我市政府项目投资现状及改革思路初探.docx
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我市政府项目投资现状及改革思路初探
我市政府项目投资现状及改革思路初探
投资是拉动经济增长的两大动力之一,对我国现阶段经济发展具有特殊意义,投资的健康增长和有序发展,是国民经济快速健康运行的可靠保证。
在社会投资活动中,政府投资始终扮演着举足轻重的角色,担负着宏观调控的重要责能,主要体现在两个方面:
一是规模的调整,确保社会总投资规模同国民经济稳定增长所要求的投资总量相吻合;二是结构的调节,对社会投资结构进行调整,使之符合国家产业政策要求。
由此可见,政府投资对影响、引导非政府投资,进而确保经济的健康快速增长有着特殊重要的意义。
上个世纪九十年代以来,我市经济进入了快速发展期,连续十二年的两位数增长,全社会固定资产投资也随之大幅度增长,成为拉动经济的主要动力之一,“十五”的5年投资增长了3.6倍,从2000年的516亿元,上升到2005年的1870亿元。
进入“十一五”后,全社会投资突破2000亿元大关,2006年为2107亿元,2007年达2366亿元,已列全国大中城市第4位。
这其中政府投资的大幅度增长,对改善经济社会发展环境,推动经济发展方面发挥重大作用。
因此,如何规范政府投资行为,使之更适应社会主义市场经济和国家社会经济发展要求,进一步提高政府投资调控经济社会发展、引导、带动非国有投资的能力和管理水平,探索建立新型的政府投资治理机制,是本文研究的侧重点和出发点。
一、政府投资现状研究
(一)政府投资范围和政府投资治理制度的界定
1、政府投资
政府投资概念在经济学和管理学中有不同的解释,大体上可分为广义的和狭义的两种,西方的政府投资概念是以与“私人投资”相对应的,它还包括国企作为投资主体的投资,即为广义的政府投资概念;按照我们现行的投资管理制度和2004年国家发改委颁布的《企业投资项目核准和备案办法》,我国的政府投资为以政府为投资主体的狭义的政府投资概念,不包括以国有企业为投资主体的投资,区别的关键点在于资金来源不同,从这个意义来定义,我们的政府投资是政府财政性投资、发行债券、利用国外政府赠款以及财政担保的国内外金融组织的贷款等进行的投资。
政府投资包含中央和地方政府使用政府性资金的项目,作为地级市发改部门的工作人员,本文研究的重点主要是地方性政府资金投资制度改革的思路、目标和措施。
图1社会总投资结构图
2、政府投资治理制度
投资治理,在我国一般是指固定资产投资活动运行机制和治理制度的总称,主要包括投资主体行为、资金筹措方式、项目决策程序、建设实施管理和监管制度等。
政府投资治理制度主要指政府投资治理机构、政府投资决策、项目建设管理、资金管理和监管制度等各种制度的总称,同时包括与上述几个方面密切相关的投资咨询体制、政府投资领域和投资方式制度等几个方面。
目前我们政府部门投资治理制度改革的主要内容是实现机构职能的合理分工,项目决策的科学化和民主化、资金管理的科学统一协调、实现投资主体多元化、项目管理的市场化方式运作、项目全过程监管等。
(二)我市现行政府投资治理制度
改革开放以来,为了适应经济发展的需要,充分发挥投资在国民经济和社会发展中的作用,国家一直把包括政府投资在内的投资治理制度改革作为经济改革的重点之一。
20多年来经过不断地改革和发展,形成了较为完善的政府投资治理制度,特别是2004年7月,国务院颁布了《关于投资投资改革的决定》,标志着我国投资治理制度改革进入了一个新的阶段,《决定》进一步提出“完善政府投资体制,规范政府投资行为”,通过合理界定投资范围,健全投资项目决策机制,规范投资资金管理,简化和规范投资项目的审批程序,加强投资项目规律引入市场机制等方面对政府投资加以规范。
我市政府投资治理制度离不开国家大的框架,虽然处在经济较发达地区,这几年投资体制改革的不断推进,政府投资治理制度取得了一定的成就,但由于长期受计划经济体制的影响,现行的政府投资治理制度仍不能完全适应市场经济的要求。
