湖北省电子监察廉政系统解决方案.docx
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湖北省电子监察廉政系统解决方案
湖北省电子监察廉政系统
解决方案
深圳市北斗星科技有限公司
二○一○年六月
1系统概述
1.1项目背景
为全面贯彻中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2000-2012年工作规划》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《国务院办公厅转发监察部等部门关于深入推进行政审批制度改革意见的通知》(国办发[2008]115号)精神要求,为了贯彻落实十七届中央纪委第五次全会精神,扎实加强党风廉政建设,湖北省监察局开始着力建设推进廉政系统建设,坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,进一步完善反腐倡廉教育、监督、预防、惩治各项制度,加快构建惩治和预防腐败体系基本框架。
按照“总体规划、先易后难、试点先行、分步实施”的工作思路,坚持“统筹规划、分工协作,循序渐进、分步实施,技术实用、制度配套,依法依纪、强化监督”的工作原则,全面启动电子监察廉政系统建设工作,力争在2011年前建成较为完善的湖北省电子监察廉政系统。
为更好地贯彻落实党的十七大精神和科学发展观,大力推进行政审批改革,提升行政效能,改善和优化发展环境,促进湖北省又快又好发展,按照省委有关要求,展开电子监察廉政系统建设工作,加强我省党风廉政建设的脚步,加强对领导干部,特别是各级领导班子成员的监督,破解了长期困扰纪检监察人员“不好管”、“管不过来”的两大难题,我省以电子监察系统为起点,在此基础上全面展开电子监察廉政系统建设。
1.2建设目的和意义
电子监察廉政系统是运用网络技术强化行政监管,创新行政监管模式,提高行政监察,廉政管理工作的科技含量,通过对领导干部实行动态管理,加强单位领导干部的勤廉信息的录入上报、领导干部的廉政监测、廉政法规的学习,使廉政系统成为纪检监察部门的得力助手和尖端武器。
电子监察廉政系统这个“黑脸包公”对行政和党风廉政监督起着十分重大的作用:
1、变事后监督为实时监控和全程监督,实现监督关口前移,节省人力物力,提高行政监察工作效率。
从过去的工作实践来看,行政监督更多是通过查办投诉举报等事后监督的方式来实现的。
监督方式完全手工化,监察部门感觉既吃力又很难做到全面、客观、到位,浪费人力物力资源,工作效率也不够高。
许多历史经验、教训表明,正是对行政行为的监控不到位,才为失职、渎职、钱权交易等留下了空间。
如果建成综合电子监察系统,实现行政监察工作手段的创新,把每一项行政业务的办理动态进行数据视频、实时、全程和自动监控,公开晾晒到阳光下面,使监察方式由事后监察变为事前、事中、事后监察相结合,将有效防治利用审批权进行权钱交易等腐败行为。
同时,综合电子监察系统能够对超期限事项自动进行预警纠错、对行政效能进行综合绩效考核和评价,方便监督部门实时掌握业务办理的进程、督促工作人员按时办结事项,切实解决办事推诿扯皮、积压不办等问题,有利于推动政府部门的效能建设,有利于促进依法行政、提高行政监察成效。
2、轻松履行监督职责,变软监督为硬监督,有效地防治腐败,促进政府廉政勤政建设。
电子监察廉政系统犹如一个“黑脸包公”,是纪检监察部门的得力助手,公平公正地监视着政府行为的一举一动。
它运用全过程的监督方式,事先设置相关监控点,防止暗箱操作,使以往的软监督变成硬监督,使得违反程序的操作和违规收费等行为都会被实时监测到,或者可以事后进行全程跟踪查询,使得腐败行为不仅不敢为,而且也不易为,有效地防治腐败现象,消除不正之风,促进政府廉洁建设。
例如政府招投标,综合电子监察系统可将整个过程全程录像,全程监督,这样可以消除可能存在的暗箱操作的因素,提高政府的透明度。
