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中国土地资源形势回顾与展望
2009年中国土地资源形势回顾与展望
摘要:
2009年全球性金融危机对我国经济造成了重大影响。
为配合国家制定的扩内需、保增长、调结构、惠民生的调控政策和刺激经济发展的一揽子计划,国土资源部及时调整政策,积极主动服务,改革用地计划管理,加快审批速度,保证扩内需项目及时落地;灵活安排土地利用计划,将计划建设用地指标增加到610万亩,同比增加30万亩;扩增量、放流量、挤存量,确保土地供应充足,批准用地和实际供地分别增长27%和44.2%;大力推进土地整治,新增耕地403万亩;严格执法监管,防止违法违规用地反弹,立案件数及涉案土地面积同比分别下降31.1%和33.4%;土地资源市场化配置程度稳步提高,全国招拍挂出让土地同比增长4().5%;招拍挂出让土地面积占出让总面积的比例达85.2%,同比提高1 .3个百分点;房地产市场回暖,国房景气指数恢复到前两年水平;商品房销售价格先跌后涨,12月同比增长78%;房地产开发竣工面积增长5.5%;房地产开发投资同比增长16.1%,比上年回落4.8个百分点。
关键词:
土地资源 形势回顾预测
2009年,为配合国家制定的扩内需、保增长、调结构、惠民生的调控政策和刺激经济发展的一揽子计划,国土资源部及时调整政策,积极主动服务。
实施“双保行动”,确保落实扩内需、保增长调控政策,及时调整土地管理政策的措施,严防建设违规用地反弹;调整《全国卜业用地出让最低价标准》实施政策,适应宏观经济形势;联合监察部下发《关于进一步落实l几业用地出让制度的通知》,细化工业用地招拍挂和协议出让政策的适用范围,助力土地资源调控;出台《限制用地项目目录(2006年本增补本)》和《禁止用地项目目录(2006年本增补本)》,运用土地政策引导产业健康发展。
以“双保行动”为契机,推进土地资源管理制度改革,严格规范管理。
下发《国土资源部农业部关于划定基本农田实行永久保护的通知》,科学划定基本农田实行永久保护,落实最严格的耕地保护制度;出台《关于在保增长保红线行动中加快处理批而未用土地等工作的通知》、《国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》以及《关于开展第二次全国土地调查中“批而未用”土地核实「作的通知》等文件,加强批后监管,由“重审批”向“重监管”转变;颁布实施《单位GDP和固定资产投资增长的新增建设用地消耗考核办法》,激励和约束并举,健全节约集约用地评价与考核制度;联合财政部下发了《关于加强土地整治相关资金使用管理有关问题的通知》,继续支持和指导各地开展农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点,推动形成制度化成果;会同农业部、国家统计局认真开展2008年度省级政府耕地保护责任目标考核,向国务院提交了考核报告,向各省(区、市)政府反馈了检查与综合评价结果,促进耕地保护目标责任制落实;大力推进综合配套改革试验区建设,积极支持综合改革试验区国土资源配套改革;推进部省协议,支撑地方国土资源制度改革。
一、土地资源运行状况分析
1.耕地保护
(1)改革用地计划管理,坚持耕地红线
国土资源部改革用地计划管理,将计划一次性下达改为年初预下达、年中评估奖惩、年末调节调剂,实行差别化管理,建立激励约束机制;加快审批速度,通过缩短审批时间、简化审批程序、允许先行用地来保证扩内需项目及时落地;灵活安排土地利用计划,与中央的宏观经济政策保持一致,扩大指标的流量,将计划建设用地指标增加到610万亩,比上年增加了30万亩,同时安排了20万亩城乡建设用地增减挂钩的周转指标,2009年新增建设用地、农用地、耕地计划安排使用比例分别到达88.7%、96.4%和91.0%;大力推进土地整治,新增耕地26.90万公顷(图1)。
(2)严格执法监管,防止违法违规用地反弹
