第四章 区域经济政策与规划.docx
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第四章区域经济政策与规划
第四章区域经济政策与规划
●教学目的与要求:
了解区域经济政策的含义和作用;理解区域经济布局;熟练
掌握区域经济政策的类型与选择;应用区域经济规划。
●教学重点与难点:
重点——区域政策的目标和手段及区域政策的评价。
难点——区域政策的评价方法。
●课时安排:
10学时。
第一节区域经济政策的含义和作用
一、区域经济政策的概念
(一)区域经济政策的基本内涵
区域经济学界对区域经济政策有各种表述方法。
美国学者认为:
区域政策是处理“区域问题和在何处进行经济发展”的一种经济政策。
中国学者认为,区域经济政策是指中央政府为推动和萧条地区经济发展、调控区域经济运行而采取的一系列方针、政策和措施的总和,它的着重点是区域经济发展,它的必要性是纠正市场机制在资源的空间配置方面的不足,它的目标是实现资源在空间上的优化配置和促进区域经济的协调发展。
区域经济政策是一种典型的政府行为。
随着世界经济全球化和区域一体化的发展,区域经济政策分化为两种类型:
超国家层次的区域经济政策和国家层次的区域经济政策。
超国家层次的区域经济政策:
指区域性组织制定的涉及该组织内部成员国经济发展的相关政策,如美洲经济圈、欧盟、东盟经济圈等的有关政策。
超国家层次的区域经济政策及关税、货币发行、外汇管制、移民限制等多方面的政策。
国家层次的区域经济政策:
指一国各级政府为解决各区域体系之间经济发展的关系而指定的经济政策,国家层次的区域经济政策只设计国家内部的区域公平发展、产业合理分布和地区利益协调等,并从全国各地区的发展需要,制定一系列指导性的产业、投资、科技、劳动、环保等方面的政策。
因此,科学而合理的区域政策应该是由一系列相互关系、综合协调的单项政策共同组成的政策体系,是中央政府和较高级的地方政府制定的、旨在规划各区域的产业重点及方向、协调前际的政策总和。
(二)区域经济政策的必要性
实现宏观经济在空间层面上的均衡发展,在依靠市场作用的基础上,还需要辅之以强有利的政府干预,即由政府制定各种区域政策,借助行政、经济诸杠杆调空区域经济运行,以求区域均衡发展。
具体说来,之所以有必要制定区域政策来调控区域经济运行,主要基于以下四个方面的原因。
1、市场经济在区域发展与运行方面存在功能失灵
市场机制主要以价格反映资源的稀缺程度,体现商品和劳务的成本或效用,在二者存在显著差异的地方,可能会导致资源的配置事物。
从空间角度看,在生产或分配上存在密切的前、后向联系,或在布局上有着相识指向性的产业布局与某个拥有特定有时的区域会形成聚集经济效应,而企业总是倾向与在这种地方聚集,市场作用使这种聚集的趋势越来越明显。
使外部不经济和环境恶化等问题越发严重。
2、区域经济具有要素分布的空间上的不平等性
要素分布不平等和现代经济活动的某些内在特点,使得区域间均衡发展必须不断地进行资源的空间再配置。
然而,在正常的市场调节下,这一过程可能进行得过于缓慢。
原因在于,市场是通过调节产业经济活动来调节区域经济的,因而这一过程取决与产业经济的特点,而现代产业经济的四个基本特征都可能会加剧区域经济的非均衡发展。
一是农业在产业结构中的比重降低,农村劳动力向城镇迁移;二是制造业由于技术进步的作用对原料的依赖程度渐渐低于对市场的依赖度;三是随着经济发展和收入水平的提高,服务业的比重上升,而有利于服务业发展的只是人口聚集的城市;四是自由竞争的市场条件不复存在,在不完全竞争市场中,如仅靠时常调节的缓慢作用来引导和调节资源在产业间和区域间的再配置,只能在产业兴衰的“事后”才能见效,这无疑会在客观上造成繁荣与衰退并存的区域不平等。
3、不平等的区域竞争使区域差异扩大不可避免
市场对区域经济的调节作用,主要是通过竞争机制来解决区域资源配置的效率问题,但是,在这种市场力量的作用下,也会产生一种区域累积因果效应,从而加剧区域经济发展的不平衡。
