《农村土地开发整理权属管理操作手册》.docx
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《农村土地开发整理权属管理操作手册》
《农村土地开发整理权属管理操作手册》
(试行)
地籍管理司
部土地整理中心
二○○五年九月
前言
1998年,国土资源部土地整理中心成立。
之后,各地土地行政主管部门也相继成立了土地整理机构,大规模的土地开发整理工作在全国普遍展开。
土地权属管理是土地开发整理工作的重要内容,对于促进土地开发整理工作顺利进行,依法保护土地权利人的合法权益,减少土地权属争议,维护农村社会稳定具有重要的现实意义。
但是,土地开发整理工作刚刚开始,对于工作中的权属管理既缺少理论准备,又缺乏实践经验积累。
于是,1999年7月,国土资源部土地整理中心向部申报了《农村土地开发整理权属管理暂行规定》的研究课题,同年8月,国土资源部组织有关专家对课题进行了可行性论证,并获得一致肯定,正式批准立项。
课题立项后,国土资源部土地整理中心迅速成立了课题组。
在部地籍司的指导下,由国土资源部土地整理中心主持,浙江大学东南土地管理学院作为协作单位,浙江省义乌市国土资源局作为试点单位,开展了大量的实地调查、应用研究和简单的试点工作。
在广泛征求意见和多次修改的基础上,于2001年3月形成了《农村土地开发整理权属管理暂行规定》(送审稿)。
为了使《农村土地开发整理权属管理暂行规定》更具有指导性和可操作性,国土资源部土地整理中心于2003年向国土资源部申报了《农村土地开发整理权属管理操作手册》的研究课题。
在课题批准立项后,国土资源部土地整理中心迅速组织了以浙江大学东南土地管理学院作为协作单位,湖南省和新疆自治区国土资源厅作为试点单位的课题组,在部地籍司的指导下,开展了更为全面、深入和系统的调查研究,于2004年底完成了《农村土地开发整理权属管理操作手册》研究报告初稿。
经多次广泛征询有关方面的意见,并经反复讨论修改,形成了《农村土地开发整理权属管理操作手册》(送审稿)。
该手册主要包括7部分内容和4个附录。
7部分内容主要包括:
(1)概论;
(2)土地开发整理权属管理总则;(3)土地开发整理权属调整的类型及方式;(4)土地开发整理权属管理方法;(5)土地整理工作终结;(6)有关范本;(7)土地开发整理权属管理应用试点:
湖南省益阳市实施案例。
4个附录主要包括:
(1)常用概念;
(2)土地开发整理权属管理相关技术方法;(3)土地估价方法;(4)相关法规和政策。
由于土地权属问题涉及到我国土地制度的许多根本问题,也涉及到地籍管理的基本制度问题,对土地产权的设置和土地权能的界定,目前在法律上并不清晰,从而大大增加了本课题研究的难度。
加之时间紧、任务重、涉及面广,现有农村的研究基础和推广应用条件又不太成熟,因此,本操作手册还有待于在以后的土地开发整理实践中进一步深化和修改完善。
目录
1概论1
1.1土地开发整理权属管理的主要内容1
1.2土地开发整理权属管理的特点1
1.2.1权属纠纷多1
1.2.2具有产权主体及投资主体的多元性1
1.2.3权属调整程序具有复杂性1
1.3土地开发整理权属管理的意义2
1.3.1有利于实现管理决策的科学化和规范化2
1.3.2有利于农村社会的稳定和发展2
2土地开发整理权属管理总则2
2.1土地开发整理权属管理的目标2
2.2土地开发整理权属管理的原则2
2.2.1依法原则2
2.2.2公开、公正、公平原则3
2.2.3协商原则3
2.2.4自愿原则3
2.2.5实用性原则3
2.2.6稳定性原则3
2.2.7综合效益最大化原则3
2.3土地开发整理权属管理的要求4
2.3.1土地权属现状确认做到“三个结合”4
2.3.2土地权属调整注重“三个环节”4
2.3.3项目实施落实“三个到位”4
