我国当前城市社区管理系统地现状问题及改革路径Word下载.docx

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加强社区党建。

这三个互相依存，互相支持的方面作为一个统一的整体，深刻反映了当前社区管理体制改革的基本内容和发展方向。

一、我国城市社区管理体制的历史沿革

（一）社区的涵义

“社区”这个概念最早由德国社会学家腾尼斯提出来的。

他在1887年出版了《社区与社会》一书，指在于前工业社会的、具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、富有人情味的社会关系和社会利益共同体。

现在人们所说的“社区”通常是指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织根据一套规范和制度结合而成的社会实体。

目前已有多个国家和地区执行社区发展计划，社区组织管理方式日益受到关注和重视。

从广义上看，城市社区管理就是对包括政治、经济、文化、人口、生态等方面的社会系统所进行的综合管理活动；

从狭义上看，城市社区管理则是就城市社区内部社会生活所进行的管理。

社区管理模式是指为了达到社区管理的目的而采取的各种管理体制、机制、手段、方法的有机结合体，是开展各项社区管理活动的基本操作平台。

科学的管理模式有利于建设良好的社区环境，形成和谐的社区氛围，改善居民的生活质量。

（二）我国城市社区管理体制的形成和发展过程

1、我国社区建设的发展经历

中国早期的社区建设,可以追溯到20世纪20年代末和30年代初出现的乡村社区建设运动,其中影响较大、持续时间较长的:

一是以梁漱溟为首的山东邹乡平乡村建设运动;

二是以晏阳初为首的河北定县平民教育实验区运动。

后来由于战争原因社区建设工作没有继续

开展。

当代中国城市居民管理更多时间内是以街道委员会和居民委员会的形式存在的,普遍认为,从1949年至今大致经历了四个阶段。

第一阶段,从1949年到“文革”,城市基层政权和地域性社会群体自治组织的建立与有效的管理。

1954年,中央人民政府内务部颁布了《关于建立街道办事处和居民委员会的通知》,要求各街道派出所改名为街道办事处;

同年底,全国人民代表大会常委会通过《城市居民委员会组织条例》全国才统一了街道办事处的名称、性质、任务和机构设置,居委会也进行了全面调整和改建;

这样基本上形成了作为国家基层政权机构的街道办事处和作为地域性社会群体自治组织的居民委员会相互衔接的社会基层组织格局。

第二阶段,“文革”到1979年左右,城市基层行政管理瘫痪,街道委员会和居委会成为阶级斗争的工具。

第三阶段,1979年左右到80年代中后期,街道办事处和居委会的职能得到恢复,其工作性质受到宪法的肯定和法律的界定。

2、城市社区建设的重要意义

（1）随着社会主义市场经济的发展,社会成员的“单位”属性逐渐减弱,大量“单位人”转为“社会人”,社会人口流动性加剧,教育、管理工作弱化,使得城市社会人口的管理处于松散状态,迫切需要找到一种新的管理模式。

这种模式最好的选择就是社区式管理。

（2）随着国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、转变职能,企业剥离出来的诸如退休职工管理安排下岗职工在就业等职能和政府转移出来的许多服务职能,大部分要有一个新的载体来承接,要建立一个独立于企事业之外的社会保障体系和社会化服务网络,也需要有一个新承接的载体。

这个最佳的选择也是社区。

（3）随着群众生活水平的提高和住房、医疗、养老、就业等制度的改革,城市居民与所住社区的关系愈来愈密切。

推动社区建设,拓展社区服务,提高居民生活质量已成为广大人民的迫切要求。

（4）随着城市化建成的加快,加快社区建设是提高城市管理水平和居民素质的迫切需要。

综上,社区作为我国广大居民生活、学习的重要载体在社会中发挥着越来越重要的作用,搞好社区建设是摆在政府和社会科学工作者面前的一个重要课题之一。

二、我国城市社区管理体制的发展

虽然现阶段，我国各地在如何改革社区管理体制以更好地发挥基层社区组织的作用方面作出了积极的探索，也取得了一些可喜的成绩。

但是不容怀疑的是，现阶段我国城市基层社区管理体制还存在着诸多不足和问题。

笔者认为，既有必要考察这些问题，也有必要对这些问题进行根源探究。

（一）我国城市社区管理体制的现状

我国社区管理曾长期以来一直实行的是与计划经济相适应的行政全能主义的“亚社区”管理体制。

“单位人管理”和“地区管理”是其主要特征。

在传统社区管理体制下，单位成为政府的附属，传统的街道和居委会则是辅助单位，起着“拾遗补缺”的作用。

改革开放以后，特别是进入20世纪90年代以后，随着经济体制的改革，社会主义市场经济的深入发展，我国城市社区管理体制发生了很大的变化。

主要表现在以下几个方面:

一是“单位制”的解体，大量的“单位人”重新回到社区，成为“社会人”。

单位不再是个人唯一依附的载体。

二是市场经济的发展在客观上要求政府转变职能，从掌舵划浆的全能者变成有限职权的掌舵者。

政府逐渐开始将许多不该管、管不好、管不了的经济工作交给企业，社会性事务交给社区，政府通过“单位”全面干预社会生活的地位和职能有所弱化。

三是随着社会主义市场经济的深入发展，“现代企业制度”的建立要求企业依法成为一个“产权明晰、权责明确、政企分开、科学管理”的自主经营、自负盈亏的独立法人。

在此种背景下，企业将旧有体制下的许多非经济功能剥离出来交给社会。

企业与社会日益分离。

四是，人们重新回归社区，人们与社区的联系日益紧密。

居委会作为群众性自治组织再次受到人们的关注。

五是随着政府对社会控制的调整，社会自主性力量逐渐增强。

各种社会性组织逐年增多，在社会参与上发挥了越来越重要的作用;

六是随着城市化进程的加快，城市管理中心开始下移。

街道办事处作为最基层的行政组织获得了比以前更大的权力。

七是在我国许多城市陆续开始了基层社区管理新体制的探索，也取得了一些另人可喜的成绩。

（二）我国城市社区管理体制存在的问题和原因

对城市基层社区的管理目前主要涉及到两大主体。

一是以基层政府及其派出机构—街道办事处为主体的政府组织管理。

另一个就是以基层社区组织一居民委员会为主体的基层社区管理。

其中，基层社区组织是基层社区管理内主体，基层政府及其派出机构是基层社区管理的外主体。

第一，旧管理体制的缺失。

我国现行的城区管理体制是以区、街道、居委会三个层次组成的，其中区政府是我国城市的基层政权机关，街道办事处是政府的一级派出机构，居委会是城市基层群众性自治组织。

“街道”作为城市行政区划的最基层单位，代表政府对辖区内的行政事务、社会事务实施管理，是社区组织管理的主体，但一直具有责大权小、力不从心的问题。

一是“单位体制”的解构，“单位人”转变为“社会人”，还有企业等多元化的利益主体大量涌现，“街道”仅依靠单一的行政手段、行政资源已不能对社区事务实施全面、有效的管理了。

二是“条条”管理大大制约了街道的作用。

社区内各组织分别属于“条条”与“块块”两个相对封闭的系统，形成一种“条块分割”的局面。

[]而市场经济体制的建立，使社区内“条块”组织的关系出现了变化，有一部分职能重叠。

对于一些复杂的问题，“街道”往往出现无权管理或越权管理现象。

第二，政府“越位”与“缺位”问题突出。

在社区建设的过程中，政府发挥了决定性的作用，但也存在着职责不清，权利不明的问题。

有些政府部门仍在行使本应由社区自治部门行使的职能，有些政府部门承揽和包办了许多本应由社区自治组织办理的事务。

政府部门承担了许多不该承担或不易承担好的职能，社区管理中政府职能的错位、缺位或者不到位的情况屡见不鲜。

长期来看，不仅抑制了民间的活力，也增加了政府的负担。

第三，居委会角色的错位。

我国《宪法》规定：

“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织”。

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》更是明确规定了居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。

不是一级政权，也不是基层政府或街道办事处的分支机构。

它与街道办事处的关系是国家机关对基层群众性自治组织的指导关系。

但现实中，居委会的工作往往是向政府负责，而不是向居民负责。

这就造成了居委会带有官方色彩，而其本来自治组织的角色却淡化了，居民与居委会也形成了一种被动参与的关系。

第四，社会中介组织力量薄弱。

长期以来，政府部门习惯于直接包办一切社会事务，而忽略了对中介服务组织的培育和扶持。

非营利性社会组织的缺失使得社区内社会组织力量较为薄弱。

和谐社区的建设包括文化、卫生、环保、教育、治安等许多方面，因此，专业社会机构、团体、社区志愿者组织等非政府组织参与到社区管理中来是必然选择

三、我国城市社区管理体制改革的途径和意义

加强城市社区管理是城市社区建设发展的必然要求。

2003年，民政部在26个城区设置了社区建设实验区，这标志着我们国家加强社区管理，对社区管理体制进行重大改革的正式启动。

从某种意义上讲，目前各地按照中办发[2000]23号文件要求正在向前推进的社区建设，就是一个有中国特色的城市基层组织管理体制改革的创新过程。

（一）我国城市社区管理体制改革的走向

如果对正在众多城市进行的这一改革作深人分析，不难发现，它主要表现为三个基本趋势:

弱化社区管理的行政色彩;

扩大以社区自治为基本前提和主要内涵的基层民主;

加强社区党的建设。

这三个互相依存、互相支持的方面作为一个统一的整体，深刻反映了当前社区管理体制改革的基本内容和发展方向。

1、弱化社区管理的行政色彩

现行的社区管理有一个严重的缺点，即行政化色彩过于浓厚。

这样的管理模式作为我国长期以来一直在实行的计划经济体制的产物，与我们正在进行的市场经济体制改革是格格不入的。

[]弱化社区管理的行政色彩，自然就成了我们今天改革社区管理体制，推进城市现代化管理和社区建设的一个正确而明智的选择。

用我国著名社会学家费孝通先生的话来讲，我国的城市管理必定要实现一次从“单位包干制”向“社区服务制”转变这样带有历史性意义的革命性变革。

一是必须尽快转变政府职能、实现政府工作重心下移。

这是社区管理体制改革的一个难点，也是社区管理体制改革成功与否的一个极为关键的重要环节。

相对于社区自治组织而言，政府对社区的管理应着重从宏观的角度来进行考虑和操作。

政府职能部门及其派出机构在处理与居委会的关系时，一定要把握住它们之间"

指导与协助、服务与监督"

的合理定位。

按照居委会组织法的要求，政府在社区管理中所应发挥的只是主导、引导、组织、协调、服务作用。

政府部门及其派出机构必须尊重居委会的自治地位，尽可能少派任务给居委会;

改进工作方法，放弃以往常常采用的下达指令给居委会并与其签订任务责任书的习惯做法。

不要违背居委会组织法的规定，在实际工作中继续把居委会当成自己的派出机构，把“指导”变成“领导”，使“协助”变成“包揽、代替”。

二是必须赋予社区以必要的足够的实际权力。

随着改革开放的继续推进，大量繁杂的社会职能不断从机关、企、事业单位转向社区，社区正承担着越来越繁重的职责。

社区要真正履行和承担好这些职能与责任，没有一定的实际权力做保证将是不可想象的。

社区能否通过改革真正获得必要的足够的实际权力，这在一定程度上关系着社区管理体制改革乃至我们国家整个改革开放最终能否成功的大局。

要从棍术上改变目前社区中普遍存在的"

权力在上，责任在下"

的不合理状况。

将自治权毫无保留地交给社区，帮助社区树立起全面管理社区各项工作的权威。

三是社区要立足于社区服务，不断拓宽领域，切实承担起服务好本地居民的重任。

社区从根本上说是生活区。

社区的原则既不是社会效益最大化，也不是自身利益最大化，而是以人为本、互助互利、奉献爱心和民主自治。

社区要逐渐从侧重向政府负责转向更多地向本地居民（也包括驻区单位、常住外来人口等）负责。

要把满足居民生活需要（包括物质和精神两个方面）的与社区服务当作自己思考问题、开展工作的出发点和落脚点。

2、扩大以社区自治为基本前提和主要内涵的基层民主

弱化社区管理的行政色彩，从另一个角度来说也就是增加社区管理的民主色彩。

这主要表现在扩大以社区自治为基础的城市社区基层民主，实现从"

为民作主"

向"

由民作主"

转变，便社区真正成为区域社会成员的利益共同体和区域社会自治管理载体上。

鉴于我国城市社区的现有民主发展程度，要达此目的，必须经历三个阶段实现两次飞跃:

"

从政府管理为主——到半行政半自治——再逐步走向自治"

。

从某种程度上讲，这意味着以往居民对社区工作无所作为的状况将随着时间的推移不断有所改变，更多的社区成员对社区工作将拥有发言权，并自觉不自觉地参与到社区的各项事务中来。

3、加强社区党的建设

必须看到，作为社区管理体制改革的基本发展趋势，弱化社区管理的行政色彩，扩大以社区自治为基木前提和主要内容的城市基层民主，这决不意味着要放弃对社区的管理，摆脱党的领导。