综合电子监察系统通过汇总行政业务监察数据,完成相关数据统计、分析与查询,实现实时监控、预警纠错、投诉处理、绩效评估和信息服务,使行政行为“看得见、管得住”。
特别是对于超时事项办理和违规办理进行黄牌或红牌警告,达到预警和纠错的效果,让腐败行为防范于未燃。
3、方便领导进行查询和监控,为领导提供决策依据。
没有电子化设备的帮助,监督部门的领导要监察行政工作没有有力和快速的依据,既费心又费力,也没有快捷的工具对各部门工作违规情况进行统计和检察。
如果有高科技的电子监察系统,领导只要坐在办公室打开系统和视频,无论过去办理过和正在进行的行政业务一目了然。
任何违规行为都逃不过这个“黑脸包公”的法眼。
领导也可以随时查询各业务信息,按需要进行相关的统计,为领导的决策提供可靠的依据。
4、提高政府办事效率,完善行政体制,提升公众形象,建设和谐政府、效益政府。
综合电子监察系统提供了对办事人员和部门的绩效考核系统,有效地激发了政府部门和工作人员的办事效率,增强责任感和服务意识,减少异常情况,提升政府公众形象。
通过系统的建设,进一步推进政府信息化建设,促进职能部门规范和完善工作体制及业务流程,提高管理水平,以“更强的责任感、更高的行政水平、更大的执行力”建设和谐政府、效益政府。
1.3项目现状
◆网络建设
目前忠县电子政务内外网建设已初建成效,与行政审批业务相关的部门和乡镇已接入电子政务外网,目前正在着手建设通往村(社区)网络建设。
◆行政许可事项梳理情况
在行政许可事项梳理方面,目前已确定有493项行政许可与非行政许可事项。
◆现有行政审批系统
在行政审批系统建设方面:
建设使用情况
开发技术路线
数据库
是否实现并联审批
可否县、乡镇联动
投入运行时间
建设厂商
已建
Asp
SQLServer
2000
否
否
2003年
南华中天
◆电子监察系统
目前未建设电子监察系统。
1.4建设目标
按照“总体规划、先易后难、试点先行、分步实施”的工作思路完成现综合电子监察系统的建设,总体规划是在县电子政务内网上建成综合电子监察系统,监察对象从审批业务扩大至行政执法、工程建设项目、政府采购、产权交易以及上级督办等项目,监察范围覆盖全县,逐步做到实时在线监督、预警纠错、绩效评估和信息服务。
通过综合运用视频、网络、手机短信等电子科技,对行政许可审批项目受理、承办、审核、批准和办结等环节进行全程监督。
无论哪一个环节出现违规,系统都会实时发现并记录在案,尤其是违规后,系统会自动发出预警和红、黄牌信号,这些信号的数量直接与行政审批经办人员的年度考核挂钩。
以进一步提高政府各部门行政效率与效能,优化投资环境、方便企业(公民)办事、加速经济建设。
图1.建设目标
1.5建设任务
按照重庆市对行政许可电子监察系统总体建设要求,并结合我县具体情况,总结出忠县综合电子监察系统建设任务主要归纳为“一个网站,两个体系,三个平台,多个范围”
一个网站——建设全县电子监察综合服务网站;
二个体系——建设权限电子监察数据标准体系和网络安全保障体系;
三个平台——建设全县电子监察平台、信息交换平台、视频监控平台;
多个范围——综合电子监察的范围包括:
(1)行政许可电子监察
(2)政务公开电子监察
(3)行政执法电子监察
(4)政府重大投资项目(建设工程一条龙)电子监察
(5)招投标、政府采购电子监察
(6)土地转让电子监察
(7)信访处理电子监察
(8)政令督办电子监察
(9)联合办公电子监察
(10)应急事件处理电子监察
除此之外,还包括其他涉及政府公共职能的事项的电子监察系统。
1.6建设原则
系统建设贯彻以下原则:
(一)系统建设原则:
1、统一规划,分步实施。
根据我县电子政务建设现状,合理确定系统建设阶段目标,先将全县所有行政审批服务事项纳入行政许可电子监察系统,并根据实际需要进行功能拓展,充分发挥建设系统建设的整体效益。
2、循序渐进,逐步完善。
