对公务员现行激励机制及其存在问题分析.doc

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国家公务员的激励机制

国家公务员的管理机制大致由激励机制、竞争机制、保障机制、风险机制、更新机制、监控机制等部分组成，其中激励机制处在非常重要的位置。

所谓激励就是指激发鼓励，通过激励调动公务员的积极性，勉励全体公务员向期望的方向努力。

而激励机制则是要求建立一套合理有效的激励办法，使其达到激发鼓励的效果。

本文在阐述建立和健全公务员激励机制的必要性，以及有效激励机制应当包括的主要内容的基础上，通过分析现行激励机制的特点和存在的主要问题，着重论述了如何建立有效的激励机制，如何组织实施激励机制的问题。

一、建立有效激励机制的必要性

建立和健全国家公务员激励机制，既是政府加强对公务员管理的一项重要内容，也是政府有效组织公共管理、公共服务的基本手段，十分必要，突出表现在三个方面。

（一）是调动公务员积极性，发挥好政府公共管理职能的需要

目前，国家公务员队伍中工作责任性不强、办事效率低、乱用职权、服务态度差等现象还存在，有些问题还很普遍。

存在这些问题的人思想上安于现状，工作中得过且过。

他们认为：

轮得到的肯定少不了，轮不着的也争取不到；多干多差错，还不与不干。

认识上的偏差导致行为的失职。

消极思想、行为的产生与管理机制、公务员自身修养、职业道德，以及公务员职业的低风险性有关，但缺乏有效的激励机制是根本之所在。

根据归因原理，要改变这些消极思想和行为，充分调动公务员的主动性和积极性，应当加强对公务员的教育引导和激励推动。

国家公务员是政府公共管理职能的组织者，也是政府公共管理权力的行使者，其行为能力、管理水平直接影响政府公共管理效果。

政府只有激发出公务员与时俱进的思想，积极进取的精神，勇于创新的胆色，才有可能不断提高公务员科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力和总揽全局的能力，才能切实履行好政府的公共管理职能，管理好社会事务，服务好民众民生，始终代表最广大人民群众的根本利益。

要更好的调动公务员管理好公共行政事务工作的主动性、积极性，就需要对公务员实施激励，通过有效的激励，激发公务员管理公共事务的热情，自觉提高公共管理的能力和行政服务的水平与质量，切实承担起政府的公共管理职能。

（二）是公务员完善自我，实现自身价值目标的需要

影响公务员自我完善的因素很多，也很复杂，但从系统论的角度来分析，对其起影响的不外乎内部环境和外部环境两个因素。

内部环境是公务员的自身因素，即，文化素质、道德修养、竞争能力和理想定位等，包括自我需求、自我效能、自我激励和成就动机等；外部环境主要是工作氛围、条件和机遇，也包括上司的引导、同事的监督和部门的激励。

