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我国公民受教育权保障问题研究
我国公民受教育权保障问题研究
摘 要
受教育权是公民的一项基本的宪法权利。
近年来我国有关受教育权纠纷案件不断出现并呈上升趋势,暴露出我国现有受教育权保障体系所存在的种种问题。
因此,有必要研究我国公民受教育权并对其保障体系进行完善。
关键词:
受教育权 保障 权利救济
Abstract
Intheintroductionpart,muchisdiscussedaboutthetheoryandrealisticsignificanceoftherightoftheeducatedasitisthefundamentalrightendowedbytheconstitution.Inrecentyears,lawsuitsoftheviolationofeducationrightinourcountryareontherisecausedbytheexistingprobleminoureducationguarantees.Accordingly,thesystemofourrightofeducationshouldbethoroughlyinvestigatedandperfected.
Keywords:
therightoftheeducated,guarantee,rightremedy
目 录
一、侵犯公民受教育权的现象及其原因1
(一)侵犯公民受教育权的现象1
(二)侵犯公民受教育权现象出现的原因6
二、完善我国公民受教育权保障体系的理论思考8
(一)发展社会经济,为公民受教育权的实现提供物质保障13
(二)完善相关制度,为公民受教育权的实现提供法律保障15
(三)增强重教意识,为公民受教育权的实现提供思想保障21
注 释22
自1919年德国魏玛宪法以来,绝大多数国家的宪法都规定了公民享有受教育的权利。
《世界人权宣言》和《经济、社会和文化权利国际公约》均宣示“人人有受教育的权利”。
可见,受教育权已成为公民的一项基本的宪法权利。
列宁也早就指出:
“享有受教育权是个人实现经济权利,求得生存和发展的基本前提之一,也是实现政治权利和公民政治与自由的必要保证。
甚至可以说,受教育权的落实程度既是一个社会民主、宪政和法治发展程度的标志,也是民主、宪政和法治之社会支撑稳定程度的检验指标。
”
一、侵犯公民受教育权的现象及其原因
受教育权作为公民的一项重要的宪法性权利,早已被新中国历部宪法所认可,但是,在我国目前的社会生活中却存在着大量的侵犯公民受教育权的现象。
这些现象本身及其背后存在的原因值得我们深思。
(一)侵犯公民受教育权的现象
侵犯公民受教育权的现象在我国表现比较突出的主要有以下几类:
1、侵犯受教育者的入学升学机会权
在义务教育阶段,受教育者享有平等的入学升学机会,这种平等是实质性的平等。
达到法定的入学年龄是惟一的条件,除此之外没有任何限制性、歧视性的规定能阻碍受教育者入学升学机会权的实现。
但是,在我国现阶段的义务教育领域,不同性别的儿童享有的入学升学机会严重不平等。
受教育权方面的性别歧视主要在农村。
我国已从宪法的高度赋予了妇女在受教育的问题上享有与男子平等的权利。
但是,在现实生活中,女童的受教育机会严重缺失。
当教育成本上升时,农民在不堪重负的情况下往往首先牺牲女童的受教育权。
这样,农村女童受教育权的实现经常处于家庭贫困和性别歧视的双重不利地位。
据我国《执行<提高妇女地位内罗毕前瞻性战略>国家报告》显示,在我国农村中女童入学率低于男童,而女童辍学率却高于男童,女性的总体文化素质偏低。
而女性能够受到平等教育对社会经济、人口增长、儿童死亡率、对儿童的教育等方面具有重要的作用。
投资于女性教育,回报应该是最高的。
但我国现在对女童受教育权的保障严重不足,女童失学率、辍学率居高不下,这有违教育平等的理念。
2、侵犯受教育者的学生身份权
主要表现为随意剥夺受教育者的学生身份。
在不断涌现的受教育权纠纷中,有不少是有关剥夺学生身份的案例。
剥夺受教育者的学生身份主要是由于受教育者所在教育机构对受教育者进行了较严厉的纪律处分所致。
按照我国相关教育法规的规定,学校有管理学生的权利,相应地也有对学生进行教育处分的权利。
具体处分方式规定在教育部颁布的一些规章中。
《普通高等学校学生管理规定》规定“对犯有错误的学生,学校可视其情节轻重,给予教育或纪律处分,处分分警告、严重警告、记过、留校察看、勒令退学、开除学籍”;“违反学校纪律情节严重者,学校可酌情给予勒令退学或开除学籍的处分。
”并且授权“各高等学校可根据本规定制定实施细则”。
可见,我国法律对学生处分方式分为警告、严重警告、记过、留校查看、勒令退学和开除学籍六种。
而尤以勒令退学和开除为最重,直接剥夺了学生身份。
事实上,高等学校也往往根据《普通高等学校学生管理规定》制定校内规范性文件对学生进行管理和处分。
但是国务院下属的部委是否有权制订规章剥夺宪法赋予公民的受教育权利?
