上升2.93个百分点；65岁及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91个百分点。表明我国人口年龄结构的变化，伴随着我国经济社会快速发展，人民生活水平和医疗卫生保健事业的巨大改善，生育率持续保持较低水平，老龄化进程逐步加快。也可以说我国正在进入老龄化
7、社会, 1 “按照国际通用的说法：即当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。”2老年人的相对量和绝对量的增多，以轻劳动力的减少，如何保障日益增多的老年人的生活保障问题成为了当前整个社会保障的首要问题。由于我国实行的“城乡二元”经济模式，农村地区的养老保障制度的现状和保障水平还远远不及城市。在城市中有相对较为健全的养老保障体系，大多数人有退休工资，政府的最低生活保障以及政府提供的其他形式的救助制度。而在广大的落后的农村地区，养老保障制度一直以来是一片空白，直到最近几年来，政府的“新型农村养老保障”（下
8、面简称新农保）在农村逐步建立并发展起来。二、通渭县农村养老保障的现状一基本情况通渭县是甘肃省18个最为干旱的县区之一，也是41个国扶县之一，全县总人口46.73万人，农业人口42.68万人，农村老年人口约有4万多人。全县东西长约78公里，南北宽约64公里，总面积2912.97平方公里，其中农业户数86852户、地处黄土高原南部的连绵地带，为黄土丘陵沟壑区，地势西北高、 东南低，属温带半湿润向半干旱过渡区。经济发展落后，主要以农业为主、没有形成相对的优势产业，全县GDP在总共不足10亿，属于经济严重落后地区。近些年来，由于种种原因，通渭县农村地区的老年人的养老问题日益突出，越来越多的人要求建立一
9、套完善的通渭县实行了一系列养老保障措施，政府虽然投入了大力气解决这个问题，但是由于以前在养老这保障这方面的政策和投入较少等一系列原因，产生的问题较多，特别是老年人的养老负担越来越大的情况下，政府的财政如何合理的安培，做到即解决养老保障，又不至于严重影响全县的其他方面的投资，从县里的数据看到，通渭县通过多渠道筹措社会保障基金，全力落实“城市低保”和“两个确保”，一年累计发放低保资金1381万元，保障对象达到2624户、6618人，发放企业离退休人员基本养老金2619万元。大致约有1.4%左右的接受到了政府的救助，无论是保障人口比例和还是保障资金均远远低于全国其他县区。二存在的主要问题 1.财政投
10、入不足通渭县自身就是一个国家级贫困县，财政收入约8亿，政府往往会把有限的财政都用于积累而非消费，对于全县财政这块蛋糕的划分中，主要的财政用于地方的投资和建设，自然对社会保障这一块的分配就很非常少，尤其是老年养老保障这一块分配更少，一年总共用于社会保障的资金还没有达到4000万，并且大多数并没有发放到农村地区，总之政府的投入还远远不能满足当前的养老保障的巨大需求。 2.家庭保障能力的变化家庭这个昔日承担主要养老保障的功能开始发生变化，一方面受计划生育政策的影响，家庭成员数量减少，老年人口的数量增加；另一受家庭结构变化的影响，老年人养老费用急剧增加，年轻人养老负担开始加重，养老保障能力开始减弱。还
11、有受到人口流动因素的影响，通渭县是一个劳务输出大县，一般家中的年轻人都会出外打工，家中一般会留下孤寡老人和儿童，这会造成他们生活中的很多不便。3.土地保障功能的弱化 作为一个传统的以农业为主的县，通渭县农村地区的养老问题很大程度上依赖于他们手中的土地。通渭县农村地区土地由于其产值的不稳定性和易受自然灾害的影响，使得越来越多的当地人开始逐渐放弃农业耕作，而外出打工成为了他们收入的主要来源，因此土地作为曾经最主要的养老依靠已经变得不在是主要的依靠。4.保障体系不健全直到2008年政府才着手建立农村的养老保障体系，在此之前仅仅是有一些社会和政府的救助措施 ，如最低社会保障、社会救助，新型合作医疗算是
12、覆盖面较广、但是这些要么分配面很小，要么覆盖人群很少，要么只是保障到某一方面，只有“新农保”才是虽然2010年通渭县开始试行“新农保”这种更为全面的保障模式，但这还处于探索阶段，离真正的实行海尚需一段时间。之前的最低生活保障、临时救助，高寿老人的补贴等等一些保障措施有些分散，管理不是很完善，其涉及人数和金额都较少，而且得不到大家的认可，没有形成一个相对完善的保障体系。三原因分析1.城镇化进程与失地农民的出现随着改革深入与城市化进程的提速，迅速催生出一个急剧膨胀的社会群体-失地农民，尤其是城郊地区的农民的生活和养老保障。通渭县是一个以农业为主的县，农民对于土地的过于依赖和土地本身保障功能的弱化，
