《我国国家审计模式重构的探讨》.docx
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《我国国家审计模式重构的探讨》
毕业论文(调研报告)
题目:
我国国家审计模式重构的探讨
学生姓名:
邓利
学号:
0804050132
专业班级:
08会计学2班
指导教师:
学院:
财经学院
2012年5月
我国国家审计模式重构的探讨
摘要
国家审计模式是指国家审计领导体制,是包括审计机关隶属关系和权力划分等方面的制度和体系的总和。
“不论采用何种审计体制以及审计体制如何演变,都是为了达到权利制衡的目的和增强审计的独立性。
这充分说明审计是民主政治的产物,它在完善各民主政治的道路上,也必然经历由不完善到逐步完善的过程。
”由于社会的不断进步发展,各国的政治制度、经济制度和文化环境等也在不断变化,使各国审计机关在设置、隶属关系上和所处的地位上都不尽相同,形成了各具特色的国家审计模式。
根据国家审计权隶属的关系,可把各国家审计模式划分为司法型、立法型、独立型和行政型四种。
我国现行的国家审计模式仍然属于行政模式,这种模式的国家审计机关隶属于政府行政系统,是国家行政机构的组成部分,对政府及其所属部门、单位实施审计监督。
但是这种模式的国家审计缺乏独立性和权威性,而且在市场经济上一定程度限制了国家审计职能的发挥。
因此我们需要继续进行探讨,以便找到一种更适合当今社会的国家审计模式。
关键词:
国家审计模式;行政型审计模式;立法型审计模式
ADISCUSSIONABOUTRESTRUCTURINGTHESTATEAUDITINGMODALINCHINA
ABSRACT
Stateauditmodereferstothestate’sleadingsystemofauditing,includingauditingorgansofaffiliationandpowerdivisionandotheraspectsofthesystemandthesystem.Regardlessofwhattheauditsystem,aswellastheauditsystemevolves,allisinordertoachievetheauthoritykeepsinbalancegoalandenhancementauditindependence.Duetothedevelopmentandprogressofsociety,thepoliticalsystem,economicsystemandculturalenvironmentshavealsochanged,makingthenationalauditinstitutionsintheset,subjectionrelationshipandlocatedpositionwhicharenotsame,andforminguniquenationalauditmodal.Accordingtothenationalaudit,therelationshipofeachstateauditmodecanbedividedintojudicialtype,legislativetype,independentandtheadministrativetype.Forourcurrentstateauditmodestillbelongstoadministrativemode,thismodelofstateauditorgansthegovernmentadministrativesystem,whichispartofthenationaladministrativeagenciesofgovernmentandit’ssubordinatedepartmentsandunitsimplementationauditsupervision.Butthismodeofnationalauditlackofindependenceandauthority,andinthemarketeconomywasrestrictedoncertainlevelofnationalauditfunction.Thereforeweneedtocontinuetocarryonthediscussion,inordertofindabetterstateauditmodetoadaptourcountry.
Keyword:
Nationalauditmode;Administrativeauditmode;Legislativeauditmode
目录
1绪论1
1.1研究背景1
1.2研究意义1
1.3研究现状2