因为一旦某些地区因市场的作用而持续、累积地加速增长。
长此以往,即使是平等的产业竞争,也会表现为不平等的区域竞争。
此时,市场无力集中支配资源,实现资源的区域合理配置。
要克服这些弊端,就必须发挥政府的作用,而政府的作用手段,最后都归结到政策上。
区域经济政策由于要解决空间经济的问题,因此十分引人注意。
二、区域经济政策的目标和手段
(一)区域经济政策的目标
区域经济政策的基本目标可以归纳为经济稳定化、资源配置高效化、分配公平化三种,即解决公平与效率的问题,使国民经济增长最快,资源的空间配置最优,区域间收入、福利、增长等方面的差距缩小。
1、稳定发展经济
由于发展水平高的中心区域与发展水平低的外围区域的对立存在,经济发展的稳定性在与两类地区的协调发展。
低收入地区的经济增长既有利于全国经济总量增长,同时区域差距趋向缩小,但集中经济、市场机会和心理上的偏好等,都往往有利于富裕的区域,使这类地区的发展往往较快。
要实现经济稳定发展,必须依据当时、当地的经济状况,正确确定两类地区的发展速度比例,既要保证国家经济的一定的增长速度,又要保证地区差距不要过大拉大。
区域经济政策是协调这个关系的最有效的杠杆。
2、高效配置资源
要保证区域经济的协调发展,就必须有重点地区间进行资源培植,以实现区域经济增长。
由于产业经济活动的空间非平衡分布,实施促进产业增长的政策,必然要求相应的区域经济增长。
但是,这并不是说每一区域都应具有门类齐全的产业结构以实现经济流程的区内自我循环,而是要根据地区优势,形成地区的特色产业。
3、公平分配收入
缩小区域间在收入、就业、福利等方面的差异,是各国、各级政府的责任。
尽管区域间发展差异难以避免,但是,区域间收入水平、就业水平、福利水平的差距不能过大,因为这关系到国家的巩固、民族的团结。
目前通行的调节的方法是补偿原则和转移支付,如果仅凭补偿原则和转移支付不能达到这一要求,则应采取相应的政策措施对落后地区予以帮助,如加大对落后地区的投资,用政策措施鼓励社会资金投向落后地区等。
(二)区域经济政策的手段
区域经济政策手段包括使用什么工具、采用什么方法实现区域经济政策的目标。
其主要手段包括:
1、财政金融和税收手段。
由财政转移制服、税收优惠、贷款优惠和地区援助等手段组成。
2、基础设施投资手段。
由公共设施建设、投资环境改善和专项基础设施建设基金地区分配等组成。
3、政府行政手段。
由政府工业建设许可分配、政府项目、政府采购和军事订货分配、就业补助、技术援助等组成。
4、区域开发手段。
由区域与城市开发规划、贫困地区开发基金、国土整治规划、研究与开发经费分配等组成。
三、区域经济政策的作用
(一)调节资源配置
区域经济发展的资源是有限的,而且各地资源的分布极不平衡。
政府对资源的配置是表现其对资源的所有权,市场对资源的配置则使资源利用达到最大效益。
区域经济政策的作用是使这两种配置结合起来,达到最优化。
1、调节区域资源结合的形式
产业发展的资源组合,亦即劳动力、自己、技术、原材料等的配给情况,只有通过市场,才能达到合理的平衡。
市场作为看不见的手,可以自动协调各种要素的供求关系,增强各类要素的弹性,并通过价格变化,调整各类要素的供求量,调整替代关系,并通过区际贸易,弥补本区域某种要素的不足。
但是,市场在许多情况下具有盲目性,政府区域政策的作用,在于克服市场的盲目性,使资源配置更适合绝大多数人利益的要求。
2、调节区域资源配置的数量比例
资源配置的数量,在一定区域的一定时间内,受到区域市场发育状况的限制。
投资数量的多少,与区域内能够提供的资金数量有关,而区域内的投资量,又受到区域储蓄率的制约,区域储蓄绿最直接的影响因素是当地居民的人均收入。
所以,区内投资量是一定的,扩大投资办法,是通过资金市场,吸纳区外的生产资料的供应亦有关。