1、政府投资结构框架
我市现行投资结构框架主要分为:
投资决策分工、项目审批分工、资金管理分工、项目建设管理分工和项目监管分工。
从新一轮的机构改革和“三定”方案来看,市发展和改革委员会是市政府投资主管部门,负责市级政府投资项目规划和计划的编制,负责审批政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算的审查、开工报告,会同财政部门编制市级政府投资项目建设资金计划,负责对政府重大投资项目计划执行情况及财务活动实行专项稽察;财政部门负责建设资金拨付和监督使用,对政府投资项目的规模、资金使用效率、财务管理等的评估;审计部门依法对政府投资项目进行审计监督,提高政府投资管理水平和投资效益,出对建设单位进行审计外,必要时也可对勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位与国家建设项目有关的财务收支进行审计监督;规划部门依法组织规划实施,负责建设项目的规划选址,核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证;国土部门负责划拨政府投资项目用地,核发国有用地证书;环保部门负责审批新建、扩建、改建项目的环境影响报告书(表),审查扩初设计中环境保护的有关内容,验收环境保护设施;建设部门负责对建设工程的招投标管理和项目的开工核准,并对工程质量施行监督、管理;监察部门对政府投资项目进行全过程跟踪监督;其他部门依法对政府投资项目的相关环节进行管理。
政府投资项目实行竣工验收,政府重大投资项目要求进行后评估,各项专项验收、工程质量的核定、竣工决算审核审计完成后,由投资主管部门或其委托行业主管部门组织项目总体竣工验收工作,投资主管部门按照批准的项目建议书、可研报告、初步设计对项目实施情况作出评价,重大项目评价结果报政府。
图2现行的政府投资项目管理框架
2、政府投资决策
(1)从决策的参与者来看,目前我市政府投资决策基本上是以各级政府为主体、投资主管部门为辅、各专业主管部门分块决策并行体系。
很大程度上,政府的投资决策游离在公众之外,而是在政府封闭的体系中进行,由于现行政府投资规划决策机制的不完备,利益的不均衡性,使各个决策参与者积极因素没有充分调动起来,造成了现实中大量存在的盲目上马建设的项目,重复建设或者低效益的服务设施。
(2)从决策的规则来看,经过上世纪九十年代以来,几次投资体制改革,我市根据国家投资体制改革的要求,结合我市的特点,形成了目前通行的决策规则,一是基本实现了投资项目和资金决策权的统一,逐步取消了各主管部门项目审批权和专项基金,集体到了投资主管部门决策和财政统筹安排;二是形成了以规划为先行,资金为前提,部门要求为主,市政府最终决定,缺少充分的可行性研究;三是投资主管部门在行使决策权的过程中形成了部门间协调配合的规则,通过可行性论证会、初步设计审查会等形式,依据各专业部门意见,提高决策水平;四是根据国家和省的要求,逐步建立投资效益评审制度。
(3)从决策的程序来看,各级投资主管部门负责编制政府投资专项规划,建立政府投资项目储备库,实行“谋划一批、储备一批、建设一批”的项目滚动储备机制,各个项目建设单位根据自身发展要求和建设计划编制建设方案和资金计划,报政府审定,然后编制项目建议书,报投资主管部门审批,资主管部门按照基本建设程序对项目建议书、可行性研究报告、初步设计进行审批,并对投资概算进行评审。
(4)从决策的相关制度制定情况来看,这几年以来,随着改革的不断深入,作为投资主管部门的发改委和财政部门,制定了一系列关于政府投资项目的配套规定,从项目决策、咨询评估、投资责任等作出了相应的规定,基本在向政府投资项目决策的民主化、科学化迈进。
3、政府投资资金管理制度
目前我市的政府投资资金管理主要是由财政部门对政府投资需求进行综合平衡,编制政府投资年度计划,落实到具体项目,并对其进行集中管理和全程监督。
(1)政府投资资金的主要类别。
用于政府投资的资金主要为预算内投资、各类专项建设资金、中央和省补助投资、国债资金、由政府承诺还款的借债、预算外资金和政府性基金。