1.4研究方法2
2国家审计模式概述3
2.1国家审计模式的概念3
2.1.1审计与国家审计3
2.1.2国家审计模式3
2.2国家审计的职能和范围3
2.3我国国家审计模式的作用4
2.4我国国家审计的环境4
3我国国家审计模式的探讨6
3.1各国家审计模式的比较6
3.1.1立法型国家审计模式6
3.1.2司法型国家审计模式6
3.1.3独立型国家审计模式7
3.1.4行政型国家审计模式7
3.2我国国家审计模式的演变历史7
3.3我国现行国家审计模式的现状8
3.4我国现行国家审计模式优势分析8
4对我国现行国家审计模式的缺陷及成因分析10
4.1我国现行国家审计模式的缺陷10
4.1.1国家审计的独立性不强10
4.1.2工作任务繁重,审计人员和经费得不到保证10
4.1.3审计工作缺乏透明度10
4.2我国国家审计模式存在问题的成因11
5完善我国国家审计模式的思路12
5.1我国国家审计模式重构的目标设定12
5.2我国国家审计模式改革的必要性和可行性12
5.3在我国推行立法型国家审计模式的对策13
5.3.1对审计机关和人员的独立性的改革是关键13
5.3.2充分保障审计机关的经费独立性13
5.3.3处理好审计结果公开与审计工作保密性的矛盾14
6结论15
参考文献16
致谢17
1绪论
1.1研究背景
从世界审计发展历史看,国家审计一直都是实施专制的工具。
1866年06月28日,英国通过的《国库和审计部法案》,标志着现在国家审计制度的建立,宣告了第一个现代立法模式国家审计模式的诞生。
二十世纪八十年代初期,社会主义市场经济体制还未建立起来,政府掌握了绝大部分资源,管理者经济、社会的方方面面。
为了保证政府配置资源和组织经济的效率,迫切需要加强财政监督,维护社会主义经济秩序。
在这样的背景下,我国在1983年9月15日正式成立审计署,隶属国务院,并在县级以上各级人民政府设立审计机关,受上级审计机关和同级人民政府双重领导,正式形成了行政型审计体制。
在1994年8月31日,第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过了《中华人民共和国审计法》,并在1995年1月1日起施行。
随着社会的进步和经济的发展,公众对国家审计机关的要求建立服务型政府,完善制约和监督机制,保证人民赋予的权力始终来为人民谋利益。
在借鉴世界发达国家经验的基础上,选择与我国经济发展状况、政府体制、社会经济体制与管理模式等社会环境因素相适应的国家审计模式,就是完善制约和监督机制中的非常重要的一环,关系政府审计事业的前途和市场经济的发展。
1.2研究意义
审计制度是国家基本政治制度之一,审计对于政府的廉政、勤政建设,加强权力的监督与制约有着不可替代的作用。
我们也知道理论都要经过实践、认识、再实践、再认识这一形式,循环往复以至无穷,然而从实践认识到再实践再认识往往也是另一个较高的程度。
虽然我国现行国家审计制度在实践中已经发挥了一定的作用,也取得了一定的成绩,但是与其他经济监督制度相比,尚处在不断摸索、逐渐成熟和蓄势待发、蓬勃发展的阶段,迫切需要先进的理论指导,以便从战略和长远的高度保证国家财政的可延续性。
对于审计体制改革的研究,我国政府审计事业发展不过二十多年,而国外的研究已经近两百年的历史,世界各国的审计体制都相对成熟,故而,我国应该学习国外的先进经验,缩小与世界的差距,加强与国际接轨。
1.3研究现状
针对我国现行国家审计制度的研究,部分专家和学者都提出很多有价值的观点。
祝丽云、李彤在《中美国家审计模式对审计独立性的影响》一文中,提出审计模式的一个重要方面是中央最高审计机关的独立程度,而独立程度是通过最高审计机关的隶属关系表现出来的。
他们表示我们国家应该建立隶属于人民代表大会的国家审计体制、建立人大审计委员会领导下的中央审计机关垂直领导体制和建立垂直的经费划拨体制。
罗小伟在《论国家审计体制的选择》一文中,提倡我国审计体制应转向向人大负责的立法型审计监督模式,需要在宪法层面重新明确审计的地位和体制,明确国家审计是独立与政府的,是具有最高法律效力的经济监督权。
然而郭强华在《中国审计改革模式只有两条路可走吗?
》一篇指出,立法型审计体制既不适合于廉政审计体制,也与我国政治体制改革要求不相符,行政型审计体制实际上就是我国政治体制上的制度安排。
也有吴联生对审计制度改革提出了垂直论,即改革地方政府对审计的领导关系,实践上级审计机关的统一垂直领导。
从世界范围来说,不同的专家学者都从不同视角对我国现行国家审计制度进行了比较深入的研究;然而从我国国家审计模式的历史和中外国家审计模式的比较分析,对我国现行国家审计模式的优缺点和完善的对策进行的深入分析和研究还有待提高,需要找到完善我国现行国家审计模式的具体措施。