13、使得原本脆弱的农村养老保障更加困难，在城镇化的进程中，城镇周边的失地农民将会失去自己的土地为政府的建设做出牺牲，如何保障失地农民的长期生活问题以及养老问题是摆在政府面前的一个难题。部分新迁入城镇而未取得城镇户口的农民以及一些流动人口，由于城市的养老保障还没有关于他们这些流动人口的政策，所以他们在城市的养老无法得到保障。2. 计划生育政策削弱了家庭保障的能力20世纪70年代初开始的计划生育政策取得了显著的社会效益和宏观经济效益“然而，计划生育政策也扩大了农村养老风险，并加深了农村人口老龄化的程度，2010年全国第六次人口普查数据显示，农村年龄在65岁及以上的人口比例达，老龄化进程逐步加快。这次人
14、口普查显示，60岁及以上人口占全国总人口的13.26%，比2000年上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87%，上升1.91个百分点。通渭县的计划生育工作一直响应党中央国务院的号召，积极予以实行，成果斐然，但是也造成了青年劳动力减少，老年人口增加的人口不平衡状态。老年人口达到4万多人，占全县总人口的9%，接近国际社会的人口老龄化区域的标准。通渭县是一个传统思想非常厚重的县，养儿防老是他们一直所遵循的伦理，计划生育使得一些家庭没有儿子，而女儿一般不承担家庭的养老问题，他们上一代人在为国家的计划生育工作作出贡献和牺牲，但在老年生活中没有子女的帮助和照顾，他们的所有问题将不得不去依托政府
15、去解决。另外计划生育也造成了农村人口结构的变化，具体来说是老年人口迅速增加，所占人口比例越来越大，年轻人生活和养老压力空前增大，两人养活四个甚至更多的老年人的现象越来越普遍，严重制约了农村地区的经济发展和社会稳定。3.保障制度的不完善通渭县现在有最低生活保障、临时救助、新型合作医疗等一些社会保障措施来保障人们的基本生活，但是在几种制度的搭配运用方面没有做的不是很好，几种措施没有一种是有关农村地区养老保障的，没有一个是一个为老年人这一特殊群体量身定做的制度和措施，而且这几种保障措施只是解决了部分人的部分需求，只是针对某些群体或某些人，而对于农村地区的养老保障方面的制度非常缺乏，新农保被寄予厚望，
16、但是其实行的效果如何，只能让我们拭目以待了。4 .保障对象的筛选混乱 可以用僧多粥少来形容通渭县的养老保障措施，前期由于保障资金的匮乏和保障体系的不完善，出现了一系列政策漏洞，导致一些需要帮助的人反而得不到有效的救助，出现了走后门、 攀亲戚等等腐败现象，政策措施的不完善造成了下面操作的权限过大，对于有限的资金的使用很不规范，进而产生社会资源的极大浪费和不公平。再者现代老年人对于养老的需求日益增多，他们不在只仅仅追求吃饱喝足，越来越多的老年人开始更加注重精神方面的满足，如何对农村地区老年人进行养老需求分类是非常必要的，而且分类有利于更好地为老年人服务。三、完善通渭县农村养老保障制度的对策和建议一
17、政府在养老保障中承担更多的责任“老年人权益保护法第10条规定:“国家建立养老保险制度,保障老年人的基本生活。”因此,政府在农村养老保障中承担重要责任,是保障农民社会保障权益的本质要求。作为服务型、责任型的政府,承担法定的社会责任是一项基本的义务。“3通渭县是一个财政 并不富裕的县，要建立健全养老保障制度，需要政府担当主角，尤其是离不开上级政府和中央政府的财政扶持和政策支持。建构农村养老保障制度是政府在社会经济发展进程中保障同样作一国公民的农村人口免除老年生存风险的必须之举,政府有责任和义务根据国家财力和社会发展水平推进农村社会养老保障制度建设。“社会保障是全体社会成员平等享有的,具有非排他性和
18、非竞争性,是社会的公共产品。市场在提供公共产品的领域存在失灵的现象,因而政府必须出面为社会提供”4。国内学者比较一致地认为,在农村养老保障制度建立和完善过程中,政府应发挥主导作用,如柴瑞娟、罗新铭认为,政府职能社会化已成为当代政府职能发挥的一个显著的趋势,这种从单一权力行政向公共服务行政的转变决定了提供公共产品和有效的公共服务是当今政府的职责所在,而稳定健全的社会秩序和一套合理的制度框架无疑是最为核心的公共物品。社会保障制度作为一种典型的公共物品,政府也就必然参与其构建和管理。尤其是当今农村社会保障现状亟需国家出面支撑,政府之责义不容辞。 5 通渭县农村地区人均收入大致约在2000元，显然一般
19、的家庭和个人是很难承担养老这笔费用的，所以政府必须把农村地区的养老保障作为社会保障的重点来抓，无论是在资金的投入还是政策的支持中，政府都要承担更多的责任，并且要全面履行政府的责任。如何解决通渭县农村地区的养老保障问题，直接关系到通渭县农村地区人民生活水平的提高，经济健康可持续发展以及社会的和谐稳定。二大力推行新型农村养老保障由于农村新农保工作量大面宽而且政策性强，通渭县应根据全县的统一安排，精心组织，周密部署，认真核查，为全面实施农村新农保工作夯实了基础。首先，政府办、民政、发改、财政、农业、统计、计生、扶贫、广电等部门主要负责同志为成员的领导小组，设立办公室，具体负责全县农村新农保工作，制定