近几年我市政府投资资金统计
单位:
亿元
年份
资金构成
2005年
2006年
2007年
预算内投资资金
0.37
0.88
4.43
专项建设资金
6.56
6.84
4.11
中央和省补助投资
0.05
0.06
0.056
国债资金
1.22
2.99
1.13
借债
250
280
300
预算外投资资金
10.76
14.78
4.33
政府性基金
36.31
41.66
40.04
(2)政府投资资金管理流程。
一是根据国民经济和社会发展年度计划,财政部门经综合平衡后编制政府投资计划,经市政府审定后报人代会批准;二是设立政府投资项目资金财政专户,实行统一缴存和拨付;三是对项目资金拨付进行全程监督,做到专款专用,严格按项目建设进度进行拨款,项目业主按规定向财政部门报送基建财务报表;四是实行项目竣工决算审批,项目工程结算、竣工决算必须经审计部门和财政部门委托的有资质的社会中介机构审查,未经审查的工程项目不允许办理竣工验收手续。
(3)政府投资资金管理方式。
政府投资资金安排项目,根据资金来源、项目性质和调控需要,可分为直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等。
目前采取直接投资的项目为非赢利性的公益项目和机关团体等,须由发改部门审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计和概算;以资本金注入的,成立项目法人进行投资,以项目性质来划分,直接投资政府公共产品的,按政府投资进行管理,投资其他以赢利为目的的项目,按《企业投资项目核准和备案》来进行管理;投资补助是对符合条件的企业投资项目进行补助,贴息也是指对符合条件的、使用中长期贷款的企业投资项目给予贷款利息补贴,按企业投资项目进行管理。
4、政府投资项目管理制度
政府投资项目是实施政府职能的一种重要手段,对国民经济和社会发展起着非常重要的作用,我市全社会固定资产投资中,虽然政府投资所占的比例只在15%-20%之间,但绝对量相当大,据不完全的统计数据来,近几年都超过300亿元,因此,做好对政府投资项目的管理是非常重要的。
目前,我市对政府投资项目管理制度主要有以下几种:
(1)招投标制度。
招投标制体现了政府采购的公开性和透明性,使政府采购能够广泛接受各方监督。
我市的招投标制度特点,一是除了对项目招投标活动实施全过程监管,还对项目事前、事中、事后进行监管,建立了完善的勘察、设计、施工、合同制和分包合同备案制;二是已建立了完善的建筑有形市场,除交通类项目外,大部分政府投资项目已进入建筑有形市场进行公开招投标活动。
(2)项目管理模式。
我市的项目管理模式在不断的探索实践中,形成新老相结合的模式。
包括:
a.建设工程项目指挥部型,作为临时性行政机构,,其运用政府提供的各种资源,担负项目建设、资金管理、工程管理等职责,实际上起着工程总承包商的在于作用,如火车站地区综合改造指挥部;b.项目法人责任制型,根据项目内容,将整个项目的建设前期准备、建设期管理、竣工验收移交前的全部任务,通过一定的方式,委托给符合项目建设要求的法人单位,如城投公司、交投公司等;c.专业机构型,它分为企业型和事业型,企业型就是政府投资主体委托一家企业代行业主职责,从事建设工程全工程的管理工作,如苏信投资管理公司,事业型政府投资主体自己直接成立项目管理部门;d.代建制模式,目前正在探索阶段,虽然有几个代建项目,但都不是真正意义上的代建制,应该是政府不专门设立并组建管理机构,而是政府培育市场,依据市场价格机制和竞争机制来进行投资管理和运作。
(3)风险的控制。
目前,我市许多重大项目和政府投资项目都实行担保和包险制度,从而达到合同的顺利履行和避免风险的目的,这两项制度有三方面的功能,一是增加对建设工程当事人严格履约的约束力;二是降低追究违约责任的成本;三是转移当事人无法承担的工程风险。
5、政府投资项目监管制度