2.4土地开发整理权属管理的主要依据4
2.4.1法律依据4
2.4.2政策依据6
2.5土地开发整理权属管理的程序6
2.5.1土地开发权属管理程序6
2.5.2土地整理权属管理程序7
2.6土地权属确认和土地权益分配9
3土地开发整理权属调整的类型及方式10
3.1土地开发整理权属调整的类型10
3.2土地开发整理权属调整的方式10
3.2.1国有土地与集体土地之间土地所有权调整方式10
3.2.2集体土地与集体土地之间土地所有权调整方式10
3.2.3土地开发整理过程中农户土地经营承包权的调整方式11
3.2.4土地整理后新增耕地使用权调整方式11
3.2.5土地开发复垦中土地使用权调整方式11
3.2.6土地他项权利调整方式11
4不同阶段土地开发整理权属管理的内容和要求11
4.1项目选址阶段11
4.2项目可行性研究与立项审批阶段11
4.2.1确定有无权属纠纷11
4.2.2农户对权属调整的意愿11
4.2.3调查结果及土地利用现状和权属变更限制公告12
4.2.4成立土地开发整理权属调整协调小组12
4.3地籍调查阶段12
4.3.1权属调查12
4.3.2土地利用现状调查13
4.3.3土地权属和利用现状报告的撰写14
4.3.4土地权属和土地利用现状图的编制14
4.4现状土地质量评价阶段14
4.5项目实施阶段15
4.5.1工程竣工后土地质量评价15
4.5.2土地权属调整方案编制15
4.5.3土地权属调整方案公告及异议处理16
4.5.4土地分配16
4.6地籍档案整理阶段17
4.6.1地籍档案整理的内容17
4.6.2地籍档案整理的原则17
4.6.3地籍档案分类17
4.6.4地籍档案组卷17
5土地开发整理权属管理方法18
5.1土地权属调查18
5.1.1权属调查的基本程序18
5.1.2宗地和界址点编号19
5.1.3界址调查与设置界标19
5.1.4填写调查表及绘制宗地草图20
5.2土地确权23
5.2.1土地确权的概念23
5.2.2土地确权的法律依据23
5.2.3土地确权的一般原则26
5.2.4确定国家土地所有权29
5.2.5确定集体土地所有权30
5.2.6确定国有土地使用权31
5.2.7确定集体土地使用权31
5.2.8确定土地他项权利32
5.3土地权属争议调查处理33
5.3.1土地权属争议的概念33
5.3.2土地权属争议处理的原则34
5.3.3土地权属争议的管辖34
5.3.4土地权属争议的申请35
5.3.5土地权属争议的受理35
5.3.6土地权属争议的调查36
5.3.7土地权属争议的调解36
5.3.8土地权属争议的处理36
5.4地籍测量37
5.4.1地籍测量的任务37
5.4.2地籍测量的内容及方法37
5.5土地登记37
5.5.1土地登记审批表及填写基本要求37
5.5.2注册登记40
5.5.3土地登记卡及其填写要求41
5.5.4土地归户卡及填写要求42
5.5.5核发或更改土地证书42
5.6土地质量评价44
5.6.1土地质量评价的工作内容44
5.6.2土地质量评价的技术程序44
5.6.3土地质量评价的技术方法44
5.6.4土地质量评价的工作底图比例尺45
5.6.5土地质量评价成果45
5.7农用地估价45
5.7.1农用地估价方法45
5.7.2农用地宗地估价45
5.7.3不同利用类型的农用地宗地估价47
6土地整理工作终结49
7有关范本49
7.1土地开发整理项目公告范本49
7.1.1可行性研究阶段土地开发整理项目公告范本49
7.1.2土地利用现状和权属调查情况公告范本50
7.1.3土地开发整理权属调整方案公告范本51
7.2土地开发整理权属管理报告范本52
8土地开发整理权属管理应用试点:
湖南省益阳市实施案例53