如果一个地区不能容纳过多的劳动力就业,解决劳动力就业的办法,就只有允许其自由流动,加入区外的劳动力市场中去寻求出路。
区域经济政策的作用在与引导投资和人力资源流向最需要的地区或国家集带发展的地区,形成公平发展的态势。
(二)加快区域经济的要素流动
区域经济政策对区域经济发展的作用,表现为对区域要素流动的推动作用。
由于和区域的各种生产要素分布丰富程度有不尽相同的作用,区域经济政策的实施,在于改变过去那种生产要素静止不动的状况,使之流动起来,通过流动,各区域输出多余的要素,输入缺少的要素,使区域经济发展获得新的活力。
1、劳动力的区际流动
由于劳动力的迁移性流动,受到种种条件的限制,目前劳动力区际流动的主体,主要是迁移性的劳工流动和部分迁移性的人才移动为主体。
例如,中国的民工流动,基本是从西部、北部流向东部、南部,农村劳动大量流向城市。
民工流动的速度加快,规模扩大,从80年代末期的4000万人,增加到1995年的8000万人,目前估计已达1亿人。
一般来讲,劳动力流出的地区,人均国民生产总值远远低于流入地区,而总人口、经济活动人口却相当多,职工人数较少,有向外流出的条件。
劳动力流入地区,则由于其人均国民生产总值较高,职工人数占经济活动人口的比重大,新增加的劳动力,大量由外地民工来补充。
劳动力区域间流动的主要作用,在于其催化了劳动力市场,加速了城市化的进程。
对注入地区来说,解决了新增劳动力的来源问题,特别是第三产业发展的劳动力来源问题;对流出地区来说,解决了一部分农村剩余劳动力的就业问题,同时又为当地发展积累了一部分资金。
劳动力区际流动中产生的问题,则应通过规范市场,加强管理去解决。
2、资本的区际流动
资本作为生产要素在各区域间的流动,基本上有三种类型:
第一,直接投资。
经济主体跨区域投资兴办企业。
第二,融资。
通过金融机构将其他区域的资金引入本区域。
第三,区际贸易。
商品或服务的款项在区际间的来往。
关于第一种形式,以中国为例,由于各地区经济发展速度的加快,特别是各主要城市经济技术开发区的兴起,区域间的直接投资呈多样化趋势。
区域经济政策的作用,在于规范和引导资金的区际流动,特别是引导资金流入那些资源丰富、资金缺乏的地区,以创造新的发展活力。
通过金融手段来融资,是促进资金区虅流动的更为重要的方面。
最常见的是通过发行股票及股票交易筹集建设资金。
企业对股票上市之所以积极性很高,是因为通过上市,可以在短期内筹集到大量资金,对企业扩展很有好处。
但是,如果企业准备不足,没有能够获利的投资项目,也会背上一个大包袱。
中国中央政府在上市公司的分配方面适当向落后地区倾斜,是解决落后地区资金筹资困难的必要手段,也体现出政府对资本市场的方向、区域分布的政策调节力度。
3、技术的区际流动
技术的区际流动,包括技术人员的区际流动,技术设备、产品、信息的区际交换。
技术人员的流动,往往与经济发展水平、生活环境、收入预期等有很直接的关系。
区域技术人员的流动典型的是中国的长江三角洲地区。
苏南乡镇企业发展很多技术人员来自于上海。
最初是乡镇企业招聘一些“星期日工程师”,让上海企业中的技术人员利用休息时间为乡镇企业服务,并获取一定的报酬;然后是招聘一些离退休的技术人员,为他们准备很好的生活条件,使之能发挥余热;现在,则发展到以优厚的待遇招聘现职的技术人员、大中专毕业生等,以及通过企业间的合作,由上海的企业向乡镇企业派出技术人员。
这种技术人员的流动范围也在扩大,从过去仅限苏南,发展到苏北、浙江、安徽等地。
在北京、天津及其他的大城市周围,也有类似的情况,只是规模比较小些。
技术设备、产品、信息的区际交换,往往与区际的投资和商品贸易有直接的关系,同期流动。
在一些中心城市,技术产品交易会、拍卖会和博览会等都在一定程度上促进了技术的区际转移。
(三)调整区域经济的产业结构
通过制定区域经济政策来促进地区产业结构的调整,以达到产业结构的合理化,是政府的重要职能。