在积极主动服务的同时,国土资源部依法依规严格监管,严格审查把关,土地利用和管理秩序总体平稳。
2009年国土资源系统共立案查处土地违法案件4.16万件,同比减少31.1%,涉及土地面积同比降低33.4%(图2);审结土地违法案件同比减少30.7%。
2.土地审批与供应
(1)审批建设用地增长,切实保障扩大内需提振经济的用地需求
国土资源部服务中央的决策部署,建立快速通道加快用地审查报批工作,保障拉动内需项目依法及时用地,符合要求的报件要求在一个月内完成用地审查;同时,积极保障国家重大工程项目用地,对国家重大工程项目,主动与相关部门联系,加强沟通,协调解决用地问题2009年,全国共批准新增建设用地50.73万公顷,同比增加27%。
单独选址建设用地大幅增长,比上年增长1 12.5%,其中,交通运输用地,同比增长97.9%,水利设施用地比上年增长27.5%;工矿仓储用地和住宅用地涨幅不大,同比分别增加6.3%和7.7%。
(2)扩增量、放流量、挤存量,确保土地供应充足
2009年我国经济总体向好,回升势头逐步增强,各类用地需求随之释放。
国土资源部努力破解扩内需项目用地难题,通过扩增量、放流量、挤存量,为经济社会平稳较快发展提供了有力支撑2009年全国共供应土地31.91万公顷,比上年增加44.2%(图3)。
从土地供应的类型来看,工矿仓储和住宅用地仍是土地供应的主要方式,两者占供应土地总面积的61.4%。
今年各用地方式均呈现大幅增加,其中,工矿仓储用地同比增加44.1%,占土地供应总面积的37.3%;住宅用地面积同比增加38.8%,占土地供应总面积的24.1%;商服用地同比增加31.1%,占土地供应总面积的8 .2%。
3.土地市场
(1)招拍挂出让比重逐年增长,土地资源市场化配置程度稳步提高
2009年,全国出让土地比上年同期增加38.3%。
其中,招拍挂出让土地同比增长了40.5%;招拍挂出让价款同比增加66.5%。
土地资源市场化配置程度持续稳步提高,2009年全国招拍挂出让土地面积占出让总面积的比例达85.2%,同比提高1.3个百分点;招拍挂出让价款占出让总价款的比例达到94.9%,同比提高1 .8个百分点(图4)。
(2)土地市场走出低迷,地价水平明显回升
在宏观经济增速呈现企稳回暖态势的情况下,进入第二季度后,北京、上海、广州、天津等重点城市的楼市迅速回暖,房地产开发企业表现出强烈的拿地意愿并频频出手,开始了继2007年之后的新一轮购地高潮。
根据国土资源部对全国105个城市地价监测得到的结果,2009年全年地价走势与宏观经济变化趋势基本一致(图5),表现为先抑后扬,第一季度全面低迷,第二季度触底,第三季度反弹,第四季度持续上涨。
2009年第四季度全国城市地价总体水平为2595元/平方米,商业、居住、工业分别为4423元/平方米、3726元/平方米和617元/平方米,比上年同期分别增长5.0%、5.6%、7.9%、1.6%。
4.房地产市场
(1)国房景气指数触底反弹,房地产市场由冷趋热
2009年,国房景气指数触底反弹、稳步回升,房地产市场经历了由冷趋热的变化过程:
3月国房景气指数跌至94.74,成为自2003年以来的最低点;4月份指数为94.76,继2007年11月以来连续16个月后首次止跌回升;8月国房景气指数突破百点大关,此后一路向上,12月冲至103.66点,房地产市场景气程度逼近前两年的年中水平(图6)。
与2007年下半年至2008年上半年的市场火爆相比,2009年强大资金的注人对整个行业和市场的拉动作用明显(不仅仅是房地产开发投资),存量商品房消化速度加快,土地开发力度则有所下降。
(2)房屋销售价格先跌后涨,递增幅度不断攀升
2009年,70个大中城市房屋销售价格同比增长呈现先跌后涨态势,且递增幅度越来越大:
1~3月同比分别下降0.9%、1.2%、1.3%,4月和5月降幅已缩减至1.1%和0.6%,终止了自上年1月同比涨幅达到近几年最高点以来连续14个月呈现加速回落的趋势,最终在月实现同比上涨0.2%;此后增幅迅速拉升并逼近高位,12月同比增长已达到7.8%,接近2008年的年中水平(图7)。