首先将行政审批事项纳入电子监察,建设行政许可电子监察系统,在总结完善的基础上逐步将建设领域的建设工程招投标、政府采购、产权交易及其他领域纳入电子监察,为最终实现综合电子监察。
3、技术实用,制度配套。
综合电子监察系统的设计和建设,要充分借鉴外地先进经验、既立足当前,又谋划长远,采用先进、实用、稳定技术,打造电子监察平台,同时建立健全相关配套制度,确保综合电子监察系统的稳步推进。
(二)系统设计原则
1、可靠性与稳定性:
在系统的规划与建设当中,各环节都应考虑到系统的可靠性和稳定性,从平台软件建设、系统安全体系建设、数据交换、系统的恢复与容错、系统实施等各方面都提出切实可行的方案,考虑各种可能存在的风险,并采用相应的措施,从而把各种可能存在的风险降至最低。
2、可扩展性和易维护性:
考虑行政审批的特点,政策不断的变化,系统需要不断的升级,所以在系统设计过程中,充分考虑了本系统在未来若干年内的发展趋势,具有一定的前瞻性,并充分考虑了系统升级、扩容、扩充和维护的可行性。
应用系统的设计过程中,采用组件化和方法库的设计,使得系统容易扩展,通过应用支撑平台、数据交换平台的工作流和规则引擎的设计方法,使得系统流程、表单、报表、通信可以自定义,系统在统一的平台构架下,使得系统更加灵活、易于维护。
系统采用三层结构设计,这样系统在升级扩展的时候,容易更新,便于维护。
3、灵活性和兼容性:
系统的灵活性和兼容性同样体现在系统的扩展性中,系统采用了组件化、方法库、工作流、规则引擎等一些设计方法,保证了系统的可组装、可定义、可扩展、可调整,保证了系统可以根据用户的需求方便定制,可以适应不同用户的要求,也可以针对用户的需求改变而及时调整。
4、整体性和开放性:
系统设计应按照“一体化、规范化、标准化”的要求进行整体设计,注重各种信息资源的有机整合;既要考虑安全性,同时也考虑具有一定的开放性,把握好信息共享和信息安全之间的关系。
同时,系统的整体设计需要按照“一体化、松耦合”的思想来进行的,采用统一平台来构建整个系统,保证了各种信息资源的有机整合,同时系统也具有一定的开放性,能够与其它各系统通过数据交换平台进行信息的共享和交换。
2需求分析
2.1用户分析
(1)群众、企业
群众和企业通过综合电子监察系统外网门户查询相关法律法规、办件情况,以及可以通过现场或者网络的方式进行咨询投诉等,是综合电子监察系统最终服务的对象。
(2)部门内工作人员
是各职能部门的内部工作人员。
负责处理行政审批处理情况,可以通过系统对行政审批的异常办理事件进行督察督办,以及处理各类咨询投诉等问题。
(3)效能监督人员
监督人员和领导。
负责处理审批处理失效、网上投诉和信访。
(4)部门领导
各职能部门的主要领导和分管领导。
负责相关审批的督办以及绩效考核审批业务。
(5)内容保障人员
内容保障人员主要实现系统信息更新和发布以及内容的共享与传递。
(6)系统管理人员
系统管理人员主要是行政审批服务中心的工作人员,具备一定的计算机知识,负责系统维护和管理工作,负责系统的运行和监管。
2.2功能分析
2.2.1综合服务网站
电子监察网站是运行在互联网上为公众提供服务的窗口,是实现公众与政府交互对话的一站式服务门户。
该平台主要用户是进行审批申报的公众用户和咨询、投诉人员,主要是针对行政许可类项目进行公示、申报的一个门户,与行政许可在线处理系统门户网站系统无逢衔接,数据共享。
2.2.2电子监察管理
电子监察管理是综合电子监察系统建设的核心,具有实时监控、预警纠错、绩效评估、信息服务、辅助决策功能。
1.实时监控。
系统自动实时采集每一项行政审批、行政执法、信访、督办等办理过程的信息,实行同步全程监控。
内容包括:
综合监察、过程监察、异常监察。