8.1益阳市土地开发整理权属管理工作试点实施方案53
8.1.1指导思想53
8.1.2工作目标53
8.1.3基本要求53
8.1.4准备工作53
8.1.5实施阶段54
8.1.6整章建制55
8.1.7成果验收55
8.2益阳市土地开发整理权属管理试点工作总结报告55
8.2.1全市概况55
8.2.2试点工作基本情况56
8.2.3试点工作主要做法56
附录1常用概念60
1.1农村土地开发整理60
1.2土地产权、土地权利和土地权属60
1.2.1土地产权60
1.2.2土地权利60
1.2.3土地权属60
1.3土地所有权60
1.3.1土地所有权60
1.3.2土地所有权的四项权能60
1.3.3国有土地所有权和集体土地所有权60
1.3.4土地所有权的主体61
1.3.5土地所有权的限制61
1.4土地使用权61
1.4.1土地使用权61
1.4.2土地使用权的四项权能62
1.4.3土地使用权的主体62
1.4.4土地使用权的限制62
1.5土地承包经营权62
1.6土地他项权利62
1.7土地确权63
1.8土地登记63
1.9地籍测量与地籍管理63
1.9.1地籍63
1.9.2地籍测量63
1.9.3地籍管理63
1.9.4地籍档案管理63
1.10土地质量和土地生产能力63
附录2土地开发整理权属管理相关技术方法63
2.1地籍测量63
2.1.1地籍平面控制测量63
2.1.2地籍细部测量64
2.1.3地籍图及宗地图的制作65
2.1.4宗地面积的求算66
2.2土地质量评价67
2.2.1准备工作67
2.2.2确定评价指数68
2.3级别划分与校验74
2.3.1初步划分农用地级74
2.3.2校验74
2.3.3级别调整74
2.3.4级别确定74
2.4成果编绘74
2.4.1图件编绘74
2.4.2面积量算与统计75
2.4.3编制成果报告及基础资料汇编75
2.5土地质量评价工作表格76
2.6土地质量评价因素因子量化、无量纲化方法79
2.6.1评价指标量化方法79
2.6.2评价指标无量纲化方法81
2.7土地质量评价野外调查导则82
2.7.1自然质量状况调查82
2.7.2农用地利用状况与经营状况调查83
2.8农用地级别划分方法84
2.8.1数轴法84
2.8.2总分值频率曲线法84
附录3土地估价方法85
3.1收益还原法85
3.2市场比较法87
3.3成本逼近法89
3.4剩余法90
3.5评分估价法91
3.6基准地价修正法92
附录4相关法规和政策94
1概论
1.1土地开发整理权属管理的主要内容
农地整理权属管理是在农地整理过程中由于土地归并和重新分配而产生的权属调整和变更登记的行为,具体指在农村土地开发整理过程中涉及到的土地所有权、土地使用权和他项权利调整、确认以及变更登记的行为。
土地开发整理权属调整包括土地所有权、使用权调整及在其上设定的他项权利调整。
土地所有权调整包括农村集体土地之间、国有土地与农村集体土地之间的权属调整。
土地使用权调整包括农村集体土地使用权、国有土地使用权的调整。
土地他项权利调整包括土地开发整理过程中因所有权或使用权调整而产生的他项权利的调整。
土地开发整理权属管理的主要内容如下:
(1)土地权属现状调查;
(2)土地权属现状调整意愿调查;
(3)土地利用现状调查;
(4)地籍测量;
(5)土地质量评价;
(6)权属调整方案编制;
(7)方案公告和异议处理;
(8)分配土地;
(9)地籍档案整理。
1.2土地开发整理权属管理的特点
由于历史原因,我国农村土地的权属关系非常复杂,农村集体土地和国有土地犬牙交错,划分起来非常不容易,甚至一些地方已将许多国有荒地划给了农民集体,农村集体之间、集体与国家之间以及农户之间存在不少纠纷,农村集体所有权主体不清,农民土地使用权不稳定,农村集体土地所有权登记发证工作进展迟缓。