唯物辩证法认为，事物发展外因是条件，内因是根据，外因通过内因而起作用。

如果说公务员的自立自强是内因，那么，政府对公务员的鞭策、激励便是推动公务员完善自我，实现其价值目标的外因。

造就一位优秀的公务员需要内外相长——良好的自身素质与完善的激励机制相得益彰。

实施有效的激励机制能够从物质与精神的角度刺激公务员能力、水平的提高；能够用惩罚与奖励的手段来鞭策公务员的行为意识，使之符合制度规范和社会需要。

毫无疑问，有效的激发激励在公务员实现自我完善和发展的过程中发挥着十分重要的作用，是公务员实现自我完善的主观需要和外部推动。

（三）是适应市场经济发展，规范公务员管理的需要

市场经济讲究公平竞争和平等待遇，同等的条件下创造同等的价值应当享受同等的待遇。

有效的激励机制建立在应用价值规律基础之上，追求效益。

有效的激励使公务员的付出与获得相对应，能够营造一个较好的竞争环境，推动公务员资源的市场化配置。

我们有理由说，实施国家公务员制度的十年，就是公务员管理适应市场经济规律，充分发挥竞争激励机制作用的十年。

本人以为，今后公务员管理体制建设仍将围绕适应市场经济需要，推进经济建设这个中心，以竞争激励机制的建立和健全为核心。

其实，国家公务员制度的建立和推行是干部人事制度的重大改革，是政治体制改革和建设社会主义民主政治的一项重要任务，当然也是完善社会主义市场经济体制的重要保证。

这一制度的实施本身就标志着政府机关人事管理工作实现了由计划经济的管理体制到适应社会主义市场经济体制的跨越，使公务员管理工作更趋规范。

如，在公务员的“进口”处，坚持“凡进必考”，按照公正、公平、竞争、择优的原则，打破身份、地域的限制，不拘一格选人才，使“统包统配”的用人方式逐步成为历史；在公务员的管理上，通过对公务员“德、勤、能、绩”综合评价和考核，将评价考核结果作为奖惩、工资增减、职务升降的依据，从而激发公务员的进取性，改变“干多干少一个样，干好干坏一个样”的现象；在职务晋升上，打破了“论资排辈”现象，使优秀人才脱颖而出，“能上不能下”、“能进不能出”的弊端逐渐消除。

二、有效激励机制应当涵盖的基本内容

目前，仍有不少管理部门和领导认为激励无非就是加薪、提职。

产生这种观念可归因为对激励内容缺少深入的研究。

其实激励涵盖的内容很广，主要包括物质、精神、舆论、民主和监督五个方面的激励。

（一）物质激励

公务员的物质因素包括工资、津贴、奖金等，这些物质因素虽不是公务员的唯一，但也是他们关心的最重要方面之一。

物质激励的关键是优化薪酬设计。

薪酬设计要注重“对内具有公正性，对外具有竞争力。

”分析现行的职位工资、等级工资制度，本人以为还需要以实事求是的态度和科学的方法逐步加以完善。

职务工资与级别工资是公务员工资构成中的最主要两部分，公务员工资高低，不仅要体现行政职级高低，也应当反映同一行政职级人员之间工作责任、工作任务、工作成效的大小。

当然，非工资性收入的合理分配也是调动公务员工作积极性，增强公务员对部门忠诚度的重要激励方式。

非工资性收入主要包括福利收入和在职消费收入等，目前，有不少部门的非工资性收入相当甚至超过工资性收入，因此，非工资性收入的分配更应与公务员岗位目标责任制直接挂钩，否则无法达到物质激励的目的。

（二）精神激励

物质是基础，精神是力量的源泉和工作的动力。

马斯洛的需要层次理论告诉我们，人的需要是多层次的。

国家公务员也是一个自然的和社会个体的人，有最基本的物质方面的需要，也有更高层次的情感、荣誉以及自我实现的追求。

在保障其基本层次的需求得到满足后，更应着眼于保证公务员更高层次需求的实现。

这就要求从事公务员管理工作的同志，在重视对公务员的物质激励之同时，应当高度重视精神的激励，努力为公务员平等公正地参与职位竞争、获得晋升的机会和较高的职位营造环境，创造条件。

通过精神激励激发出广大公务员踏实工作、创新工作的激情，并使他们对自身职位产生更加强烈的荣誉感和责任感。

（三）舆论激励

人不仅要有物质基础和精神动力，更需要受社会尊重，国家公务员更是如此。

所谓舆论激励就是通过通报、会议以及广播、电视等手段和途径，对先进事迹进行表扬，对不良行为进行批评，从而达到弘扬正气、抵制歪风的目的，造就奋发向上、你追我赶的良好氛围。

舆论激励还涵盖了舆论监督的内容，舆论监督虽没有强制力，却在社会生活中极具影响力，通过舆论对不良行为的鞭笞，对一些以权谋私、腐败堕落行为和人物的暴光，促使广大公务员提高警惕性，增强防范意识；督促广大公务员依法行政，为社会和民众提供优质的公共服务。

（四）民主激励

管理心理学告诉我们，如果一个单位的领导能够充分发扬民主，给予广大公务员以参与决策的机会，让公务员感受信任，那么这个部门的凝聚力会不断增强，也会切实行使好各种管理权力。

公务员作为公民，有宪法赋予的选举权和被选举权，有言论自由和择业自由；作为一名公共事务的管理者，他需要参与民主管理和民主决策，充分享有建议权和批评权，需要有责、权、利的统一。