如果可以,那么作为宪法规定的公民的一项基本权利,最终可能被学校制订的规章制度剥夺。
这违反了我国《立法法》的规定。
因此,由规章来设定勒令退学、开除学籍这两种直接影响受教育权这一基本权利的处分罚则,其位阶较低。
另一方面,学校为了方便管理,所制定的校内规定有严于、高于或重于国家法律法规的一般性规定的倾向,例如考试作弊一经发现即处以勒令退学或开除学籍的处分。
甚至于吸烟、翻墙等行为也会被严肃处理。
在1999年田永诉北京科技大学案,法院明确指出:
比规章做出更重的,即更不利于学生的处理方法的规定无效。
3、侵犯受教育者的受教育条件权
主要表现为:
首先城乡之间的受教育条件不平等。
教育资源配置地区间失衡:
我国法律虽规定了受教育权平等的原则,但在教育经费的使用上实施的是“地方负责,分级管理”,由地方财政承担义务教育经费。
这就使教育资源配置在城乡之间失衡,造成发达地区和贫困地区,城市和农村教育状况相去甚远。
在教育经费方面,我国城市的中小学教育基本上是由国家财政拨款,农村的中小学教育则基本上是以摊派的方式由农民自己负担,这使农村儿童无论是受教育的机会还是受教育的待遇都无法与城市儿童平等。
[11]根据《中国教育报》2004年对174个地市和县教育局长的问卷调查,超过50﹪的农村中小学“基本运行经费难以保证”,有58%的农村学校危房改造经费无法落实,超过40﹪的小学仍然使用危房,缺少课桌凳的小学接近40﹪,超过30﹪的农村小学“粉笔论支有限发放”,接近40﹪的农村小学“交不起电费,有电不敢开电灯”。
直到2004年,仍然至少有10﹪的农村地区没有普及九年义务教育,有的县甚至没有普及小学教育。
[12]这种城乡之间受教育条件的不平等严重影响了义务教育的实施。
在2005年的政府工作报告中,温家宝总理承诺免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费,并补助寄宿学生生活费,到2007年在全国农村普遍实行这一政策,从而为改变城乡之间受教育条件不平等的现象迈出了艰难的第一步。
4、侵犯受教育者的获得公正评价权
主要表现为:
侵犯学生获得学业证书或学位证书的权利。
学生在经过规定时间的学习后,在符合国家规定的颁予毕业证书和学位证书的条件下,可以获得有关证书。
但在实践中,有的高等院校由于程序上的原因,没有依法颁发给学生毕业证书或学位证书,从而引发纠纷。
这其中影响最大的就是1999年田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证的行政诉讼案和1999年的北京大学博士生刘燕文诉北京大学拒绝颁发博士学位证书的行政诉讼案。
在这两起案件中,两所高校在拒绝颁发有关证书的程序上都存在问题。
(二)侵犯公民受教育权现象出现的原因
受教育权作为社会权,它的实现离不开社会政治、经济、文化等方面的发展作为基础,在我国,公民受教育权的实现还不够充分,侵犯公民受教育权的现象屡见不鲜,究其原因,主要在于:
1、物质保障的不充分
受教育权作为社会权,它要求政府承担积极作为的义务,以确保公民受教育权的实现。
然而,权利“永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”[13]。
权利要受物质制约的性质决定了公民受教育权的实现程度同国家的经济发展状况密切相关,其中教育经费的投入直接或间接地影响着一个国家公民受教育的整体状况。
我国《教育法》规定,国家要建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制,逐步增加对教育的投入,保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。
国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。