20、实施方案，明确了指导思想、原则标准、范围对象、工作步骤和各成员单位的职责任务。建立一个能够统筹各方的完善的新农保推行方案，务必要求方案的实行要公正、公平、合理，最大限度的保障人民群众的权益。其次是做好宣传工作，这就要求相关部门在群众中大力宣传，要让群众及早地认同并接受新农保。再次是新农保的推行工作，再好的政策最终要在实践中接受检验，新农保的推行一定要经过事先的详细筹划，推行工作要到位，要考虑到会产生的一些不确定的因素，随时评估，随时纠正一些不合理之处，但是要令行禁止。从目前全国的发展现状来看，养老服务产品的供给方与需求方主要都集中或重合于个人与家庭，所以在新农保推行的同时做到家庭保障的有机结合
21、。三完善养老保障制度的制度建设 针对建立农村低保制度这一惠及农村居民切身利益且广大农民较为关注的焦点问题，确保调查摸底的真实准确，通渭县民政局严格相关规定逐户逐项分步实施。按个人申请、村委会民主评议、乡（镇）人民政府审核、县民政部门审批的程序，在调查摸底过程中采取“听（听户主介绍情况）、看（看家底）、查（查证件）、访（访左邻右舍）的方法入户核实”。对调查结果逐级一户一户进行审核。为确保对象的准确性，该局进行了“阳光操作”，召集村民会议（村民代表会议），进行了现场评议并公布最终结果，确保了调查摸底工作项目齐全，内容详实，数字科学，对象准确。要将农村新农保对象的确定，除按统计口径和标准核算其家庭收
22、入以外，必须经过村级评审、乡镇审核、县级民政部门审批的“三审”程序，防止“人情”、“关系”的干扰；公示规范化，所有新农保对象入保前必须按市、县规定的公示标准、要求、内容、时间，统一来执行，确保公平公正。“发放社会化，管理动态化，每年对低保对象进行一次审核，使之有进有出，做到进的合理、出得有据；补差标准有升有降；监督多元化。”6要通过民政、审计、纪检、群众以及社会舆论等多种形式多种手段进行全方位监督，防止运行中的滥用职权、暗箱操作、截留挪用、弄虚作假等违规违纪违法行为的发生。四建立健全多种相关配套措施“一个简单的新农保解决不了一切问题，如何发挥新型合作医疗、最低生活保障、临时救助等这些配套措施对
23、于农村地区老年人的养老保障有着非常重要的补充作用，这些措施与新农保相得益彰、互为补充。”7同时要严格按照上面的制度办事，不能一人领几份救助或者重复领等不公平的现象的发生。首先要对全县的农村地区的养老情况予以分类，然后按照分类予以科学管理。“同时在推行政府保障的同时，要适当的引进商业保险和社会因素参与到其中，发挥市场经济的调节作用，商业保险的引进将有利于弥补保障制度的不足之处，同时会产生一定的竞争，进而使养老保障的资金得到更好的利用，保障措施也会不断的完善。”8 在一边推进制度建设的同时，通渭县政府应该要求相关部门建立一个科学和完善的新农保资金管理的专门账户，并对资金进行保值和增值的管理，并且要
24、有专门的机构来监督这些资金的使用和发放情况，要定期接受政府和社会的监督，避免资金被挪用或者被贪污。总之，建立和完善农村地区养老保障制度是一件惠及民生的大事情，需要政府和全社会的共同参与，建立健全农村养老保障关乎着像通渭县这样的许许多多的县，关乎着几亿农民的生活保障和幸福水平。因此我们有必要去探讨和分析通渭县农村养老保障的问题，更好地推动社会主义和谐社会的建构和发展。参考文献1 农村养老保障国际经验及改革建议J,社会保障研究，2007（8）2 卢华东.建立农村养老保障体系的政府责任J，经济与社会发展，2008（3）3 谢冰、李海鹏近十年国内农村养老保障研究内容及其文献综述J，社会保障研究2009
25、（6）4 杨德清 董克用.普惠制养老金中国农村养老保障的一种尝试J，中国行政管理，2008（3）5 徐亚敏.我国农村养老保障事业发展的历程、现状与政策取向研究基于制度分析的视角J，社会保障研究，2009（6）6，于转利 罗剑朝 陈菁. 西部农村养老保障问题及对策研研究J，特区经济，2010（9）7，赵德余 梁鸿.中国农村养老保障的供需结构及其组织原则J，公共管理，2006（5）8，刘苓玲.中国农村养老保障制度变迁、路径依赖与趋势J, 科学经济社会2009（4） 致 谢 本文是在导师韩旭峰细心指导下进行的，从论文的选题到资料的搜集直至最后论文的修改的整个过程中，花费了韩老师很多的宝贵时间和精力，在此向导师表示衷心地感谢！导师严谨的治学态度，开拓进取的精神和高度的责任心都将使学生受益终生！