因此，公务员管理部门在管理实践中必须树立民主管理意识，引导公务员参与民主管理，发挥好本职作用，尽公务员职责；接受民主监督，行使好行政职权，做人民的公仆。

（五）监督激励

英国的著名政治学家阿克顿勋爵说过，“权力倾向腐败，绝对的权力绝对导致腐败”。

就我国目前的行政管理领域和职能来说，依然存在着权力过于集中、管理事务过宽和范围过广的问题，为腐败现象的发生留下了一定的空间。

要保持公务员队伍高效服务和廉洁自律，必须建立针对公务员权力行使的制度化约束与监督机制，包括明确责任制度，加强民主监督和舆论监督等。

只有致力于构建完善的权力约束监督机制，建立起完善的责任追究机制，坚持正确的任用方针，才能产生用好一人，鼓舞一片；罚对一人，教育一群的效果。

三、现行激励机制及其存在问题分析

对如何建立和健全公务员激励机制的问题，已经引起社会的广泛关注，各地也采取了不少方法和手段，并取得了一定的效果，但还存在不少问题。

笔者在此列举较常见的几例，逐一加以分析。

（一）竞争上岗激励机制及其存在问题

竞争上岗激励机制是公务员职务任用上广泛采用的手段。

其一般的操作程序为：

①确定竞争职位；②公布任职要求；③公开报名；④资格审查；⑤竞争演说；⑥民主评议；⑦领导集体研究确定任职人员；⑧公布聘任人员。

竞争的职位可以是中层领导职位，也可以是一些普遍的职位；参与对象一般是本部门中层及以下公务员。

通过竞争上岗使部门内部公务员任用工作民主化，体现公务员职位任用的竞争性和公正性。

目前，竞争上岗激励存在两个主要的问题。

一是人为因素的干扰。

由于竞争上岗没有打破部门的界线，往往限于部门内部，因此，竞争对手之间“抬头不见，低头见”；竞争“旁观者”则是“你好，他好，大家都好”。

并且在民主评议中，就个体而言，主观性判断往往多于客观性评价，评议结果的高低较难正确反映竞争人员之间能力的大小、水平的高低，更多体现人际关系的好坏。

二是任职标准不明确。

现行的内部竞争上岗往往只有确定的竞争职位，而没有明确对竞争人员的任职要求，包括素质要求和能力要求等，缺少一把客观、公正评价任职人员素质、能力、水平的标尺，也缺少岗位环境、岗位责任标准。

由于缺少对内外因素衡量的标准，所以有时竞争上岗激励也成为个别领导排斥异己的“正当”手段

（二）考核评比激励机制及其存在问题

为正确评价公务员的工作实绩和德才表现，各地纷纷制定了考核实施办法。

如，浙江省制定了《浙江省国家公务员年度考核实施办法》，此办法明确要求考核工作注重实绩，坚持客观公正的原则；考核等级分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次，其中，优秀人员的比例一般控制在12%以内；考核结果作为公务员奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的依据。

这种办法注重的是结果，强调的是公务员行为过程中的总体表现。

但是，由于岗位目标不够明确，职责分工不够详细，考核指标难以量化，而且政府部门与党政部门之间、政府各部门之间、部门内不同岗位之间的考核内容和标准无法统一，考核结果的可比性并不强。

同时，年终考核评比中精神激励与物质激励不平衡，物质激励往往是象征性的，缺乏物质的刺激性，因而，在一些地方和部门出现优秀等次“轮流坐庄”的现象。

现实的考核评比结果大多比较温和，不称职或基本职称的人几乎没有。

如，绍兴市二万多名公务员在近两年的考核中，被确定为基本称职或不称职的也就二十多位，约占总数的1‰。

可见，考核激励机制对多数公务员而言并没有多大的约束性和激励性。

（三）职级工资激励机制及其存在问题

职务工资与级别工资是国家公务员工资构成中最主要的两个部分。

职务工资按职务等级晋升，若连续两年考核称职可晋升一档职务工资；级别工资依据工资政策调整：

连续五年考核称职或者连续三年考核优秀可晋升一级级别工资。

一般来说，连续两年或者连续五年考核称职不成问题，只是时间长短而异。

目前，公务员队伍中存在实职多于虚职的现象，由于同一级别虚实职的职务工资是相同的，如科长与主任科员，而且，虚职相比实职责任更轻，工作量更少，受监督的面更小，因此，在一些部门呈现出竞争上岗没有竞争对手，宁要虚职不要实职的状况，说明职级工资激励机制对公务员还缺乏足够强的吸引力。