从一定意义上讲，这只是表明社区管理方式、党对社区的领导方式以及党的建设，要进行一次适应时代发展和社会发展需要的大的改进。

加强社区党的建设同前两者一样，也是社区管理体制改革的一个重要发展趋势。

总结近年来各地推进社区建设和社区党建工作的经验，可以得出一个初步的结论，要真正达到加强社区党建的目标，必须首先做好以下四个方面的工作。

一是要加强社区党组织建设。

根据党员数量及工作需要，要及时调整社区党组织设置，适时成立社区党委（党总支、支部）。

要根据情况在楼、院、单元相应地建立党小组。

要做到社区自治组织与社区党组织同步建立。

条件成熟的地区，地方党委要赋予社区党组织实行党员属地管理的职权。

社区党组织要逐步做好对党员八小时之外的考核、监督工作。

二是要使相当数量的党员进入社区自治组织和社团中介组织。

除了党组织，社区中的主要组织就是社区自治组织和社团中介组织。

要保证党在社区自治组织的影响力，就要使一定数量的党员进人这些组织，并在做好自治组织与社团中介组织的发展、培育等工作的同时，充当好党和政府联系群众的桥梁。

三是充分发挥社区党员在社区建设中的先锋模范作用。

根据社区的实际，要充分发挥在职党员、离退休党员的参与作用，大力开展社区党建工作，使广大党员的先锋模范和旗帜作用日益明显，基层党组织在社区的凝聚力和战斗力不断增强。

四是提高居民素质特别是提高社区居委会成员的素质。

要做好规划，采取多种形式提高居民方方面面的素质。

对新上岗的社区居委会成员进行重点培训。

着重强化他们的党的领导的观念，民主和法制观念，培养他们严于律己的高尚品格。

（二）改革试点中城市社区管理的模式和启示

当前，我国许多城市从各自具体情况出发，吸收和借鉴国外城市杜区管理模式的先进经验，探索出不同的城市社区管理方式、方法。

涌现出了“上海模式”、“沈阳模式”、“江汉模式”“青岛模式”。

从管理的体制、主体定位等方面着手，使社区资源形成合力，寻求一种和谐社区管理新模式。

1、几种主要模式

（1）沈阳模式：

其特点是理顺关系，明晰社区责权，还权、转权、赋权于社区，建立了比较系统的社区内部管理体制。

1999年，沈阳市以改革社区管理体制为突破口，以完善社区基本功能为目标，逐步形成了社区管理体制的新框架，取得了较为明显的成效。

他们在社区建立了四大组织，即社区成员代表大会、社区议事协商委员会、社区委员会和社区党组织。

社区成员代表大会为社区最高权力机构，是社区的决策层；

社区委员会代替原有的居民委员会，对社区成员代表大会负责，是社区的执行层；

社区议事协商委员会，对社区管理委员会提出建议，进行监督，为社区的议事层；

社区党支部保障和支持社区自治，为社区领导层，在社区工作中处于核心领导地位。

通过完善社区基本功能，明确社区具有内部事务决策权、财务自主权、社区工作者选聘权、日常工作管理权、对摊派事项拒绝权、依法协管权、社区监督权等。

（2）武汉江汉区模式：

其特点是工作重心下移社区，以体制的创新推动政府职能的转变。

武汉江汉区通，过制度创新，明确了街道、职能部门与社居委的是“指导与协助、服务与监督”的关系，提出政府职能部门要面向社区，工作重心下移，“五个到社区”，即人员配备到社区、工作重心到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区。

与此同时，他们还建立了社区评议街道和政府职能部门的考核监督机制，评分结果列入政府目标管理和公务员考核的重要内容，作为单位和个人奖惩的重要依据。

（3）宁波海曙区模式：

其特点是构建社居委和职业化社工“选聘分离”的管理体制。

2003年，宁波市海曙区进行了社区体制改革的“选聘分离”的探索。

改革重点是：

社区居委会从本社区居民中差额直选产生，社区居委会下设办公室，工作人员由专职社区工作者组成，社区居委会聘用，政府承担人力成本，主要承担居委会交办的自治性工作以及政府下达的相关的公共管理和服务工作。

这种崭新的管理模式，解决了社区居委会自治功能残缺、社区工作者队伍机制不活和社会公共管理无序的问题，实现了一些社会化职能向社会基层的转移，这种转移使政府的社会化职能在社区平台得以实现和强化，这也是适应社区发展的客观需要的必然趋势。

2、上海市社区管理体制改革

上海在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中，将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。

具体而言:

（1）社区管理领导系统:

由街道办事处和城区管理委员会构成。

在“两级政府，三级管理”体制下，街道办事处成为一级管理的地位得到明确。

随着权力的下放，街道办事处具有以下权限:

部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权。

街道办成为街道行政权力的中心，“以块为主、条块结合”。

与此同时，为了有效地克服各块分割，建立了由街道办事处牵头，派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位参加的城区管理委员会。