综合监察主要是全面综合全县行政服务的处理情况,根据实际需要进行各种方式的统计分析和综合查询,随时显示和提供最新的动态数据;过程监察主要是对每一项行政服务处理过程的跟踪,如行政审批的受理、承办、审核、批准、办结等五个环节全过程监督;异常监察主要是对不予受理、不予批准、补交告知以及因审批决定引起行政复议或行政诉讼等情况实施的监督。
2.预警纠错。
系统对行政审批、督办、信访等超时限、违规收费、违反审批程序、违反政务公开规定,对符合条件的申请人不予批准等违规行为,分别发出预警和纠错信息,并自动通过手机短信息通知行政审批各环节,由监察机关进行督促整改和追究责任。
3.绩效评估。
系统根据量化标准,自动对纳入考核范围的县政府有关部门、单位,以及操作岗位人员的审批绩效进行打分、考核和排名。
4.信息服务。
系统按需提供行政审批、政务公开、信访法规、土地转让等各种信息。
如公众可以任意查询全县行政审批事项的审批内容、依据、条件、程序、期限等办事指南,依法查询有关行政审批事项的办理进度和结果。
5.辅助决策。
系统通过采集、分析、综合运用行政服务数据,为行政体制改革、经济社会发展提供量化指标和决策依据。
2.2.3视频监控
以县电子政务骨干传输网为网络平台,采用IP监控技术在县行政审批大厅、市垂直部门审批大厅、信访办等政府服务大厅内布置针对服务窗口的一对一监控点,建成全县统一的监控体系,并接受市监察中心的指导。
2.2.4信息交换
需要充分利用应用支撑平台,县级有关单位和部门把各自的行政审批系统、行政执法、工程建设项目、政府采购、产权交易、信访处理、税费收入以及上级督办等过程数据接入全县综合电子监察系统,构建县数据采集交换体系,建设县综合电子监察系统数据库。
2.2.5安全保障体系
构建网络安全保障体系,从操作系统的安全性、数据库的安全性、计算机病毒的防范、数据的备份和恢复、网络间的访问控制等五个方面全方位保证系统运行的安全。
2.2.6数据交换标准
综合电子监察数据交换标准参照《重庆市行政审批电子监察系统数据交换标准与规范》、《重庆市行政审批电子监察绩效评估指标》等标准,作为系统建设的标准,我们建议就不再另行制定数据交换标准,而当现行标准无法满足综合电子监察系统建设要求时,可在目前数据交换标准的基础上做扩充。
3项目建设关键点
3.1建设电子监察平台,监察范围可便捷扩展
建设电子监察的目的之一是为了提高行政效能,优化发展环境,扩大改革开放,促进政府职能转变。
为实现上述目的,我县不仅仅是建立行政许可电子监察,还需要扩大监察内容和范围,对更广泛的行政业务办理情况进行监察,监察范围从审批业务扩大至行政执法、工程建设项目、政府采购、产权交易、信访处理、税费处理以及上级督办等项目,监察范围需要覆盖全县。
为此需要考虑系统的开放性和扩展性,为其他监察系统接入预留接口,保证后续系统能平滑接入到综合电子监察平台,实现系统的无缝对接,对其进行过程实时监察,实现综合电子监察。
3.2审批系统数据异构,电子监察需充分整合
长期以来,在重庆市和忠县各级部门共同努力下,市管部门(地税、国税、公安、质监、残联、财政等)已建立了系统内部垂直审批系统,而且这些系统在日常工作过程中发挥了重要作用,并积累了大量的审批数据。
由于各部门在系统建设时主要依据自身的需求,在系统平台、数据库系统、数据标准、存储格式等方面并无统一规划,导致这些业务数据分散、异构、封闭,互相之间不能信息共享,形成了一个个的“信息孤岛”。
综合电子监察系统需要对各类审批事项进行事前、事中、事后全程监察,实现对各审批系统的各审批事项的实时(定时)的监控,采集各审批节点的数据。
为此,首先需要解决数据交换和整合的问题。
图2.消息中间件系统结构
关于数据交换技术请参见5.4信息交换子系统
3.3行政审批流程各异,电子监察需广泛适应
行政许可的审批流程各异,而且国家的政策和法规也会随着社会的进步,不断的适应新形势的发展而做出适当调整,行政审批的流程也需要随之更新,而与行政审批相辅相成的电子监察也需要具备适应各类流程的变化的能力,实现对审批的全称监控监察。