（四）末位淘汰激励机制及其存在问题

实施末位淘汰制度以年度考核为基础，注重于履行本职工作的全过程和目标任务的完成程度。

通常操作程序是：

个人对工作目标完成情况进行述职；就其实绩进行民主评议；单位领导从客观环境变化和主观努力两个方面对其综合评价；民主评议分与领导综合评价分合并确定总分；由高分到低分排列程序；公布末位人员名单；对末位人员作出处理决定：

下岗待聘或解除人事关系。

笔者以为末位淘汰激励机制缺乏“以人为本”的思想理念，存在两个明显的缺陷。

一是缺乏科学性。

因为任何一次排名总会出现一个末位，而且不同部门和单位之间的末位缺少可比性，末位与不称职也不能完全等同。

二是存在违规之嫌。

《国家公务员暂行条例》对公务员的“淘汰出局”有严格的规定，第七十四条列举了五类对象，如年度考核中连续两年被确定为不称职的；不胜任现职工作，又不接受其他安排的等等，且明确规定了辞退国家公务员的合法程序：

“由所在机关提出建议，按管理权限报任免机关审批，并以书面形式通知本人。

”如果仅以公务员年度考核总分末位与否来定其去留，这种行政行为大有违规之嫌。

这种激励方式在实际操作过程中还容易引发两种不良行为。

一是不正当的竞争行为。

由于惧怕末位，往往会故意压低别人的分数，以减少自己的风险；部分公务员考虑到“淘汰”这一残酷的结果，因而在日常工作中十分注重人际关系，甚至于在工作中丧失原则性和公正性。

二是违法行为。

据本人了解，个别部门在实施过程中由于难以把握末位的尺度，结果将正常享受产假的女同志确定为末位，理由是：

她在这一年当中上班时间最少。

（五）现行激励机制存在的普遍问题

诚然，改革需要探索，也需要不断实践。

以上四种激励手段各有特点，有其长，亦有其短，如末位淘汰机制严厉有余，人性化不足；职级工资制人性化有余，刺激不够。

从总体上分析，现行激励机制普遍存在两个方面的不足。

1、激励手段单一，缺少政策配套，激励难持久

本人认为某种激励手段是在特定的条件和环境下制定的，在特定的区域和时间内存在即时的可行性和针对性，但要作为一种长效的管理制度，需要与整个公务员管理制度相配套。

如，考核激励机制的实施需要与教育培训制度、任用晋级制度以及辞职辞退制度等配套起来；竞争上岗激励机制、职级工资激励机制的实施同样应该如此。

当前，由于公务员管理没有一部完整的法的规范，一个部门或者一个单位采取的激励手段和方法往往以保护部门或单位利益为出发点，缺少横向、整体的均衡性和协作性，各自为政的实施动机，终将引发公务员的比较心理，因此，任何一个部门和单位实施的激励机制如果不能与公务员管理宏观政策相匹配，就很难取得预期的持久的激励作用。

2、行政文化不健全，标准不够明确，激励难见效

所谓行政文化，指行政活动过程中，影响甚至决定行政参与者行为的一系列行政思想、行政意识、行政理念、行政心理、行政道德、行政习惯、行政规则等。

这些文化要素对于行政管理体制的确立与发展，对于行政决策活动的展开，对于行政法治化建设的进程，对于行政人员的行政行为、行政能力和道德状况都发生着极为重要的影响。

现阶段，由于行政机关普遍没有建立健全和完善的行政文化，导致很大一部分公务员对激励措施和手段的认同感模糊而淡薄。

当然，脱离行政文化基础，没有良好的行政文化背景为支撑的激励手段，对公务员思想意识、行为习惯的评价难有科学的标准来衡量，其激励也很难体现公正、公平原则，要达到激励的目的显得比较困难。

四、建立有效激励机制的基本思路

（一）了解公务员的需要

了解公务员的需要，以增强激励的针对性。

国家公务员在工作实践后无论是对事业、生活趋向的定位，还是对自身素质提升的要求，因人而异，有不同的需要，只有了解他的需要，并正确引导，合理支持，才能有效调动他的积极性。