《义务教育法》还规定,国家用于教育的财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例,并使按学校在校人数平均的教育费用逐步增长。
法律规定是具体明确的,但是如何确保它的实施,尤其是当政府不遵守它时该如何处置,法律却没有相应规定。
法律可操作性的缺乏使政府的渎职成为可能。
在上世纪80年代,发展中国家教育经费占GDP的平均比例是4%,而当时我国的教育经费低于发展中国家的平均水平。
2003年9月9日至21日,联合国专员托马舍夫斯基考察了中国的教育状况,结果发现,中国的教育经费只占全国生产总值的2%。
我国的财政性教育经费占GDP的比例长期低于发展中国家的平均数4%,而实际经费又低于计划的目标值。
据统计,在1993年以来的十年间各级政府实际少支付的教育经费超过6000亿元。
据教育部政策发展研究中心测算,中国每年只要多投入500亿到600亿元就可以免掉义务教育阶段所有的收费。
[14]国家对于教育财政投入的不足,直接导致了公民的受教育权的实现缺乏物质基础,到目前为止,还没有法律上的措施对政府进行制裁,甚至连基本的法律程序也没有启动,只有一些舆论上的呼吁。
物质保障的不充分是我国公民受教育权实现的最大障碍。
2、制度保障的不完整
权利的实现有赖于制度的保障,制度是主体与权利联系的桥梁,权利主体在任何状态下都能找到接近权利并与权利相结合的具体制度,此时权利的实现才真正成为可能。
[15]建国以来,我国虽然已经在一定程度上建立了对公民受教育权的保障制度,但这些制度仍有很多缺漏存在,以至导致侵犯公民受教育权现象的出现。
制度保障的不完整突出表现为有关教育法律制度的缺失。
权利的法律保障分为事前保障和事后保障,受教育权也不例外。
受教育权的事前保障,指受教育权在受到侵害之前就应该有的各种措施或制度保障。
受教育权的事前保障就是指立法机关的立法保障和行政主体的执法保障。
受教育权的事后保障,就是权利在遭到侵害以后如何获得救济的问题。
包括行政救济与司法救济,其中,司法救济是对权利最强有力的保障,也是权利保障的最后一道屏障。
但我国目前无论是受教育权的事前保障还是事后保障,都存在着缺陷。
本文试作分析如下:
(1)立法保障的空白
事前保障首先是立法保障。
自我国1982年的《宪法》颁布以来,立法机关展开了受教育权的立法工作。
我国公民受教育权的立法保障体系分为宪法、法律、行政法规、地方法规和规章四个层次。
第一层次是宪法对于受教育权的规定。
现行宪法把受教育权作为公民基本权利纳入到宪法保护体系中。
宪法规定了我国公民的受教育权;规定了对公民受教育权的平等保护,包括不分男女都享有受教育的平等权利;规定了公民的受教育自由权;规定了未成年人的监护人在保障未成年人受教育权方面的义务;同时也规定了国家保障公民受教育权的义务。
关于国家的义务,宪法规定国家应通过举办各种学校、发展各种教育设施等方式为公民受教育权利的实现积极创造条件。
第二层次是教育法和其他教育法律的立法。
全国人大及其常委会先后于1986年颁布了《义务教育法》、1990年颁布了《残疾人保障法》、1991年颁布了《未成年人保护法》、1993年颁布了《教师法》、1995年颁布了《教育法》、1996年颁布了《职业教育法》、1998年颁布了《高等教育法》等一系列的法律,根据宪法“受教育权”条款的规定,规定了公民受教育权的详细内容。
第三层次是国务院教育行政法规和地方性教育法规,国务院先后制定了《义务教育法实施细则》、《教学成果奖励条例》、《残疾人教育条例》、《社会力量办学条例》等十七项教育行政法规,而省一级地方人大则通过了百余项地方性教育法规。
第四层次是教育规章,又分为部门规章和地方性规章。
国家教育行政部门制定了一百多项部门规章,各地也根据本地的情况制定了一批地方规章。