改革开放以来,国家对原有的投资体制进行了一系列改革,打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式,差别形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局,监管制度的完善和严格执行,是投资管理的重要环节。
近几年来,我市也逐渐形成了比较完整的政府投资项目监管制度。
(1)政府投资监管的范围。
包括:
投资决策的监督,就是决策机关内部对项目计划制定、咨询论证评估、审批的监督以及投资主管部门、财政部门和有关其他部门依据职能分工,对政府投资管理进行相互监督;审计机关对建设过程的审计以及对专项建设资金的征集、管理与使用情况进行专项审计;在完成政府投资的项目后,对项目进行评价也是监管的职责所在。
(2)政府投资监管的方式。
在政府内部,针对政府投资的管理环境环节,投资主管部门、财政部门以及有关部门,依据职能分工进行相互监督,投资主管部门主要从项目审批、初步设计及概算核定、投资计划下达等方面对项目进行监管;财政部门主要从建设资金拨付、使用和财务管理等方面进行监管,建设部门主要从工程勘察设计、工程监理和工程建设质量等方面的监管;监察部门政府投资项目建设全过程进行监管。
在政府外部,充分发挥社会监督,建立和完善项目举报制度,鼓励公众和新闻媒体对政府投资建设实施过程中出现的违法、违规和腐败问题进行举报、暴光。
(3)政府投资监管的相关制度。
为加强对政府投资项目的监管,确保政府投入资金安全有效,保证工程质量,我市投资主管部门、财政部门以及有关部门制度了一系列的制度,如《关于政府投资项目初步设计概算审查管理暂行办法》、《关于印发苏州市市级政府投资项目资金管理暂行办法的通知》、《印发关于加强市级政府投资资金管理的若干意见的通知》、《关于印发苏州市市级政府投资项目融资管理办法的通知》、《苏州市政府公共工程审计监督办法》、《关于政府公共工程建设监督管理协作机制实施办法》、《关于进一步加强建设工程施工招标投标监督管理的若干意见》,这些制度的施行,在一定程度上保证了我市政府投资项目有效运行。
二、我市现行政府投资治理制度存在的问题分析
虽然我市在政府投资治理制度改革中作了很多有益探索和实践,取得了一定的成果,但在管理上基本还沿袭了计划经济体制下的传统管理模式,从操作实践来看,这样的政府投资治理制度存在着一些不可避免的问题,一是投资决策权过度上移,偏重财力的支持度,且很多项目前期准备不足,随意性较大;二是在项目决策上缺乏强有力的投资风险约束机制,使用单位所考虑的重点不是如何提高投资效益,而是如何或得项目通过,“可行性研究”着眼点是可批性,而非可行性;三是“超规模、超标准、超概算”现象比较严重,由于项目使用单位只管花钱不用偿债,大部分项目使用单位又是建设单位,因此在建设过程中,往往只从本部门利益出发,投资一超再超;四是项目管理缺乏完善的组织形式和后评价制度,大部分使用单位没有配备熟悉基建技术和经济管理的专业人员,在项目前期策划、概预算审查和施工管理方面缺乏足够的经验,导致投资效益低下和监督缺式。
之所以存在这些问题,我们可以从理念、制度、管理多方面找出原因。
(一)政府投资治理机构分工不明晰
目前,我们政府投资项目大多采取“一次性业主”形式,造成“多头管理,各自为政”的格局。
1、政出多头导致项目决策和审批缺乏统一协调机制。
按现行体制,政府投资主管部门、财政部门和各专业部门具有一定的投资管理责能,每个部门都按照自己制定的法规和办法,参与投资项目的管理,造成一定程度上的管理混乱局面和决策效率低下,同时各部门从本部门掌握的行政资源出发,在项目审批、投资、建设、管理、使用等各方面采取高度垄断、封闭运行的方式,这种体制极容易产生暗箱操作和腐败现象。
2、资金管理的分散制约了政府资金发挥规模效益。
目前,政府投资资金中,各种基金由相关部门垄断,难免出现投资需求较大的部门“不够吃”,而一些需求相对较小的部门“吃不了”的情况,而发改委和财政部门职权划分不明确,政府投资资金大部分掌握在财政部门手中,一些项目因部门配合不协调而导致资金运行不畅谈,造成审批完成却无资金实施的情况。