区域产业结构受区域市场规模、区域要素供给的双重制约。
根据英国经济学家克拉克的分析,生产要素随着经济发展水平的提高,在不同产业之间进行流动。
劳动力从第一产业流向第二、第三产业,并在第二、第三产业间不断流动,以寻求收入的最高;资金也同样在各产业部门间流动,新增加的资本投入不断在部门间变化投入比例,以获取更高的收益率。
但是,在收入水平一定的情况下,区域的市场需求是一定的,要素投入变化的直接后果,是产业部门发展规模的变化,低收益部门的萎缩、淘汰和新生部门的发展相伴而行。
区域经济政策的作用,在于支持国家鼓励发展的部门,限制要淘汰的部门,从而达到优化资源配置的作用。
产业结构的调整,关键是要发展有创新能力的新的产业部门。
如果继续保持目前的产业结构而不加以改变,大多数第三世界国家,保证继续快速发展就有很大问题。
所以,改变产业结构,实现产业结构的高级化,是刻不容缓的任务。
高新技术产业,汽车工业,机械工业,电机电器工业,化学工业等技术、资金含量高的产业部门,应当是发展的重点,工业结构的重型化是不可避免的。
此外,还有一个产业结构的趋同,对产业结构的趋同,应当有正确的分析和认识。
产业结构的趋同,往往是在低水平上的趋同,而不是在高水平上的趋同。
对于发展中国家目前存在的技术水平的差别或梯度现象,并不意味着产业的发展必须遵循等距平等的原则。
(四)促进国际区域经济合作
国际经济合作作为对区域经济发展的影响越来越明显。
以我国广东省为例,2000年对外贸易额为1754.9亿美元,占全国的37%,外商直接投资112.8亿美元,占全国外商直接投资的27.7%。
其国内生产总值已达9506亿元,居全国第一位,国民生产总值的年增长率也居全国前列。
可以说,发展外向型经济,扩大国际经济合作,是促进广东经济快速增长的主要因素。
利用两种资源,开发两个市场,充分利用临近港澳的地理优势,有效利用香港产业结构调整的有利时机,只要向着扩大国际经济合作的方向前进,将会大大促进广东的发展。
由于国际市场早已分割完毕,打入国际市场,就意味着竞争,就必须引进新技术,更换新设备。
然而,进出口本身是互联的,不能只出不进。
经济越往前走,国际竞争对手就越强大,经济就越发达。
各地区应把对本地的对外经济合作纳入政府的工作安排,制定出一个长期的对外交流的区域经济政策。
在世界经济趋向一体化的今天,任何地区不加强对外交往都肯定要落后。
(五)加快区域社会发展,振兴文化、教育和科技
文化教育和科技发前的前提,是增加投入。
在国家投入的同时,地方政府的投入也相应增加,同时鼓励企业增加投入。
各级政府的投入,主要应用与改善条件,增加设备,以及改善生活环境。
企业的投入侧重于对教育、科研经费的补充。
加强对文教设施的投入,不可能全靠政府,社会办高等教育是发展的方向。
教育管理机构应当是管理、监督,并普及初中教育,政府通过各种措施,是企业将大量资金投入到教育部门来。
这一切都有赖于区域经济政策的合理安排。
科学技术对社会发展的作用更直接、更明显。
培养出一大批优秀的科技人才,用先进的技术手段装备我们的企业,是一个地区永远立于不败之地的必要保证。
尽管各地区的条件不同,但都应当在区域经济政策中明确以发展科学技术为方向。
瞄准国际的先进水平,让本地区的产品在高技术的领域里进行国际竞争,内地则应根据本地的情况,建立合理的技术结构,并在自己具有优势的技术领域内,参与国际的经济合作。
第二节 区域经济政策的类型与选择
一、区域经济政策的类型
区域经济政策是由一系列促进地区发展的具体经济政策所组成,并在区域发展中起着不同的作用。
目前应用较多的主要有以下几类。
(一)区域财政金融政策
1、区域财政政策
财政政策是国民经济总量调节的重要手段,也是配合产业政策和投资政策,促进区域产业合理分工和区域经济的协调有序发展的重要手段。
(1)区域财政政策的目标
区域财政政策具有三个目标:
第一,区域经济发展的效率目标。
保证区域经济的有效增长,是区域经济发展的首要目的。