(2)行政执法保障的乏力
受教育权仅有立法保障是远远不够的,“徒法不足以自行”,立法机关制定的法律必须通过行政主体的执法行为的实施,权利才能实现。
我国公民受教育权的行政执法保障主要是通过行政机关和公立学校的行政行为来实现的:
第一,行政机关的教育行政执法保障。
我国的《宪法》、《政府组织法》和《教育法》明确规定了教育行政机关的设置、职权分工、工作程序等。
我国教育行政机关包括各级人民政府及其所属的教育行政部门以及各级政府其他有关部门中负责教育工作的业务部门。
国务院是教育行政最高管理机关和教育法律最高执行机关教育部是国务院分管教育行政事务的执行机关,主管全国的教育工作,统筹规划、协调管理全国的教育事业。
地方各级政府领导本地区的教育工作,各级政府教育行政部门主管教育管理工作。
教育行政机关的行政执法保障,就是行政机关通过实施法律和行政法规、规章的规定和采取的行政措施的方式来保障公民的受教育权。
主要包括:
教育经费管理措施、教学工作管理措施、教育事业计划管理措施、高校招生与选拔工作管理措施、高校学位授予工作、管理措施等。
第二,公立学校的教育行政保障。
传统的行政法理论中的行政主体仅仅是国家行政机关。
随着行政权的扩张,现代行政法理论中的行政主体从国家行政机关扩张到了法律法规授权组织。
在我国,实际上,与教育相关的组织包括教育行政机关和学校两类。
现行法律授予了学校部分教育行政管理权,因而公立学校也是教育行政主体,对学生和教学活动进行管理,它通过贯彻执行教育法律、法规、规章等,来具体保障学生的受教育权,公立学校对学生和教学活动的行政管理是国家教育行政管理的重要组成部分,对学生受教育权的实现具有更加直接和广泛的影响。
学校履行保障义务的依据是教育法律、法规、规章及本级政府与教育行政部门的命令、决议。
但是,学校是不是行政主体呢?
我国现有的法律对此却没有明确的规定,这直接导致了一些纠纷的出现。
在我国,由于各行政主体的积极行政,受教育权在行政权保障方面取得了很大的进展,各级各类教育发展迅速。
但是公民受教育权行政保障中仍然存在着一些问题,主要有:
教育行政执法行为不够规范,缺乏有效的教育行政监督等等。
为此我国公民受教育权的行政执法保障有待完善。
(3)行政救济的失效
在我国,受教育权的行政救济方式有两种:
第一,申诉。
学生申诉制度是《教育法》规定的学生权益救济措施,它是指受教育者在其受教育权受到侵害时,依照教育法和其他法律规定,向有关主管机关申诉,请求处理的制度。
建立和完善学生申诉制度,是我国学校推进依法治校、民主管理制度化、规范化的内在要求,是尊重和维护学生合法权益的重要保障。
我国《教育法》第42条明确规定,学生有权“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼。
”这是宪法规定的公民申诉权利在学生身上的具体体现,为学生行使申诉权,维护自身合法权益提供了法律依据。
但是《教育法》只规定了申诉主体、申诉范围,而对申诉期限、申诉管辖、申诉受理程序的规定还不够明确,缺乏具体操作性,难以付诸实践,常常流于形式,这就给学生行使申诉权带来了很大困难。
如在刘燕文诉北大案中,刘燕文自1996年权利被侵犯时起,连续三年向北大及国家教委申诉,但一直都得不到解决,无法实现其权利。
第二,教育行政复议。
教育行政复议,是指学校及其他教育机构、教师或学生认为具有国家职权的机关、组织及其工作人员作出的行政行为侵犯其合法权益,依法向作出该行为的上一级行政机关或法律、法规规定的组织提出复议申请,由受理机关依法进行审查并作出复议决定的法律制度。
下列教育纠纷案件属于行政复议的范围:
第一,认为教育行政机关行使行政职权行为侵犯学校及其他教育机构、教师或学生的合法权益的。
如教育行政机关违法干预学校办学自主权的行为;教育行政机关违法向学校、教师、学生等征收财物,收取费用等.