按照《重庆市行政审批电子监察数据交换规范》的通知要求,监察系统中将业务的正常办理定位固定的5个环节,分别是受理、承办、审核、批准、办结,其中:
受理:
至窗口人员接收申请人的申请和申请材料,初步确定该申请是否在本窗口办理,核对申请材料种类、份数是否正确,给申请人回执。
承办,窗口人员接收申请后转给具体办理人员,确定申请资格和申请材料,给出初步的办理意见。
审核:
一般由处长或者科长进行,对承办人员给出的办理意见进行审核,给出拟办意见。
批准:
有部门领导,一般是主管副局长或者局长,做出最终的批准意见。
办结:
业务办理结束的标志。
分:
0–出证办结(指审批通过,正常产生证照、批文的办结)
1–退回办结(因为申请不满足审批条件等原因,退回或驳回申请业务的办结)
2–作废办结(指业务处理上无效的纪录,例如审批过程中此行政审批取消等情况)
3–删除办结(指录入错误、操作错误等技术上的无效纪录,系统是允许删除的,但会将这类业务作为重点监察业务)
4–转报办结(指转报其他单位或上级单位的办结情况,例如本部门只是做初审的情况)
5–补交不来办结(指出现补交告知时,通知之后,申请人长期不来补交材料的业务,审批部门可以主动的将这业务办结)
6–办结(除以上所述情况外的、最后是审批通过的办结)
除了正常的流程外,监察系统还定义了补交流程和特别程序流程,它们指:
补交流程:
包括补交告知和补交受理。
指审批过程中发现申请人提交的材料不全或材料内容有问题的,可以通知申请人补交材料,根据《行政许可法》规定,审批部门必须一次性告知全部需要补交的材料,即“补交告知”只能进行一次,当申请人来补交材料时,审批部门业务办理人员应快速的对补交的材料进行核对,如果还有问题则让申请人继续补全材料,核对无误后再进行补交受理,即申请人可能会进行多次补交材料的动作,但只有审批部门正式接收补交的材料才作为补交受理。
如果补交受理后因为申请材料的原因业务不能办理下去的,则需要将此业务办结(可能是“退回办结”),让申请人重新申请。
补交告知指发出通知让申请人补交相关材料的动作;补交受理指申请人根据补交告知准备好相关材料后进行补交材料的动作。
特别程序流程:
包括特别程序申请和特别程序结果。
指业务办理过程中需要进行规定时限内不包括的、法律或相关规定允许进行的动作,例如:
领导延长审批、专家鉴定、听证、招标、检验、检疫等,包括进行特别程序后产生的材料(例如鉴定证明、检验证明)交付给审批部门的动作(意思是说明特别程序产生的材料交给审批部门只算是特别程序的内容,而不是补交流程)。
特别程序申请指特别程序的起点,申请进入特别程序,进入特别程序后,监察系统中的业务办理时限监察暂停,特别程序时限监察启动;特别程序结果指特别程序完毕,上报特别程序办理的结果,监察系统中业务办理时限监察重新启动,特别程序时限监察结束。
图3.电子监察业务流程图
综合电子监察业务流程图中绿色外框线的受理和办结之外的其他环节,如果没有相关的事件触发则业务流程不存在。
3.4项目建设牵涉面广,需总体规划调动资源
综合电子监察系统建设是一项庞大的系统工程,牵涉面广,将覆盖政务大厅、各委办局及其相关业务部门,因此必须调动各方面的力量整体推进,保证项目顺利执行。
在本期项目建设情况结合我方丰富的项目经验,建议项目按照按照“总体规划、先易后难、试点先行、分步实施”的实施策略,并充分做好试点工程。
4总体设计
4.1建设思路
我县综合电子监察系统可以通过“总体规划、先易后难、分步实施、逐步推进”的建设方式。
第一步先建设行政许可电子监察。
第二步全面实现“大监察”战略构想,监察范围从审批业务扩大至行政执法、工程建设项目、政府采购、产权交易、信访处理、税费收入以及上级督办等监察,监察范围需覆盖全县多项行政服务。
图4.建设思路
综合电子监察系统建设采用两横两纵的模式。
如下图所示:
图5.建设模式
所谓“两横”,是指两个同一层面的监督关系:
上面一层是重庆市电子监察中心,对市级部门的审批行为进行监察,由重庆市建设;下面一层是忠县监察中心,对忠县各级部门的审批行为进行监察,由我县按照重庆市对电子监察的要求自行建设。
所谓“两纵”,是指两个垂直方向的业务监督管理关系:
重庆市电子监察中心与忠县监察中心之间建立数据集中和垂直监管关系;重庆市级部门通过监察系统对忠县各级对口部门的审批行为进行垂直监管。
4.2业务模型
图6.综合电子监察业务模型
综合电子监察建设在忠县信息网内网上,依托我县统一建设的应用支撑平台,以电子监察管理、信息交换、视频监控功能为支撑,建设行政许可、行政执法、工程建设项目、政府采购、产权交易、信访处理、税费处理以及上级督办等监察。
4.3系统架构
图7.系统总体架构
综合电子监察系统采用基于北斗星应用支撑平台开发方式来架构系统,应用支撑平台由一系列松耦合的应用中间件组成,每个中间件提供一类共性服务,为上层的应用系统提供统一、高效的开发环境和运行环境。
各组件标准、开放,既可以独立运行,又可以无缝协作;既可以为系统集成商或第三方开发商提供齐全的开发接口,又可以利用我公司提供的配置工具,直接定制用户需求,通过“零编码”或少量的二次开发,即可灵活、快速地部署各类应用系统。
这对政府用户而言,意味着基础功能可以快速建立,业务系统能够随业务变化而方便调整。
同时通过应用支撑层的规范接口标准,避免了在不同的系统之间开发大量的接口,提高软件的整体可靠性,减少建设和维护的投入,最终降低总成本。
4.4系统部署
由于当前我县政务信息网内外网是完全隔离的模式,我们采用第一种方式部署。
也可以对网络进行改造,打通内外网,网间通过网闸等部分设备实现隔离且能实现内外网数据交换,这样就可以通过第二种方式进行系统部署。
1.内外网完全隔离
图8.系统部署一
环境说明:
监察局内网用1台服务器部署综合电子监察系统,2台(热备)服务器用于部署后台数据库,在信息网内网1台服务器用户部署前置交换数据服务。
在外网配置1台服务器用于部署监察网站,另外1台服务器用于部署外网数据库。
2.内外网网闸隔离
内外网之间部署物理隔离网闸,既能保证内外网间安全,也可以减少维护人员的工作量,并且避免了通过原始的数据拷贝,进行内外网数据交互的风险。
所以我们建议采用物理网闸隔离。
图9.系统部署二
以上两种方式系统的部署方式都一致,服务器数量也相同,建议这两种方式都采用存储设备进行数据的集中存储。
硬件平台搭建好以后,还需要根据信访办的业务需要和软件需求,实现服务器、防火墙、网络设备和周边的计算机硬件与操作系统、应用服务系统、数据库系统以及信访应用系统的总体集成。
4.5系统配置
4.5.1系统软件配置
名称
用途
数量
应用支撑平台
智能分类引擎、工作流、智能表单、报表引擎、手写批注和电子签章、全文检索、统一消息中心、数据交换等中间件,内外网各一套。
2套
综合电子监察系统
实现综合监察、过程监察、异常监察、预警纠错、投诉处理等功能
1套
电子监察综合服务门户
实现网上投诉、网上调查、网上反馈、办事指南、办事查询等功能
1套
视频监察子系统
实现对各个办理窗口以及各个委办局的办理窗口进行视频监察
1套
操作系统
建议采用Windows2003操作系统
6套
数据库
Oracle或者SQLServer数据库
2套
系统软件配置
4.5.2服务器配置建议
用途
建议配置
数量
外网Web服务器、内网应用服务器、外网数据库服务器、数据交换服务器
四核IntelXeon3.0GHz以上处理器,可扩至二路处理器,集成12MB(2x6MB)二级缓存,配4GB内存,最高支持32GB,集成阵列控制器,64MB高速缓存,支持RAID0/1,集成多功能千兆网卡2块,集成远程管理,配146GB*2,10KSAS2.5"双端口热插拔硬盘,可选冗余,配超薄型CD-RW/DVD-ROMCom
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