三农治理中第三部门的法学机理与制度变迁研究刘大洪doc.docx
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三农治理中第三部门的法学机理与制度变迁研究/刘大洪-
三农治理中第三部门的法学机理与制度变迁研究
ResearchofEconomic-lawTheoryandItsConstitutionalTransitioninthemanagementofagriculture-countryside-peasant
刘大洪李华振
内容提要:
三农治理中第三部门的出现,源于对市场和政府在解决三农问题中的双失灵之弥补,源于国家与农民的法律博弈机制之变迁,源于公共物品的非国家化供给之机理。
它是与市场调节、政府干预既相区别又相关联的第三只手,是解决三农问题的重要制度工具。
在借鉴西方农村第三部门法律规制的基础上,在考察中国农村第三部门法律演化路径的前提下,立足于当前中国三农问题的本土资源对其进行深入研究,具有重大的开拓性意义。
关键词:
三农治理;第三部门;市场政府双失灵;博弈论;农村公共物品
Abstract:
Theappearanceofthethirdsectorinthemanagementofagriculture-countryside-peasantderivesfromtheremedyofdouble-failureofmarketandgovernment,derivesfromtheinstitutionaltransitionoflegalgamebetweengovernmentandpeasants,derivesfromthetheoryofnon-governmentalsupplyofpublicproducts.Itisthethirdhandwhichisdistinctfromandcorrelativewithmarketandgovernment.Onthebaseofstudyingthelawsystemofthethirdsectorinthewesterncountryside,andafterresearchingthelegalevolutionpathofthethirdsectorintheChina’scountryside,androotingintheChina’snativeresources,therehasexploringsignificancetodeeplyinvestigatethissubject.
Keywords:
managementofagriculture-countryside-peasant;thethirdsector;double-failureofmarketandgovernment;thegametheory;ruralpublicproductsupply
一、引论:
从第三部门在西方三农治理中的重要作用说起
从法学的理论视域上看,三农问题并不是中国特有的现象,西方发达国家也存在着三农问题。
考察西方对三农问题的解决机制,我们发现,“第三部门”(TheThirdSector)在发达国家的三农治理中起着重要作用、占有重要地位,成了西方学界研究的一个重要课题。
但我国目前的学界对第三部门在三农治理中的重要作用还缺乏足够的认识和重视,因此,在充分借鉴西方对第三部门的研究成果和实践经验的基础上,立足于中国的三农问题之本土资源对第三部门进行深入研究,成了摆在我们面前的一项迫切任务,具有重大的开拓性意义。
三农治理中第三部门的出现,源于对市场和政府在解决三农问题中“双失灵”的弥补。
第三部门是相对于“第一部门(公权部门)”和“第二部门(私人部门)”而言的,既不同于纯粹的公权部门,也不同于纯粹的私人部门,但又与公权部门和私人部门有着密切的联系。
西方国家的实践已经表明,第三部门是一项重大的制度创新,为解决市场政府“双失灵”提供了新的可能。
在西方国家的三农治理中,第三部门已经成为与市场调节、政府干预既相区别又相关联的一支新兴力量,成了发达国家解决三农问题的重要制度工具,为西方农业、农村、农民的良性发展提供了一条重要的法律解决路径,发挥着制约乡村政府权力滥用、满足农民多元化需求、提高农村公共物品质量和效率的重要作用。
第三部门促进了乡村政府职能的转变进程,在政府与农民之间搭建了一座桥梁,为农村提供更加质优、价廉、高效的准公共物品,把竞争机制的清新空气吹进了乡村传统的官僚机构体系内,促进了农村与城市的整合,进而,给整个社会带来了深远的影响。
这些作用都是传统的纯粹公权部门(政府)和纯粹私人部门(企业)无法达到的。
由于“第三部门”之称谓只是一个研究上使用的学理术语,因此,我们考察西方三农治理中的有关法律规定时,会发现:
在法律条款的直接规定里,是找不到第三部门之用语的,但有两个出现频率很高的用语“农民协会”(Peasants’Association)和“农业合作社”(AgriculturalCooperation),这两个用语实际上是相同的,只不过由于各国语言表达的差异和翻译的差别,导致在中文里出现了这两个用语同时使用的局面。