(4)司法救济的缺失
现实生活中,虽然各类违宪行为时有发生,公民宪法权利被侵害的事件也屡见不鲜,却得不到相应的司法救济。
2001年青岛三名高考生诉教育部侵犯公民平等受教育权的案件状告无门,就是最好的说明。
由于制度本身的缺陷,对公民的受教育权失于保护,成为侵犯受教育权现象出现的又一个主要的原因。
3、权利观念的缺乏
从我国历史发展来看,我国并没有象西方资本主义国家那样经历一个较长的近现代化过程,人们权利意识比较淡漠,对人的基本权利的认识并不深刻,对作为基本权利的受教育权尤其如此。
加上建国以后国家经济建设的紧迫需要,国家以有限的教育经费举办大国教育的事实迫使我国在教育政策上不得不轻基础教育而重高等教育,忽视了教育造就现代公民的基本功能。
公民的权利意识的提高仍然缓慢。
受教育者对自己所享有的受教育权缺乏意识,致使权利受到侵犯而不自知,放任侵权行为的发生。
有的即使意识到了自己的权利受到了侵犯也往往不知如何维护自己的受教育权。
事实正如弗里德里所言:
“无论在哪里,人们因为没有意识到他们所拥有的权利,或者没有真正地懂得这些权利,而为这些权利的实现造成了很大障碍”。
[17]
二、完善我国公民受教育权保障体系的理论思考
(一)发展社会经济,为公民受教育权的实现提供物质保障
第一,要继续坚持改革开放,坚持以经济建设为中心,大力发展生产力,为公民受教育权的平等实现提供坚实的物质基础。
贫困是我国目前制约受教育权实现的最大因素。
因此,应尽最大可能地发展社会经济,使国家对受教育权的实际保障水平不低于其真实能力所应达到的保障水平,使教育同步于社会经济的发展。
第二,政府应继续加大对教育的投入,主要是中央政府对义务教育的投入,逐渐取消所有学、杂费,实行完全的免费义务教育。
只有国家免除包括学费、学杂费以及膳食与教材费在内的一切费用才能保障义务教育的完全实现。
随着社会经济的发展,国家应逐渐承担义务教育的所有费用,这对于边远地区的儿童受教育权的实现至关重要。
教育经费是公民受教育权实现的物质保证,在绝大多数国家,政府对教育的投入都是筹措教育经费的最主要来源。
《教育法》对国家教育经费的投入作了明确规定。
由此,我们应当建立起科学的教育投资体系,即以政府投入为主,多形式、多渠道、多层次筹措资金。
各级政府必须提高国家财政性教育经费占国内生产总值的比例,使教育经费在教育资源配置中发挥主导作用,促进我国教育持续、稳定、健康发展,从而切实保障公民的受教育权。
而要加大财政对教育投入的力度,必须遵照《教育法》等有关法规的相关要求,坚持教育经费投入的“三个增长”,即各级人民政府教育财政拨款的增长高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育经费逐步增长,保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。
第三,提高中央和省级政府在义务教育中的投入比例确保农村义务教育的经费投入。
目前,我国义务教育的投入中,乡镇负担78%左右,县财政负担约9%,省地负担约11%,中央财政只负担2%左右[18],这与国际上通行的主要由中央和地方一级政府共同负担初等教育费用的一般情况大为不同。
长期以来,国家每年几百亿的教育经费几乎全部用于城市,而广大农村则依靠农民自己的力量办教育。
从2002年开始,我国义务教育的投入从“以乡镇为主”改为“以县为主”,这在一定程度上使县内的贫富差别得到某种程度的平衡。
但县与县间的财政情况差别很大,特别是中西部农村的县级财政往往很困难,教师的基本工资都难以确保按时足额到位。
因此,应结合财政体制改革,建立市级财政来统筹义务教育的平均经费、公办义务教育的教师调配和工资的机制,最后逐渐过渡由省级财政统筹安排。
第四,逐步建立并完善以政府保障为主体、社会帮扶为补充的贫困学生救助体系。