城区管委会定期召开例会，商量、协调、督查城区管理和社区建设的各种事项，制定社区发展规划。

城区管委会作为条与块之间的中介，发挥着重要的行政协调功能，使条的专业管理与块的综合管理形成了有机的整体合力。

（2）社区管理执行系统:

由四个工作委员会构成。

上海模式在街道内设定了四个委员会:

市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会。

其具体分工是:

市政管理委员会负责市容卫生、市政建设、环境保护、除害灭病、卫生防疫、城市绿化。

社区发展委员会负责社会保障、社区福利、社区服务、社区教育、社区文化、计划生育、劳动就业、粮籍管理等与社区发展有关的工作。

社会治安综合管理委员会负责社会治安与司法行政。

财政经济管理委员会对街道财政负责预决算，对街道内经济进行工商、物价、税收方面的行政管理，扶持和引导街道经济。

以街道为中心组建委员会的组织创新，把相关部门和单位包容进来，就使得街道在对日常事务的处理和协调中有了有形的依托。

（3）社区管理支持系统:

由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成。

它们通过一定的组织形式，如社区委员会、社区事务咨询会、协调委员会、居民委员会等，主要负责议事、协调、监督和咨询，从而对社区管理提供有效的支持。

上海模式还将居民委员会这一群众性自治组织作为“四级网络”，抓好居民委会干部的队伍建设，充分发挥居委会的作用，推动居民参与社区管理，维护社区治安稳定，保障居民安居乐业。

“上海模式”，即“两级政府、三级管理、四级网络”的社区管理新体制。

它重点是对传统街道体制的改革。

明确了街道社区管理谁来领导，谁来执行，谁来支持的问题，构建了责权明确、分工合理、管理有序的社区管理网络。

实践表明，上海模式的建立有力地推动和保证了上海市社区的建设与发展，也为全国其他城市社区管理体制改革提供了有益借鉴。

但是它也值得商榷的地方。

一是上海模式侧重点是街道层面的体制创新，对于基层社区组织的体制创新相对并不十分突出。

我们认为应站在系统性的角度全面把握体制创新问题。

街道层面进行了体制创新，基层社区组织管理体制与之协调吗?

如果有“轻此薄彼”的做法在实践中显然是有害的。

二是将居民委员会干部纳入街道事业编制，虽然有利于居委会干部安心工作，但同时也不可避免地会进一步加强居委会对街道的依赖关系。

显然上海的居委会走的是一条行政主导模式的道路，这与我国法定居民委员会是群众性的自治组织相背道的。

三是规定非本地居民也可以成为居民委员会成员的做法在合法与合理性方面还值得商榷。

整体上看，虽然上海模式还有待完善之处，但它不愧是新时期社区管理体制的新创新，也为推进我国其它城市社区管理体制改革实践提供了极好的借鉴和有益的启示。

（三）深化社区管理体制改革的对策建议

当前对于城市社区管理体制改革的目标模式探求上，主要有三个大的方向:

1、理顺社区对外、对内关系

首先，理顺政府与社区的关系，还原居委会身份。

街道办事处及区、市政府职能部门与社区居委会的关系应该是指导与支持和帮助的关系，而不应是不是上下级的行政隶属关系。

对社区居民委员会、街道办事处以及政府职能管理部门的职责进行清理、划分。

其次，妥善处理社区对内关系，主要是居委会与物业管理部门。

2、多元化社区管理模式

第一，以政府为主导，转变政府职能。

政府在社区管理中仍然是主导地位，政府本来就负有规划、组织、管理、监督和调节职责。

政府应当超脱从前那种混同于一般社会组织的具体操作者形象，把社区的具体组织管理功能从自身中分离出去，转变为能行使宏观调控职能的领导者。

随着这种功能的分化，政府在社区管理上的主要职能便集中在那些非行政的中介社团组织无可承接的方面。

第二，实现居民自治管理。

“社区居民自觉自愿参与社区话动或事务的程度是社区开明程度、健全水平和活力厚度的反映，是社区发展的一项综合指标”。

居民通过居委会实行自我管理、自我教育和自我服务是宪法赋予的权力。

通过这种参与有利于调动社区成员的自主性和参与性，提高社区成员的文明素质和活动能力，增强社区归属感。

关键是要建立合理的运行机制，建立健全社区居民会议制度，社区居民代表会议制度，社区协商议事会等

第三、培育社区中介组织。

政府可以从理顺社区居委会与社区中介服务组织的关系入手