1.4研究方法
本文采用的研究方法有:
(1)文献调查法,通过学院图书馆查阅期刊、报刊、书籍、网络,实地调查等途径收集大量与本研究课题相关的信息,归纳总结参考文献中有用的相关的信息。
(2)逻辑分析法,按照提出问题、分析问题、解决问题这一逻辑分析方法开展。
(3)历史分析法,追溯了我国国家审计模式的历史渊源,列示发展阶段。
(4)理论联系实际法,针对我国实际情况,分析国家审计模式存在的问题及完善方法。
2国家审计模式概述
2.1国家审计模式的概念
2.1.1审计与国家审计
审计是在一定社会形态下,基于经济监督的需要而产生的。
不同社会形态会产生不同的受托经济责任关系,导致审计主体的多元化,因此这就决定了“审计不仅具有自然属性而且具有鲜明的社会属性”。
依赖于特定社会形态、经济关系基础上的审计,从本质上看,必须由社会特征决定,以自身的技术方法服务于特定社会,满足相关利益集团的要求,需要不断借鉴和吸取其他社会形态下的审计技术方法,使之日趋完善。
按审计活动执行主体的性质分类,审计可以分为国家审计、内部审计和社会审计三种。
国家审计是指由国家审计机关代表国家对各级政府机构、国家经融机关、国有企事业单位以及其他国有资产单位的财政的真实性、合法性、效益性所进行的综合经济监督活动。
国家审计的基本职能是监督,审计是独立于管理者之外,不参与具体的管理活动。
国家审计作为上层建筑的组成部分,其审计总目标侧重点是随着国家政治、经济、法律、文化环境的变化而不断变化的。
与社会审计相比,国家审计是强制审计,被审计单位必须无条件服从;国家审计是行政监督,因此是无偿审计;与内部审计相比,国家审计属于外部监督,不为组织内部服务,更不对被审计单位负责。
2.1.2国家审计模式
国家审计模式是指对国家机关的权限划分,以及按照这种划分所设置的机构和所形成的组织、制度的这一个层面。
进一步说,就是根据政治、经济发展的需要,通过宪法、审计法等法定程序将审计机关中各层次、各部门之间的关系进行制度化的表现形式。
2.2国家审计的职能和范围
有人认为,“国家审计职能应该包括四大职能:
审计监督、评价、司法和民主职能。
”也有人对审计职能提出“三职能”主流学说,即审计的经济监督、经济鉴证、经济评价三种职能。
不管是哪种说法,我们可以肯定的是国家审计的职能并不是一成不变的,在经济活动日趋复杂、社会日益进步、科技巨大发展的今天,审计职能也必然要发展,不可能停滞不前,但是最基本、最本质的职能还是责任监督。
国家审计监督是指有权的审计机构对政府各部门在公共资金运用方面的真实性、合法性及有效性进行审计。
然而国家审计体制是在政治经济环境的基础上依据国家审计职能设置的,国家审计体制对国家审计职能具有决定性的影响,国家审计体制如果不适合政治经济环境的变化要求,必然会影响政府审计职能的发挥,也会影响审计对权力的监督和制约作用。
而且,无论被审计单位有无问题,审计机关均应当履行其监督职能,进行例行审计。
对于国家审计的范围,在宏观上,世界各国国家审计机关的审计范围是基本相同的,但是也存在一些国家将其审计范围扩大或者缩小。
从微观上来说,国家审计范围应包括所有的被审计单位的财务收支极其有关的经营管理活动、会计资料和其他有关资料。
因此,在对国家审计进行细分时,就可以以此为标准将其划分为:
财政财务审计、经济责任审计、经济效益审计和离任审计等。
伴随着改革开放、建立社会主义市场经济体制的进程,我国正在逐步实现经济体制由计划经济向市场经济转变,政府职能模式从无限政府转变,治国方式由政策治国向法制治国转变。
2.3我国国家审计模式的作用
作为宪法确定的经济监督部门,国家审计应当在国家经济社会健康运行中发挥重要作用,国家审计作用是审计在履行其职能,实现其审计目标的过程中所可能产生的社会效果。
国家审计具有监督作用、鉴证作用、清除作用、预警作用、减损作用和参谋作用等。
监督作用是国家审计的首要和基本性的作用,它是指国家审计结合国家战略部署、法定职责、社会需求、自身能力等,创造性地制定国家审计战略、确定审计重点、调集审计资源实施审计项目,监督审计对象落实法律法规和各项政策措施情况中的作用。
鉴证作用是指审计以超然独立的身份对审计对象财务报告的合法性、公允性发表意见中的作用。
国家审计的鉴证作用广阔而深刻,具有层次性。
对于审计清除作用,是指国家审计发现阻碍国家经济社会健康运行的各种问题后,进行归类集中并调动各种资源及时清除。
而预警作用则是指国家审计捕捉国家经济社会运行中的潜在的或者具有苗头性、倾向性、异常性、隐蔽性的现象和问题。
减损作用是指国家审计在挽回、减轻国家损失方面发挥的作用,它不仅指直接挽回或者减轻损失,也指增加收益或者即将增加收益。