环比增长则呈波动上涨态势:
前两个月环比均下降0.2%,3~8月环比上涨,涨幅最高达到0.9%,终止了自上年8月以来环比涨幅连续7个月出现负增长的趋势;此后9、10月环比涨幅均保持在0.7%,11、12月则再次上扬到1.2%和1.5%的高位(图8)。
与前两年变化态势相反,2009年第四季度房屋销售价格尤其是二手房销售价格环比增长呈逐月上行的现象,主要是受营业税优惠政策即将结束等因素的影响。
(3)房地产开发投资低位补涨,年末增幅稍有回落
2009年,在货币政策持续宽松、销售回暖直至火爆、融资力度加大等因素的影响下,房地产开发投资资金得到及时、有力补充,呈现自年初低位稳步增长、年末稍有回落态势,有效缓解了开发企业资金紧张的局面.全年全国完成房地产开发投资36232亿元,同比增长16.1%,比上年回落4.8个百分点。
其中,商品住宅完成投资25619亿元,增长14.2%,占房地产开发投资的比例为70.7%。
房地产开发投资仍以商品住宅投资为主,商业营业用房与其他工程用途类投资增长较快。
此外,商品住宅投资同比增幅仍高于经济适用房投资增幅。
从年内变化来看,上半年房地产开发投资累计增速均低于10%,其中2月最低仅为1%,反映出当时受国际金融危机影响,房地产开发企业资金紧缺、投资意愿降至冰点;此后继续保持稳定增长,1~10月增速达到年内最高的18.9%,11、12月则稍有回落(图9)。
(4)竣工面积稳步增长,新开工面积增幅由负转正
2009年,全国房地产开发企业房屋施工面积31.96亿平方米,比上年增长12.8%;房屋新开工面积11.54亿平方米,增长12.5%;房屋竣工面积7.02亿平方米,增长5.5%(图10)。
其中,住宅竣工面积5.77亿平方米,增长6.2%。
从年内变化来看,1~10月房屋新开工面积8.14亿平方米,同比增长3.3%,增速自年初以来首次实现由负转正。
新开工面积稳步回升说明房地产开发企业对市场行情的预期较好。
考虑到2009年基数的影响,2010年新开工量同比增长将前高后低,而房屋施工量和竣工量在2010年上半年也有望保持持续增长。
(5)地王下半年频现,央企拿地值得关注
一般来说,地王是指在商品房用地拍卖中以极高价被拍得的建筑用地。
由于近年来房地产价格一直居高不下,因此地价随房价一起上涨,且地价记录经常被刷新,这些创纪录的高价地便被称为地王。
相比前两年,2009年的地王集中在下半年,尤其是9、10月份出现。
其中,资金雄厚、具有国资背景的央企扮演了后来者居上的角色,他们在拿地表现上可谓傲视群企、一掷千金,囊括了半数以上高总价地块及大规模地块。
据初步统计,在当前国资委分管的136家央企中,逾七成企业涉足房地产业,其中以地产为主业的有16家,如保利、远洋、华润等,而辅业包含房地产的则达80多家。
总之,在当前全球经济尚未好转、国内信贷相对宽松的背景下,地王频现会推动房价持续猛涨,催生房地产市场投机泡沫,加大房地产市场的调控难度,最终对宏观经济运行造成伤害,需引起高度关注。
二、趋势分析与预测
1.耕地保护形势依然严峻
随着人口不断增加、经济发展不断深入,耕地保护面临更加严峻的形势。
我国的耕地保护事实上是由中央政府委托地方政府进行管理,中央和地方利益的不一致是耕地保护工作困难重重的重要原因:
地方政府把发展本地经济、提高GDP、增加地方政府收益当作目标,同国家宏观调控、科学发展的目标有一定的矛盾。
要解决耕地保护的难题,不仅要坚持严管,同时也要适当补偿,调动多方积极性,建立耕地多元保护机制:
一是要把耕地损失的外部成本“内化”,把耕地损失造成的社会、生态、机会成本以及对后世的影响代价纳入市场成本,重新建立耕地用途转移的成本核算体系,使占用耕地者付出足够的代价来补偿由于耕地损失而带来的一系列损失;二要按照可持续发展的思路,全面认识耕地资源的经济、生态和社会价值,重新建立耕地资源价值评价的指标体系,把耕地的社会、生态价值和对后世的影响纳入地方GDP评价体系,使耕地保护者“有利可图”;三是建立耕地保护补偿转移支付,帮助耕地资源丰富地区发展经济,体现工业反哺农业、发达地区支持欠发达地区、城镇带动农村的科学发展观。
2009年全国农用地(耕地)分等成果通过了专家论证,这是继第一次全国土地利用现状调查摸清了农用地数量和权属后,国家统一组织的对全国农用地质量进行的第一次全面调查,为实现耕地多元保护机制提供了技术支撑。
2.土地资源供求矛盾将进一步凸显
2009年中央经济L作会议提出,2010年经济增长重点是“要真正把保持经济平稳较快发展和加快经济发展方式转变有机统一起来,在发展中促转变,在转变中谋发展”。
从转变发展方一式的重点来看,扩内需和保民生成为2010年经济政策的支持重点。
我国将继续增加对三农、科技、教育、卫生、社保和保障性住房等民生领域的投入。
在经济总量持续增大、经济发展方式转变和经济结构调整难度加大、短期内难以取得突破性进展的情况下,资源供求矛盾必将进一步凸显。
我国土地资源稀缺,必须认真落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,严格土地供应和开发利用的监管,提高已供土地的开发和利用效率,防止形成闲置土地。
2004年以来国土资源部安排对全国房地产闲置土地进行了3次清理,截至2009年底,全国仍有约一万公顷闲置土地。
要做好土地有效供应,一方面是按照建设用地的实际需求,确保土地供应;另一方面是在已供应的土地,促进及时开发建设,形成有效的供应。
2010年,不仅要促进闲置土地利用,还应更加注重以资源利用方式转变推动经济发展方式转变,以资源利用结构调整推进经济结构调整,更加注重推进国土资源管理改革创新、统筹保障发展和保护资源,更加注重围绕改善民生和促进社会和谐稳定切实维护资源权益、增加居民财产性收人,促进经济社会平稳较快发展,优先满足保增长、扩内需建设项目用地需求,优先安排保障性住房、医疗卫生、教育等民生领域建设用地,严禁计划指标用于高耗能、高污染、低水平重复建设和产能过剩行业。
3.房价涨幅趋缓
预期随着房地产行业的稳步向好,以及市场供求趋紧难以在短时间内缓解,再加上完善保障性住房制度的进程加快,住房保障投资的加大将对整个房地产开发投资提供强大的支撑作用,2010年房地产开发投资增长率将有望超过20%,恢复到2008年的增长水平。
在利用ARIMA经济计量模型对该指数进行模拟的基础上,考虑到宏观经济和市场因素等综合影响,预计2010年房地产开发投资增长率将呈持续上行态势,年末有望升至21%左右。
2009年下半年以来房价呈现恢复性暴涨,主要受宽松货币政策、税费优惠政策、市场预期向好等因素的综合影响;预计2010年上半年,不论是新房还是二手房,都将在价格高位上僵持一段时间,市场观望局面将再度凸现;下半年,房地产调控政策收紧的效果将逐步显现出来,传递到市场后房价不排除向下微调的可能,如果年底价格能降至合理区间,甚至有望出现供需两旺的局面。
在利用ARIMA经济计量模型对该指数进行模拟的基础上(图11),考虑到宏观经济和市场因素等综合影响,预计2010年房屋销售价格增幅在第一季度前后将升至8.5%左右,此后一直呈下行态势,年末有望降至4.55左右。
三、对策建议
1.把政策调整的重点放在支持调结构方面
从2010年开始,以及今后相当一段时期,我国经济发展的重点将是“调结构”,以便增强经济发展的质量,真正建立资源节约型、环境友好型社会。
调结构是一个缓慢的过程,不可能一蹴而就。
调结构的任务艰巨在土地管理方面,我们有许多调结构的工作要做,需要充分发挥调控作用,切实增强调控的针对性,与国家产业政策的调整步伐一致,与相关部门密切协调,在供地的总量、结构、时序、布局等方一面做文章,通过供地结构和用地结构的调整,促进产业结构的调整和发展方式的转变,控制不符合产业政策的用地需求,遏制高耗能、高污染产业的发展;调整住宅用地结构,增加保障性住房用地;把握供地时机,控制房地产价格过快上涨的势头、