关于需要方面的激励理论有马斯洛的需求层次论，需求层次论认为人有一系列复杂的需要，按优先次序可分为生理、安全、社交、尊重和自我实现等五个层次。

据此马斯洛提出了四点基本假设：

①已经满足的需求，不再是激励因素。

人们总是在力图满足某种需求，一旦满足了某种需求，就会被新的需要取而代之；②大多数人的需要结构很复杂，无论何时都有许多需求影响行为；③一般来说，只有在较低层次的需求得到满足之后，较高层次的需求才会有足够的活力驱动行为；④满足较高层次需求的途径多于满足较低层次需求的途径。

按照马斯洛需求理论的基本精神，公务员管理者在管理实践中应当努力做好四项工作：

一是把握公务员的需要类型，对症下药；二是抓住公务员的主导需要，提纲挈领，有的放矢；三是对各种各样的需要进行分类，采取不同对策，逐个击破；四是正确引导公务员个体需要，使他们的个体需要符合客观条件、整体发展和社会进步的需要。

（二）遵循激励理论

建立激励机制需要把握需求层次理论，实施激励机制也应当遵循相关的激励理论，如赫兹伯格的双因素理论、美国行为科学家亚当斯的公平理论和维克托·弗鲁姆的期望理论，这些理论是在实践基础上形成的，是对实践经验的高度概括。

我们在实践中要因地制宜，合理应用，以增强激励的实效。

1、要遵循双因素理论。

赫兹伯格的双因素理论认为，使用一个人应当考虑工作动机及保健、激励两个因素，也就是内因与外因两个因素。

保健因素主要涉及工作背景，诸如薪水、工作条件及工作安全等；激励因素主要涉及工作内容或工作本身，诸如工作成就、社会认可和责任等。

作为一名公务员激励因素满足了，只能是没有不满意的；如果激励因素没有满足，便会特别不满意。

至于保健因素，则处于相对从属的地位，即使没有满足，也不会产生明显的不满意，但如果满足了，则会产生强烈的满意感。

赫茨伯格提出了三条建议：

第一，就个体而言要不断丰富工作内容，使工作更有兴趣，更具挑战性，从中获取成就感；第二，就集体而言要增加个体的自主权，即让员工有更多的机会参与决策；第三，在管理上要改变人事管理的重心，将传统的重合同、重制度的人事工作重心转移到重工作设计、重激励因素方面来。

激发公务员的动机并非易事，在当前其他行业不很稳定的时候，薪金、福利、退休制度等因素虽会产生公务员职业众星逐月的热闹现象，但不能保证个体进入公务员队伍后能够尽职尽责。

为不断优化公务员队伍，从事公务员管理工作的同志需要把握和做好两方面的工作。

一是要重视保健因素，努力满足公务员的正当需求，防止公务员产生不良情绪；二是要通过不断充实公务员的工作内容、扩大其工作范围，激发其工作热情，创造条件委以重任，使之经受新的挑战，享受取得成就的喜悦。