在区域经济当中,生产的根本目的是满足人民的根本需要,无效的增长不可能达到这个目的。
区域经济的有效增长的第一要素是资本的充足,国家和地区的财政政策是达到效率目标的基本保证。
第二,区际公平目标。
保证社会经济资源的合理配置和区域间经济发展水平、收入差距不要拉的过大,保证区域间的公平分配,是国家和地区区域财政政策的重要目标,区域公平与代际公平一样,是可持续发展的重要组成部分,是要靠区域财政政策中的资金支持来达到目的的。
第三,区域发展的稳定性目标。
促使区域经济的稳定、协调,避免出现波动,无疑是保证区域经济向前发展的重要目标。
区域经济发展与宏观经济发展一样,发展本身的可逆性是存在的,多年发展积累的财富有可能在短期内消失殆尽。
源源不断的资本供应,可以保证这种情况不会发生。
(2)区域财政政策的实施手段
区域财政政策的实施手段通常包括两个:
①地区税收杠杆。
从财政收入来看,关税、消费税等归中央固定收入,营业税、房地产税、个人所得税归地方;企业所得税、资源税、增值税归中央和地方共享。
地方的收入直接成为地区经济和管理的资源来源,增加地方的收入是地方政府长期追求的一个重要目标。
中央的收入经过二次分配,有一部分返回地方,成为地区重点项目建设的主要资本来源之一。
②财政分配。
中央政府投入是保证地区生产经营活动正常进行和社会经济环境正常建设的重要因素,主要用于全国性和地方性的能源、原材料等基础工业,交通、邮电通讯等基础设施,农业、教育、科技等基础产业的建设。
包括地区企业的技术改造、高技术开发和基础设施建设,能源、原材料基础工业重点开发等。
2、区域货币政策
货币流动带动生产要素的流动,货币不能在全国范围内根据市场利率流动效益最好的企业和区域,或者根据发展需要流向最合适的企业和区域,那么,生产要素就不不可能在空间上达到优化配置。
建立时常经济体系,只有发育和形成金融时常,才能打破资金的封闭性,充分运用时间差、行际差、地区差来加速资金的流动,为生产要素的空间合理配置和地域分工合作提供资金上的保证。
区域货币政策的着力点是区内和区外的货币流动、中小企业的资金供应、生产经营项目的资金保证,以及农业生产资料资金的筹集等。
3、域转移支付政策
转移支付政策是解决由于中央和地方之间的纵向不平衡而产生的某些区域、某些产业和某些人口的发展落后,是国家为了实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的一项区域经济政策。
转移支付是政府把以税收形式筹集上来的一部分财政资金转移到社会福利和财政补贴等费用的支付上。
施行转移支付,包括三个方面的内容。
(1)缩小地区差距方面的转移支付
按各地区人均GDP水平排序,有区别地分配中央财政援助额,同时考虑少数民族等方面因素,以便缩小地区差距。
例如,我国对西藏自治区、内蒙古自治区等少数民族自治区、革命老区、边疆地区、西部贫困地区等给予的财政上的补贴、援助,都是为了达到这个目的。
(2)基本公共服务设施建设方面的转移支付
转移支付的目的是使贫困地区能够达到全国性基本公共服务水准,即全国基本公共服务标准均等化,这一标准是全国公共服务和公共投资的最低标准。
中央政府及相关部门只负责援助那些低于全国最低标准的地区,而不负责已高于全国最低标准的地区,使中央有限的财政资源最大限度地发挥其所承担的在全社会范围内的公平分配的职能。
(3)扶贫方面的转移支付
在区域经济发展当中,贫困人口问题始终困扰着地方政府。
中央政府帮助地方政府解决贫困人口问题,主要采取转移支付的区域经济政策。
在市场经济转型过程中,中央政府对欠发达地区的援助,其目的是促进和帮助这些地方政府实现中央的经济发展目标和社会发展的目标,转移支付资金一般用于人力资源开发和解决贫困人口的基本生产和生活问题。
扶贫的转移支付由无条件援助转变为有条件援助,是市场经济条件下转移支付的新的形式。
(二)区域产业与投资政策