2.重建耕地保护目标,探索激励机制
拼地保护不能仅仅限于现在的粮食安全,也应更多的考虑保护未来子孙后代的粮食安全。
耕地不仅是重要的生产要素,而月是人类生存的根基;耕地利用不仅有生产功能(经济效益),史有生态服务功能(生态效益)和社会保障功能(社会效益)。
但是现在的市场经济只关注经济效益,环境效益和社会效益对市场来说是所谓“外部性”效益,体现不到耕地利用者和保持者身上,所以耕地利用的比较效益低下。
在全社会范围内调节收人分配。
一味听任市场机制起作用,比较经济效益低下的农业土地就不可避免地被不断。
片面按照可持续发展的思路,全而认识耕地资源的经济、生态和社会价值,重新建立耕地资源价值评价的指标体系,把耕地的社会、生态价值和对后代的价值纳人农业效益,使耕地利用者和保持者有利可图。
加大耕地占用成本。
把耕地损失的外部成本“内化”,把耕地损失造成的社会、生态、机会成本以及对后代的代价纳入市场成本,重新建立耕地用途转移的成本核算体系,使占用耕地者付出足够的代价来补偿耕地的损失当然,这种将“外部性”进行“内化”的过程,不能指望市场自发形成,只能通过政府的强制性干预才能实现。
因此,国家应有强有力的管理土地的职能,以制定和执行严格的土地管理和耕地保护法规,作为将“外部性”强制“内化”的中间手段。
目前的耕地保护政策更多地侧重于“罚”,随着农村土地制度日趋规范健全,耕地保护也将日趋与其他各项工作融合起来,仅着眼于“防”、“惩”的耕地保护政策恐不足以应对,建立一套全方位的有疏有防、奖优惩劣的耕地保护机制凸显其重要性。
建议在以往建立的比较完善的责任追究和惩罚机制外,把耕地保护新机制建立的重点放在激励机制上,充分运用经济激励措施,调动各级地方政府以及耕地的使用者农民的耕地保护积极性:
①研究探索耕地保护基金,对耕地保护工作执行效果好的地区给以经济奖励;②结合正在开展的土地利用计划改革,将耕地保护成效同建设用地指标相挂钩;③对耕地保护突出的地区给予税收优惠,使工业生产也享受到财政激励,增加耕地财政收人并减轻税赋负担。
3.加大推进土地节约集约利用的力度
人多地少是我国土地矛盾的核心,推进土地节约集约利用是解决土地矛盾的根本途径,需要建立并不断完善节约集约用地的长效机制。
进一步探讨以及推广适用于不同地区的集约用地政策措施;推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作;加强闲置土地的管理和盘活;加大土地复垦和整理力度。
加强包含对闲置土地的公示等有关信息的批露E作,对重点地块的未来建设的目标更进一步详细规定并进行及时跟踪监管,对一些土地用途以及高度进行限制,投资额度和建筑高度超过政府规定必须叫停;通过综合利用税收政策,促进闲置土地利用,保证集约、节约用地,保证土地有效利用。
4.进一步规范土地市场,严格执行调控政策
近年来,中央对房地产的调控一直没有停止过,相关政策与措施连续出台,房地产调控体系得到不断完善,但执行力度仍有待进一步加强。
在土地政策层面,要严格执行《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》、《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》等政策,按要求在综合考虑土地价格、价款缴纳、合同约定开发时限及企业闲置地情况等因素的基础L,合理确定土地供应方式和内容,探索土地出让综合评标方法;对拖欠土地价款、违反合同约定的单位和个人,要限制其参与土地出让活动,严厉打击违法违规用地和囤地、炒地行为;同时,从严控制商品占住房项目单宗土地出让面积,提高土地出让金首付比例至50%,要求在1年之内缴清全部土地出让款等。
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