2、要遵循公平理论。

美国行为科学家亚当斯的公平理论指出，员工的工作动机，不仅受其所得的绝对报酬的影响，而且受其相对报酬的影响。

每个人会不自觉地把自己付出的劳动所得与他人付出劳动所得相比较，也会把自己现在付出的劳动和所得的报酬与自己过去的劳动和报酬进行个人历史的比较。

当他发现自己的收支比例大于或等于他人的收支比例时，或现在的收支比大于或等于过去的收支比时，便会心情舒畅，努力工作。

反之，就会产生不公平感，就会有怨气。

助长满意，消除怨气，也是管理者的主要任务之一。

实施公务员的激励机制需要体现公平理论的精神，提高公务员的行为与效益的对应性和可比性，使他们感觉投入有产出，成就有公正的评价和社会的认可。

3、要遵循期望理论。

维克托·弗鲁姆是著名心理学家和行为科学家，他在《工作与激励》一书中阐述了期望理论，该理论提出了一个激励公式：

激励力=效价×期望值。

效价指某项工作或一个目标对于满足个人需要的价值。

这个公式的含义是：

当一个人对某个目标的效价很高，且他判断出达到这个目标的可能性也很大时，那么，这个目标对他的激励作用较大。

这一理论给公务员管理工作者组织实施激励机制提供了有益的启示：

（1）应当注重实施多数公务员认为效价最大的激励。

（2）设置某一激励目标时应尽可能加大其效价的综合值。

（3）尽可能扩大组织期望行为与非期望行为之间的效价差值。

（4）适当控制期望概率和实际概率。

（三）健全配套制度

我们应用激励理论采取激励手段，能够对实施激励的目标有更加清晰的预期。

当然，要兑现激励结果必须有严密的综合配套制度来保障。

制度的基本特征是系统性。

我们对公务员采取的某种激励只是一种规则，这种规划只有符合公务员制度体系，并受综合管理制度所制约，才能发挥其作用，兑现其激励结果。

如果激励目的与公务员制度体系的宗旨相背离，那么这种激励的负面作用会大于正面的影响，是不可取的，也会遭遇阻力。

如考核激励中，连续三年考核优秀可晋升一级级别工资，这是公务员管理制度所允许的，激励结果肯定会得到管理部门的认可，激励结果便能够顺利兑现。

而“末位淘汰”，通过排名次决定公务员的去留，与公务员管理宗旨不相符，擅自对末位者解聘除名，也不符合法定程度，其结果的兑现得不到综合管理部门的认可。

不能正常兑现激励结果的手段和方法会失信于广大公务员，达不到激励的效果。

（四）造就行政文化

激励是一种手段，实施好激励，兑现好激励结果，需要以良好的行政文化为基础。

良好的行政文化凝聚了公务员行政智慧和行政实践经验。

行政文化诸要素对于激励机制的制定、激励手段的确定、激励机制的实施和激励结果的兑现有着极为重要的影响。

激励机制的建立和作用的发挥以良好的行政文化为基础，有效的激励机制能够促进行政文化的建设：

鼓励公务员树立社会公共利益之上的意识，成为协调政府与民众关系的主体；促进公务员对政府工作的主动参与，有效维护国家和集体的利益；提高公务员队伍的整体素质，履行好行政职能和行政职权。

政府的信用也是行政文化中的重要组织部分，兑现激励结果直接体现政府的信用。

政府的信用在政治、经济、社会生活中，在政府与公众的互动关系中，都处于举足轻重的地位。

激励机制的建立和实施客观上需要以政府信用为保障。

五、组织实施公务员激励机制的对策建议

激励机制是一种公务员工作、服务质量提高的外部推动制度。

当然，有一个激励制度并不等于就有了公务员的良好形象、优质服务。

若要取得理想中的激励效果，需要政府管理部门不断改进管理方法和手段，着重把握以下四个方面。

（一）加强素质教育，强化自我激励机制

每一个人都希望自己能够得到社会的认可与尊重，而这种认可与尊重便是自我价值实现的标志。

人的价值不仅包括社会对个人的尊重和满足，更包含了个体对社会的尽责和贡献，国家公务员更是如此。

为此，对公务员管理部门来说，在管理实践中既要设法满足公务员对各层次的需求，更要促进公务员追求需要的最高层次。

就公务员个体而言，他们需要管理者为其实现自身价值提供更多的帮助，特别是素质提升上给予外部推动和促进。

加强对公务员的素质教育是发挥好政府公共管理职能的客观要求，也是公务员实现自我激励的主观需要。

本人以为，国家公务员的素质教育务必把握品质、能力和行为三个层面。

一要强化公务员的理论教育，牢固服务意识。

应当综合运用各种手段，促进公务员不断提高理论素质、道德修养和公仆意识，消除不思进取、贪图享乐、好大喜功、随心所欲、弄虚作假、以权谋私等不良行为。

二要强化公共管理知识教育，提高公务员行政管理能力。

公共管理知识教育要以年轻公务员为重点，注重理论与实践的结合，培训内容要强调针对性和先进性。

三要强化法制教育和典型示范教育，规范公务员的行为。

通过法律法规知识教育，特别是《行政许可法》知识的培训，使公务员牢固依法行政意识；通过开展民主评议、优秀公务员评选、“争创文明机关，争做文明公务员”等一系列活动，树立一批优秀人物，激励广大公务员以先进为榜样，完善自我。

（二）鼓励岗位竞争，完善竞争激励机制

岗位竞争为公务员创建了