随着农村土地开发整理工作全面、深入地开展,土地开发整理类型逐步多样化,开发整理项目的规模越来越大,随着带来的是土地开发整理中土地权属调整也越来越复杂,具有以下几个方面的显著特点。
1.2.1权属纠纷多
一是由于我国的集体土地所有权演变经过土地改革、合作化、人民公社、四固定、家庭联产承包责任制等多个时期,除土改时给农民发过土地证外,其它几个时期,大部分没有权属变更的资料,既无文字资料,更无图件资料,随着人均耕地的减少,人们对土地的重视程度越来越高,致使村与村之间、村与村民小组之间、村民小组与村民小组之间存在大量的土地所有权纠纷,由于确权的法律、法规滞后,许多权属纠纷无法处理,一遇到征地补偿等涉及经济利益的问题,马上就引发矛盾。
甚至造成集体上访,影响社会稳定。
1.2.2具有产权主体及投资主体的多元性
农村土地开发整理中,有农村集体土地之间、国有土地与农村集体土地之间的所有权调整,有农民承包地之间经营权调整,有开发整理后新增耕地使用权调整,有开发整理过程中因所有权或使用权调整而产生的他项权利的调整,有时还涉及四荒地使用权的调整,土地产权的主体非常多。
从开发整理的投资主体看,也呈现出多元化趋势。
有农民自发投入,有公助民办,有公司参与,有集体筹资,也有国家直接投资。
土地产权主体和开发整理投资主体方方面面的利益都要予以充分照顾,其主要体现就是土地财产权的充分保护和土地权属的合理调整。
1.2.3权属调整程序具有复杂性
随着全国范围内土地开发整理工作的开展,迫切要求对权属调整的程序、权限、权属审核、权属调整方式、土地产权的重新分配和界定、地上物的处理等一系列问题进行认定和规范。
开发整理项目启动到竣工结束,要准确界定好参与土地开发整理各产权主体和投资主体的权益,需要履行一系列有关土地权属确认和土地权属调整的程序,需要经过大量的实地勘测定界,需要多次将土地权属调整方案进行公告,需要多次召集村民大会,需要相关土地权利主体之间签订大量协议。
因此,做好土地开发整理权属管理程序比较复杂,工作量大。
1.3土地开发整理权属管理的意义
1.3.1有利于实现管理决策的科学化和规范化
土地开发整理是实现耕地总量动态平衡、促进经济发展和改善生态环境的重要手段,其中土地权属管理,是维护士地开发整理当事人的合法权益,防止发生新的土地权属争议和促进土地开发整理事业健康发展的重要环节。
从发达国家和我国台湾地区的经验来看,权属管理在土地开发整理中发挥了重要作用。
1953年,联邦德国颁布了第一部《土地整理法》,虽然分别于1976年和1982年两次修订,至今仍是土地整理的主要法律依据。
该法对土地整理立项中的权属管理、整理中的权属调整和土地重新分配以及最后的权属登记都做出了详尽的规定,从而保障了土地整理工程的顺利实施,避免了权属纠纷,维护了参与土地整理各方的合法权益。
我国台湾地区在土地整理中也非常注重权属管理。
在《土地法》中列专章对土地重划的条件、土地重划后的合并分配与补偿、土地重划的程序、要件、土地重划前后公用土地的处置进行了规定。
根据《土地法》,还制定了农地重划条例和施行细则,对权属和权益补偿问题作了详细严密的规定。
由于有这些法律条例作保障,台湾的农地重划工作一直开展得比较成功。
1.3.2有利于农村社会的稳定和发展
由于我国的集体土地所有权演变经过土地改革、合作化、人民公社、四固定、家庭联产承包责任制等多个时期,除土改时给农民发过土地证外,其它几个时期,大部分没有权属变更的资料,既无文字资料,更无图件资料,随着人均耕地的减少,人们对土地的重视程度越来越高,致使村与村之间、村与村民小组之间、村民小组与村民小组之间存在大量的土地所有权纠纷。
同时,农地整理的权属调整与30年承包制协调难度较大。