3、建设管理主体虚设、结构重复设置造成管理水平低下。
政府各部门在自己的行业内的工程中担当业主,成为政府投资工程的建设主体,政府投资项目业主因此具有分散性的特征。
建设管理主体与政府投资项目使用单位混为一体,政企不分,业主并没有参与投资决策的过程,业主承担的责任过大,业主负责制所落实的投资责任没有人格化,这造成建设管理主体虚设,使投资责任主体实质上处于缺位的状态,管理不到位。
4、监督协调机制不完善降低监督效力。
虽然各部门都有对本部门投资的监管职能,但由于齐抓工管的协调机制不完善,信息无法共享,相互监督、相互制衡机制没有建立,使各部门无法实现真正的有效监督,各管一段,前面的不过问后面的事情,后面的不了解前面的情况。
(二)政府投资决策机制不完善
国家已明确提出要把建立科学民主的政府投资决策机制作为政府投资治理制度改革的目标,但我们在实际操作中存在好多问题。
1、人大参与程度不够。
目前除每年预算内投资的资金在人代会上进行审议外,其他政府性资金的投资计划由相关部门制定,人大无从知晓,即使审议的预算内投资只不过是走走形式,“过过签”而已,审议一般仅满足重大事项的知晓,而对政府投资项目可行性、资金计划安排、项目潜在风险等具体内容涉及不深。
2、公众意愿表达机制缺乏。
从目前来看,政府具有无上的权威,限制公众个人权利,扩张公共权利,尽可能地集中全社会的资源,在较短时期内提升经济水平,而政府没有可能完全了解公众对公共产品的需求,会造成投资的失误和浪费。
还有,决策者在缺乏有效监督的情况下,决策过程中为实现个人利益或部门利益的最大化而改变科学决策结果的情况也很难杜绝。
3、责任约束机制不健全。
许多因决策机制不够科学与民主而导致政府投资失误的项目,并没有一种对决策失误的问责制,使决策者大可放心地“失误”,反正承受损失的是国家和公众,而社会上相当多的公众默认了官员在公众地位之上的现实,对于决策者以“群众利益”为名义的决策已习以为常。
(三)政府资金使用效益不高
在政府投资管理中,核心就是要着力强化资金管理和财务管理,确保财政资金能够正确使用,避免政府财力的损失浪费,目前,我市现行政府资金管理体制存在的问题。
1、政府投资预算管理不科学导致政府投资控制不力。
列入预算的政府投资项目,由于政府预算草案编制时限的规定不够科学,预算编制时间过短,使得预算编制过于粗略和被动,为了保证在规定时间内出总预算,只能层层代编预算,其结果就是预算编制可行性和科学性大打折扣,不利于对投资的控制。
2、条块分割,分级管理带来资金效益的损失。
我市目前财政体制是“分灶吃饭,各自为政”,各县级市和苏州工业园区、苏州新区财力在总体上不受市本级财政控制,一方面,使得市本级财力紧张,不能举全市之力统筹协调,最大程度发挥政府资金效益;另一方面,各地区从自身利益出发,进行公共产品的政府投资活动,从全市来看,很难避免重复投资和浪费。
(四)政府投资项目建设管理不够规范
政府投资项目管理部门往往将“投资与建设”、“建设与管理”相混淆,许多项目在实施过程中,政府既当运动员由当裁判员,在实施和监督中都介入,而两个方面都管不好。
1、投资规模控制不严。
由于政府项目的法人机制没有真正建立起来,造成管理者的各想责任难以真正落实,更难以积极主动地控制投资。
建设单位大多又是使用单位,为其增加自身的利益,不断提高设计标准,更改投资规模,导致投资一超再超。
而政府的监控不力,对“三超”项目,不仅不予处罚,往往给予追补资金,很大程度上助长了这种行为。
2、项目招标不够科学合理。
在现行的政府投资项目招投标制度中,大多数项目招标对最低评标的确定不够科学合理,受众多的“关系”等人为因数影响大,不利于鼓励投标者进行公平的价格竞争。
在工程招投标中,还存在只对工程主体部分进行招投标,对附属部分采取议标方式,造成工程肢解发包的情况,从而为腐败行为提供了机会。
3、缺乏有效的后评价体制。
在项目竣工完成后,进行审核和评价的项目不严格,体制不完善,工程中的腐败现象不能受到严格的监督和审查,使一些“豆腐渣工程”隐患不能及时予以清查。