要实行奖、贷、助、补、减等多元化的资助办法;建立贫困生追踪档案,形成完整的从小学到大学的救助体系;完善教育社会保障制度,如教育福利、教育保险、教育援助、教育储蓄等制度,以便引导教育资金多元投入和教育的健康发展,为受教育权的实现提供多元的和规范的渠道。
(二)完善相关制度,为公民受教育权的实现提供法律保障
1、完善我国公民受教育权的事前保障
权利的法律保障分为事前保障和事后保障。
受教育权的事前保障就是指立法机关的立法保障和行政主体的执法保障。
相应地,对受教育权事前保障的完善也包括立法保障的完善和行政执法保障的完善两个方面。
(1)我国公民受教育权的立法保障的完善:
第一,明确规定侵犯公民受教育权所应承担的法律责任。
法律责任是一部法律能够得到切实履行的重要保障,如果没有法律责任的保障,再好的法律也仅仅是纸上的。
我国教育法制的缺陷之一就是法律责任规定不明确,或者说不具可操作性。
第二,完善权利救济途径,增加宪法诉讼制度。
受教育权的立法保障最突出的问题是受教育权的救济渠道不畅,也就是缺乏程序法的保护。
李步云认为,公正的程序本身就意味着它具有一整套能够保证法律准确适用的措施和手段,并且由此能够形成保障法律准确适用的常规机制。
司法救济是受教育权的最终保障,立法机关在制定法律时应优先考虑司法救济方式,因为“在许多情况下如果得不到司法救济的巩固和补充的话,那么已采取的其他措施很可能是无效的”。
为此,我国当前亟需完善受教育权的权利救济途径,尤其是要增加宪法诉讼制度。
关于这一点将在后文详细阐述。
第三,完善相关法律。
在我国目前的教育法体系与其他国家相比,我国有关受教育权的教育立法无论在数量上还是在质量上,都还存在不足,立法层次也不高。
因此,立法机关对受教育权的事前保障,应从立法数量和质量两方面入手,最大限度地保障受教育权的实现。
具体说来,在立法质量上,应对《教育法》、《义务教育法》、《学校条例》予以重点修改。
比如在《教育法》中,应进一步细化受教育权的内容,扩展并明确受教育权的子权利。
在立法数量上,应尽快制定《学校法》、《全民终身学习法》、《教育投入法》、《教育考试法》、《学生法》、《成人教育法》、《特殊教育法》等法律。
在法规层次上,研究制定操作性强、适应性强、针对性强的相关配套法规。
此外,在其他的法律法规中,应修改或废除那些违反受教育权平等保护的歧视性规定。
第四,积极参与国际合作,尽快落实国际人权法中有关受教育权内容。
我国批准加入的人权公约中,规定受教育权的有:
《经济、社会和文化权利国际公约》、《儿童权利公约》、《消除对妇女一切形式歧视国际公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》。
这些保障受教育权的国际公约己经对我国生效,我国政府有责任忠实履行公约义务,以保障受教育权在我国的实现。
国际法的效力低于宪法但高于国内普通法。
国际人权法在我国的实施必须通过立法机关的立法转换。
立法者应通过制定法律,尊重、保护公民自由行使受教育权,促成受教育机会的实现。
国家的义务是尽其最大能力来改善现存教育条件。
立法机关既不能以经济发展水平为由拒绝制定相关法律,也不能不顾本国实际情况制定无法实施的装饰性法律。
(2)我国公民受教育权的行政执法保障的完善
第一,依法行政,不断规范教育行政执法行为。
教育行政主体所享有的行政职权必须依法设定和授权;教育行政机关必须依法实施行政管理。
1998年7月,国务院下发了《教育部职能配置内设机构和人员编制规定》,对教育部的职权作了明确规定。
地方各级人民政府根据《地方人大和政府组织法》进一步规范地方各级教育行政部门的职权。
行政职权法定化对于教育行政机关依法行使权力、公正公开开展教育行政执法行为具有重要作用。
学校和其他教育机构是具体组织教育者和受教育者实施教育活动的社会团体,相对于国家教育行政管理机关是行政相对人,国家教育行政机关依法定程序所做的规定、命令,对它们有
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