由于农村土地确权登记工作尚处于试点阶段,农村土地的权属存在着模糊不清、难以确认等问题,给农地整理工作带来较大的困难,不仅增加了土地整理工作的工作量,也给农村带来一些不稳定因素。
我国现阶段农村土地开发整理作为提高农业竞争力、增加农民收入、促进农业和农村发展的一项重要措施,其中的土地权属管理在我国土地开发在整理工作中具有特殊意义。
农地开发整理前后的质量、数量发生变化,利益格局也随之变化,土地开发整理不仅要完成各项工程措施,还应在尊重自然规律,尊重农民意愿和原有的产权的基础上,进行地籍调查、现状确认、权属变更、土地登记等地政工作,稳定农民家庭承包经营,这是土地开发整理工作的一个突出特点,也是土地开发整理区别于一般农田基本建设和小流域治理等工作的主要标志,直接关系到土地开发整理事业的成败。
国土资源部鹿心社副部长曾在《论土地整理方略》中将“明确权属”作为当前开展土地整理工作突出抓好的六个关键环节之一。
明确指出:
土地开发整理必须注意理清和明确土地权属关系:
一是土地整理前要依据土地调查和土地登记资料,认真做好整理前权属状况的确认;二是对涉及土地权属调整的一定要依法确认调整后的权属,进行变更登记,防止引发土地纠纷;三是要注意保护农民利益,稳定土地承包经营权,对整理后确需对承包地进行适当调整的,要充分尊重原土地承包经营者的意愿。
2土地开发整理权属管理总则
2.1土地开发整理权属管理的目标
根据国土资源部《关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》要求,当前我国农村土地开发整理权属管理的主要目标是全面落实土地开发整理中权属管理的各项工作程序,界定各项土地权利,合理分配土地收益,避免出现土地权属争议;准确反映土地开发整理项目区的位置、界线、地类、面积等土地利用现状,确保地类认定上的真实性等。
2.2土地开发整理权属管理的原则
2.2.1依法原则
即在土地权属调整过程中,应始终遵循土地管理法律法规中的相关规定。
按照法律程序,通过申报、地籍调查、权属审核、注册登记和颁发土地证书等程序予以明确土地产权主体,核实、调整和确定土地所有权或使用权。
依法改变土地权属和用途的,应当办理土地变更登记手续。
依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护,任何本位和个人不得侵犯。
相关土地行政主管部门应按法律程序作好土地权属的审核、登记、发证等工作。
依法改变土地权属和用途的,应当办理土地变更登记手续,以保障土地产权人的合法权益。
2.2.2公开、公正、公平原则
土地开发整理过程中的权属管理工作应实行公告制度,广泛征求各有关权利人的意见,土地所有权和使用权的调整不得造成相关权利人的利益损失。
土地开发整理涉及到土地所有权、使用权的性质和承包经营权等多种权利,不可避免的要改变和调整权属界线。
对权属事先要摸清现状,事中要冻结土地权利和现状的变更,事后要准确合理地划分。
处理这些问题时,一定要尊重原有的产权关系,运用评估、勘测等科学的方法,按市场经济规律协调各方面的关系,依法办事,实行公告制度,广泛征求各有关权利人的意见;土地所有权和使用权的调整中,分配土地权益不得造成相关权利人的损失,保证原有土地权利人权益不减少;开发整理后农民新承包耕地应与原承包耕地在数量和质量上相同或有所提高。
2.2.3协商原则
土地所有权与使用权的调整应在各有关权利人协商一致的基础上进行。
土地整理中因田块归整和道路、沟渠重新规划需要调整不同土地所有者边界的,应在各相关权利人协商的基础上重新勘定地界。
参与土地开发整理各方之间的飞地、插花地及交界处的不规则区域,应在各方协商的基础上,根据项目完成后形成的沟、渠、林、路等线状地物重新划定,尽量减少飞地、插花地和宗地数。
2.2.4自愿原则