(五)政府投资项目融资渠道不宽
从上海、深圳等城市的发展经验来看,政府投资项目除财政资金外,主要应该来自市场化的多渠道融资,但目前我市的融资水平还不高,融资体制还不完备,市场信用环境有待改善。
主要表现在:
1、政府投资日益增长的融资需求与落后的融资体制存在矛盾。
目前的融资体制仍然以信贷融资为主,财政、证券融资规模小,尚未形成以市场化机制为主,三种融资方式协调高效发展的局面。
2、政府项目融资信用环境薄弱。
政府项目融资风险信用意识淡薄,法人治理结构欠缺,投资主体责权不够明确,公开透明的信息披露制度和科学有效的监控体系缺损,从而进一步延缓了投融资体制由单一的财政融资向多元化的市场融资转化。
3、政府投资项目市场化改革有待进一步深化。
随着深化改革,公共产品的投资,政府已不是唯一的主体了,也需要鼓励民间资本的介入,政府投资只应起到先导和示范作用,引导全社会资金更多地投入公共产品领域。
而我市在这方面恰恰比较薄弱。
4、融资歧视、公平竞争的政策环境有待改善。
对一些获利机会较多的公共产品准人尚未完全放开。
国有经济和国有投资容易获取银行贷款,民营企业很难得到大笔贷款。
(六)政府投资监督体系不完备
对政府投资的监督,我们虽然有一整套相应的法律法规所规定,由于体制、机制、意识和操作等方面的问题,存在着诸多缺陷。
1、内部监督执行不力。
由于我门的政府投资项目是以“集体决策”的形式确认的,使监察部门的监督和审计机关的审查在执行上遇到巨大的阻力,不能深入,难以发挥应有的作用。
2、人大、政协监督缺位。
由于体制问题,人大对政府投资项目管理部门的监督和问责不力。
对项目来说,人大、政协只听听汇报,组织一下视察而已,难以及时发现实施中存在的问题,项目完工后,没有主动落实项目后评估制度、绩效审计制度、项目工程质量落实制度、责任追究制度等。
3、公众监督能力不足。
现阶段,政府与公众间并未建立相关信息交流机制,公众的知情权并未得到足够的尊重,难以实现公众对政府投资的监督。
同时,目前我国的司法程序也不支持公众对政府投资的监督。
三、我市政府投资治理制度改革的目标和主要内容
《国务院关于投资体制改革的决定》作为国家指导投资体制改革的最高文件,对“完善政府投资体制,规范政府投资行为”提出了具体要求,《决定》提出:
一要合理界定政府投资范围;二要健全政府投资项目决策机制;三要规范政府投资资金管理;四要简化和规范政府投资项目审批程序,合理划分审批权限;五要加强政府投资项目管理,改进建设实施方式;六要引入市场机制,充分发挥政府投资的效益。
这些明确的要求具有极强的可操作性,为今后的政府投资治理制度改革指明了方向。
根据《决定》的精神,我市今后一个时期的投资体制改革将围绕“培育市场、规范行为、完善管理、强化调控”展开。
改革的目标是:
明确政府相关部门分工职责,提高政府投资项目运行效率;对重大政府投资项目且与人民群众切身利益关系密切的项目逐步实现决策的民主化和公开化,提高决策水平;确定政府投资的范围和重点,充分发挥市场机制的作用;规范政府投资项目建设管理,发挥有效的招投标制度,全面推进“代建制”;通过建立政府投融资平台、运用和创新现代投融资模式,建立多渠道的投融资体系,最大限度地吸引社会资金;大力开展稽查和监督工作,对政府投资项目进行有效监督管理。
(一)健全政府投资项目决策机制
1、建立健全政府投资项目决策的科学化、民主化运行机制。
政府投资主管部门,要从维护和增进公共利益和社会福利的角度,严格贯彻项目决策程序,进行科学决策,可选择典型项目试行由群众代表参加的决策听证制度和公示制度,让人民了解决策的初衷和目的。
同时可试行由工程咨询机构对政府项目的可行性进行独立的评估。
2、建立健全有效的政府投资决策监督机制。
要按照“谁决策、谁负责”的原则,建立投资决策失误的责任追究制度;完善投资主管部门内部和外部监督制度,包括监察机构对投资决策的监督职能。
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