参谋作用是指国家审计以审计视角向各级党委、政府、人大、主管部门、审计对象等提出审计建议供其决策参考。
2.4我国国家审计的环境
正如我们所知道的,世界万物都有必然的联系,绝对不能孤立的存在,就连审计模式的形成也受不到很多方面的影响,因而我们更应该系统的、联系的看待,以至我们能够更准确的揭示审计存在的问题和发展方向。
审计受到政治环境、经济环境、法律环境和社会文化等其他方面的影响。
在一定时期的社会政治制度下,国家的权力机关对于独立的经济活动的法律地位的确认程度被称为政治环境,它对审计有着直接的影响,它不仅是审计工作的基础,还在很大程度上制约着审计事业的发展和兴衰。
就拿我国来说,我国国家审计机关隶属于行政,同时接受地方政府和上一级审计机关的双重领导,而且也在客观上影响了审计职能和权威的发挥,容易形成保护主义,严重削弱了审计的独立性。
正如有人说“审计制度作为上层建筑,是国家的基本政治制度之一,亦是国家基本政权组织形式的重要组成部分。
”我国的国体是人民民主专政,故而,在建设与发展国家审计模式时,必须首先确立审计为社会主义制度服务的基本宗旨。
同时,要有更完善的审计制度必须依靠经济,随着经济的发展、审计也在不断发展和改进。
审计总是在一定的经济环境中发挥作用,在不同的经济环境中,审计发挥的作用的广度和力度也不尽相同。
随着社会主义市场经济体制的逐步确立,政企职能将彻底分开,政府将不直接管理企业,工作重心转移到完善企业运作环境上来,那么必然要求国家审计的工作重心随着转移。
对于每个国家来说,不管是政治生活,还是经济生活,甚至其他,除靠道德的约束之外,主要还需要通过各种法律来约束。
审计的法律环境是指一定时期国家法律对于审计工作的干预指导和对依法审计人员自身权益的保障程度,审计监督的权限与范围由法律界定。
《中华人民共和国国家审计准则》于2010年7月8日经审计长会议审议通过,2010年9月1日刘家义审计长签署审计署第8号令予以公布,并于2011年1月1日开始施行。
该准则为国家审计的完善提供一个必要的保证。
总而言之,无论是哪种环境,无论有着怎样的影响,我们的国家审计模式还是会不断的研究使之更完善。
3我国国家审计模式的探讨
3.1各国家审计模式的比较
当今世界各国几乎都实行了国家审计制度,由于各国社会政治制度、经济文化发展不平衡,地域、民族、历史存在巨大差别,以致各国的国家审计机关的设置,在国家社会经济生活中的地位和其隶属关系也不尽相同,各国形成了别具一格的审计模式。
当前国家审计模式主要可以划分为立法型、司法型、独立型和行政型四种。
3.1.1立法型国家审计模式
立法型审计模式的特点是:
国家审计机关隶属于立法机构,直接对议会负责并向议会报告审计结果。
在君主立宪制下,该模式是确保立法、行政、司法三权分立的制衡机构。
民主政治的特点是透明性、民意性和科学性,立法型国家审计模式,要求审计机构向代表人民的议会负责,代表人民或纳税人对政府所承担的受托责任加以制衡。
这种国家审计模式的有效发挥依赖于该国的完备立法体系和立法程序。
美国作为联邦制国家实行的是议会民主制度,立法权、行政权和司法权分别由过会、总统和最高法院掌握,三权分立,相互制衡。
立法机关建立国家审计模式的目的是强化政府部门的公共经济责任,确保公共资金的合法、有效使用。
因而国家审计实质上是用来维系三权分立、互相制衡的一个重要手段,这种政治背景使美国推行立法型的审计模式。
该模式的重要特征是中央最高审计机构隶属于国家立法部门,由议会领导,并向议会提交审计报告。
美国最高审计机关是审计总署,它不仅是立法支持机构,本身也是立法者,它不受任何政党左右,不受行政当局干涉,独立行使职权。
此外还有很多国家,诸如英国、加拿大、爱尔兰等50多个都采用了此种国家审计模式。
3.1.2司法型国家审计模式
司法型国家审计模式,顾名思义,就是国家审计机关隶属于该国的司法部门或者具有司法职能。
这种审计机关既独立于立法部门,也独立于行政部门,还独立于财务部门,因此较立法体制而言,具有更高的独立性。
由于其具有司法权,即将政府审计法制化,因此其权威性也得到了加强,而且,这种模式的审计高级官员往往实行终身制,因此其稳定性也大大得到加强。
然而,这种模式下的审计机关其提供的服务主要是基于微观层面的,主要是审查和追责当事人,不向或者不注重于向立法机关提供建设性的意见和建议。
这种模式相对于立法模式而言,更侧重于审查和追究当事人的财务责任,而不注重于向议会提供建设性的批评和建议。
主要有法国、意大利、西班牙等20多个国家。
3.1.3独立型国家审计模式
独立型国家审计模式下的审计机关不隶属于任何权力部门,它是一个独立的机构,只对国家和法律负责。