在市场经济体制下,生产要素在生产者之间、行业之间、产业之间、地区及区位之间的分布组合主要是经济主体通过要素时常来进行的,但市场调节不能解决总量与结构问题,它需要政府运用产业政策和投资政策来调节。
1、产业政策
产业政策是以区域经济各产业为对象,通过对各产业的保护、扶植、调整和完善,直接或间接参与产业或企业的生产经济活动的总称。
产业政策的意义不仅在于调整资源配置结构,更在于加快结构合理化与高级化和经济发展的步伐。
产业政策包括三个方面的内容。
(1)产业结构政策
产业结构政策是指政府调节资源在产业间配置的构成及其关联性政策,涉及结构协调和结构进化两个问题。
产业布局政策,指调整资源在地理空间配置结构政策,它的目标是既要提高区域经济整体效益,又要缩小地区间经济发展水平的差距。
对于经济发展较快的国家,必然形成发达地区与落后地区的产业发展上的差别,即发达地区生产高附加值的产品,落后地区生产初级产品、低附加值产品,在区域分工中处于不利地位。
因此,落后地区必须实施强有力的产业政策,使地区的产业结构逐步趋近于发达地区的产业结构,并具有自己的特色和优势。
促进支柱产业的发展可采用多种政策措施,包括提高技术水平和扩大市场份额;政府财政资金的支持,用于技术开发、技术引进,各种补贴和奖励;提供低息贷款;支持企业的合作、兼并行为等。
(2)产业组织政策
产业组织政策指调控一个产业内的资源配置结构的政策,解决规模经济与竞争资产的矛盾。
产业组织政策主要是关于“产业内”的结构问题,也就是说,产业内的企业间如何分配生产要素。
在市场激烈的竞争下,企业必然会扩大规模、降低成本和采用先进技术,同时,劣势企业会被淘汰,生产要素加速向优势企业集中。
集中是竞争的必然结果,它有利于形成规模经济效益,但过于集中则会形成垄断,垄断则是破坏公平竞争的条件,干扰资源的有效、合理的配置,丧失竞争效益,这便是规模经济和竞争效益的两难抉择。
在制定产业组织政策时,应倾向于发展规模经济,即政府支持支柱产业的重点企业扩大合理的生产规模,以获得规模经济效益。
但倾斜应当适当,以不破坏企业竞争活力为下限。
(3)产业布局政策
产业布局政策指调节生产要素在地理空间上的配置政策。
如果生产要素在空间上聚集,形成地方化经济,但取得集聚规模效益的同时,会引起区域差异的拉大。
①业布局目标的选择。
以经济开发为主,把启动当地经济的内在活力、追求区域系统综合效益的优化作为产业布局的中心目标,促进落后地区社会经济加速发展和人民生活水平稳步提高。
在产业建设上,坚持基础结构优先的方针,因地制宜,发挥地区比较优势,建立适合国情的合理、高效的产业布局模式。
②产业布局的空间选择。
在空间布局上,统筹规划,突出重点,坚持点轴开发与协调发展相结合,非农业布局与城镇体系建设相结合,促进地区间合理分工和城乡的相互支持,从打通对外通道、改善交通、流通入手,把发挥地区比较优势和开拓国内外两个市场结合起来,逐步建立外向型经济,带动资源开发、基础建设和产业发展。
2、投资政策
政府的投资行为,既包括政府的直接投资,也包括它对被地区企业和个人投资的影响。
地区在进行产业投资中,应悠闲发展主导产业,使之有效的承担起全国地域分工任务,并增加其带动地区经济发展的辐射力;配套发展关联性产业,特别是主导产业的前后向关联产业。
(1)投资环境建设
一般来说,经济发达地区的投资硬环境悠闲于经济不发达地区,如果经济发达地区投资环境优于经济不发达地区,那么其总体投资环境大大优于经济不发达地区。
投资环境当中,硬环境主要指交通运输业、通讯业、金融业等行业,它们是区域内、区域间经济联系的手段,这些行业一般具有外部经济性和规模经济的特点,一次性投资大,应由政府投资或融资、集资建设。
软环境包括区域发展战略研究,完善法律、法规,指定市场规则,维护市场秩序,保
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