为发挥整理后农地更大的经济效益,在法律允许的范围内,农民可自愿地实行联合经营、“留包转耕”等多种经营方式,政府可加强宏观引导,并作好相应的管理。
国家鼓励土地开发整理,土地开发整理主要依靠农民集体经济的力量,经营规模和方式由集体经济组织自己作决定,国家进行宏观调控引导,其土地权属的调整、调整承包地或由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的,若经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意、并依法报经有关机关批准即可。
2.2.5实用性原则
市场经济是法治经济,产权利益是市场经济的原动力。
土地开发整理由于多方产权主体的参与,使得其中的权属确认和调整至关重要。
在实践中,农村基层土地权属管理的方式方法丰富多彩,不拘一格,有的虽然不完全合法,或是有失公平,但符合当地实际,群众易于接受,行之有效,因此权属管理规定应注重主张土地产权确认、调整的原则和发展方向,而对其具体操作程序和方法不宜过多约束。
2.2.6稳定性原则
即对土地开发整理前后的土地行政境界和权属界线要尽量保持其稳定性,不作大的调整改变、以保持乡、镇、村行政区域的相对稳定。
把每一个土地开发整理项目安排在一个行政区域内进行,避免产生新的土地纠纷,维护农村社会经济的稳定,土地权属调整时相对保持原所有者、使用者的位置、界线和布局的相对稳定性;土地开发整理还要有利于保持农村家庭联产承包责任制的稳定。
国家有关法律法规的规定,国有土地可以由农民集体长期使用,但不能因此而改变土地所有权的性质;任何组织或者个人不得侵占、专卖、出租或者以其他形式非法转让土地;农村土地承包经营权应保持长期稳定,至少30年不变。
土地开发整理过程中因田、水、路、林、村的重新规划及调整飞地插花等原因,而适当调整各相关土地权利人的地块位置等,一般来讲是必要和不可避免的,但应尽量保持开发整理各方原有位置不变,避免过多的权属调整行为。
同时,土地开发整理应尽量保持行政区域的完整性,需要打破行政界限的,必须在做好整理前后农地质量评价、权属确认等的基础上,认真做好土地的调整与重划互换工作,保证土地开发整理有序地进行,保持农村社会经济的稳定。
2.2.7综合效益最大化原则
参与土地开发整理各方之间的飞地、插花地及交界处的不规则区域,应在各方协商的基础上,根据路、渠等线状地物作适当调整尽量减少飞地、插花地和宗地数;同一承包人有若干地块时,面积小者应尽量向面积大者集中,以利于农业机械化操作和田间灌排水。
按照法定的程序和社会主义市场经济规律、充分运用等价交换、等质量替代的原则、通过协商,进行土地调整置换、使相同权屑的土地适当集中,形成规模,确保开发整理后农民新承包耕地应与原承包耕地在数量上相同,并在质量上有所提高,从而实现区域土地资源的优化配置。
2.3土地开发整理权属管理的要求
2.3.1土地权属现状确认做到“三个结合”
一是结合土地登记、土地利用现状调查及土地变更调查资料,认真做好土地权属和利用现状核查,为项目可行性论证、规划设计提供依据。
二是结合开发整理土地面积、地类、地力等级和耕作状况等进行实地勘测和核查,明晰土地权属、地类、面积、质量及项目区域内宗地数,保证“因条件限制、数据、实地”一致。
三是结合土地权属状况、村组耕地质量和面积、开发整理潜力的数量及难易程度等进行综合评价,为编制土地权属调整方案提供依据。
2.3.2土地权属调整注重“三个环节”
一是要可行性研究阶段,对项目选址时确认的土地权属和利用现状进行检查和复核,确保现状清楚无争议,对存在争议且短时间内无法解决的,不可纳入项目区。
二是在规划设计阶段,对可行性研究阶段编制的《土地权属调整方案》进行
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