由此可见,这种模式的独立性很强,它不受任何机构的制约和干涉,能够独立公正的履行职责。
然而这种体制的有效发挥,其条件和立法型国家审计模式相似,也需要一个国家具有健全的法律体系,而且其在国家中的组织地位也会对其独立性程度产生较大影响。
同立法型审计体制一样,这种体制也具有较强的独立性和宏观服务职能。
德国的“独立型”国家审计模式,德国国家审计机构包括联邦审计院及各州的审计院,既不属于议会领导,也不属于政府领导,而是处于立法、司法和行政机关之间的独立地位,按照宪法和法律规定从事审计工作。
联邦审计院是德国的最高政府审计机关,它只对法律负责,审计机关有依法向议会提供咨询和提出审计报告道的义务,审计机构完全独立,除三权外审计机构是最高的一个机构。
其他国家还有日本和韩国等。
3.1.4行政型国家审计模式
行政型国家审计模式的审计机构隶属于一国政府的行政部门。
这种审计模式的作用和功能的发挥依赖于其所处的地位,国家审计机关所处的地位越高,其独立性和权威性就越高,也就月有利于其监督作用的发挥。
一般来说,行政型审计模式的独立性要低于立法型和司法型的独立性,但是,因为其独立性在最高法律中有明确规定,因而对于一般性的审计单位而言,这种模式仍然就要很强的权威性。
目前采用这种模式的国家为数不多,中国、巴基斯坦与泰国具有代表性。
3.2我国国家审计模式的演变历史
我国的国家审计具有悠久的发展历史,我国的国家审计体制始终以检察系统为主干,1949年以前,我国国家审计模式的发展始终贯穿着经济监督这条主线,构成了以御史制度的经济监察为经,以上各计,比部制度,户部审计制度以及内部财务稽核为纬的基本格局。
根据1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定,成立人民监察机关,1954年9月第一届全国人民代表大会决定将人民监察委员会改为监察部,受国务院领导,地方各级监察机关受地方人民政府和监察部双重领导,其任务包括对全国各级行政机关、国营企业、事业单位进行经济监督和检查。
1959年4月第二届全国人民代表大会通过了关于撤销监察部的决定,因此,这一阶段,监察机关也承担了经济领域中的监督工作。
1978年12月,党的十一届三中全会做出了将“全党工作的着重点应该从1979年起转移到社会主义现代化建设上来”的战略决策。
我国审计机关设立于1983年,中央审计机关审计署作为中央政府的组成部门,在国务院的领导下,执行法律、行政法规和国务院的决定、命令,以独立的行政主体从事活动,直接审计管辖范围内的审计事项并且主管全国的审计工作。
接下来的十几年也颁布了很多法律和规定,不断健全审计监督机制和完善审计监督职责,加强审计监督手段,规范审计监督行为,对进一步加强审计监督、推动审计事业科学发展具有重大的意义。
为进一步推动《审计法》的贯彻落实,完善我国审计监督制度,加强和规范审计工作,2010年2月,国务院第100次常务委员会议修订通过《中华人民共和国审计法实施条例》公布,对《中华人民共和国审计法》的有关规定予以细化。
3.3我国现行国家审计模式的现状
机构设置上,我国国家审计机关有中央审计机关和地方审计机关两种。
《中华人民共和国宪法》第一百零九条:
“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关,地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责。
”《中华人民共和国审计法》第九条:
“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作,审计业务以上级审计机关领导为主。
”都对国家审计的法律地位进行了明确的规定,也对国家审计制度的框架进行了规定,根据法律的规定可以看出我国目前的国家审计制度属于典型的行政型国家审计模式。
国家审计模式是国家审计机关的设置、法律地位、隶属关系、职责权限等方面的体系机构和制度的总称。
我国现行国家审计模式是行政型模式。
国务院、县级以上地方各级政府设立审计机关。
国务院设立审计署,审计署受国务院总理的领导,向国务院报告工作;地方各级审计机关分别受地方各级人民政府行政首长和上一级机关的领导,对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。
3.4我国现行国家审计模式优势分析
我国现行国家审计体制建立于80年代前期,适应了当时我国政治、经济体制的运行要求,反映了我国政治、经济发
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