从法律概念的逻辑周延性上来看,三农治理中的第三部门当然不仅仅包括农民协会和农业合作社,但是,可以说,农民协会(农业合作社)是三农治理中第三部门的最主要子概念,因此,为了论述的方便,本文中,我们在进行理论性的研究时,使用的是第三部门之学理术语,而在进行实证性的研究时,使用的是农民协会或农业合作社之法条术语。
从实证的视角,我们考察一下美国、法国、德国、日本等有代表性的发达国家三农治理中的第三部门之概况。
[1]
(1)美国三农治理中的第三部门概况之考察。
在美国,种类繁多的农民协会为农业生产者提供各种不同的分类准公共服务,比如,沟通政府关系、信息咨询、法律维权、制订产品标准、协调关系、限产护价、争取政策支持、市场销售、集体定价、技术咨询等等。
美国有超过80%的农民根据自己的实际需要而自发组织和自愿参加这些不同的农民协会,而且政府也从法律上鼓励农民参加各类农业协会,参加协会的农民可以优先得到更多的补贴。
[2]
(2)法国三农治理中的第三部门概况之考察。
三农问题曾经长期困扰法国,直到二战前,法国还是一个农产品净进口国,二战后,法国政府采取优先发展农业的政策,仅用20多年时间,就实现了农业现代化。
在这个过程中,第三部门发挥了重要作用。
比如,法国建立了专为三农治理而服务的“土地整治公司”制度,这是一种非盈利的组织,它们拥有土地的优先购买权,把买进的插花地、低产田集中连片,整治成标准农场,然后再低价保本出售给农民。
另外,法国专管三农问题的政府部门(第一部门)是农业食品部和渔业部,但它们只负责宏观上的指导,而微观上的竞争调节则由市场机制(第二部门)来完成,在第一部门和第二部门之间的中观层面上,则由农业合作社(第三部门)来协调。
到20世纪60年代末,法国建起了3100个农业信贷合作社,7200个供应和销售合作社,14000个服务合作社。
合作社一般按行业划分,农户可根据经营情况,同时加入几个合作社。
(3)德国三农治理中的第三部门概况之考察。
在德国的三农治理中,作为政府机关(第一部门)的联邦农业部只负责对农业的宏观管理,包括农业立法、农业政策和促进农业发展计划的制定等。
而大量的农村准公共物品则由非官方的组织(第三部门)来完成,这些农民的非官方组织主要以农民生产者协会、农民联合会来命名。
德国的农协分成各个层次,如地区农协、州农协,直至全国性的农民联合会,形成一个完整的网络。
95%左右的农民是德国农民联合会的会员,该会代表德国农民参与和欧洲邻国农业组织机构的协调,主要职能是维护农民的利益,为农民当法律和技术顾问,为农民开拓市场提供服务,对农民进行职业教育培训等等。
(4)日本三农治理中的第三部门概况之考察。
在发达国家里,日本人多地少的国情与中国最为相似,因此,考察日本三农治理中的第三部门对我国最有切合实际的借鉴意义。
二战后的日本,是一个典型的国家权力包揽一切的公权社会,作为第一部门的政府机关的力量占据着绝对的优势地位。
当时的日本政府为了治理三农问题,在大力培育第二部门(市场调节)机制的同时,也展开了对第三部门的努力探索。
1947年的《农业协同合作法》就是专门针对第三部门(农协组织)而立的法,只不过,与私权本位的西方国家相比,当时日本的农协象中国今天的村委会一样,仍然带有明显的“准政府”痕迹,并不是象当时美国、法国那样的比较纯粹的第三部门,而只不过是政府第一部门的“法律衍生物”。
但是,毕竟,这在形式的意义上标志着日本的三农治理法律机制开始向美国等西方国家靠拢,开始了引进第三部门机制的法律尝试。
经过20多年的发展,日本的农协逐渐摆脱了原来的准政府之色彩,1970年的《综合农政的基本方针》标志着日本农协的角色开始发生实质性的转变,向真正意义上的第三部门回归。
日本的农协组织自上而下分为三个层次,处于最基层的是市町村农协,习惯上叫单位农协;都道府县建立的是地方农协,称作“县联”;农协的全国性组织则按照业务不同而各自运作。
现在,日本农协为三农治理而提供的准公共物品大体上分为四类:
生产指导、组织流通、信用服务和开展互助共济。
[3]
放眼更大的视域范围进行扩张考察,会发现:
第三部门在西方的兴起,并不仅仅发生在三农治理中,而是在全社会的每个领域内都发生了一场深刻的“公共治理的革命”。
1997年,联合国秘书长安南在向联合国大会提交的年度工作报告中,把第三部门看作影响未来全球发展的“第五大因素”。
塞拉蒙把第三部门的兴起看成是与19世纪晚期的民族国家兴起具有同样重大意义的人类历史事件。
[4]它作为相对于公权力的政府、私权利的市场之外的“第三种领域”,成了弥补市场失灵、政府失灵的一种全新的社会平衡器,其数量和影响得到了空前的发展。
西方对第三部门的定义,归纳起来看大致有以下几种主张:
(1)认为第三部门是准行政机关或准公共部门,是公共部门的一部分。
比如,约翰·格林伍德的《英国行政管理》一书就持这种观点,他认为这些由政府领导部门的机构和半私人组织,既不同于中央部门,也不同于地方机关,但通常又和它们有关系,这类机构和组织就是“准行政机关”,也就是他所说的第三部门。
[5]
(2)认为第三部门是服务于公众利益的私人组织,或者说是从事社会公益性事业的民间组织。
比如,莱斯特·萨拉蒙把第三部门定义为“数量众多的自我管理的私人组织,他们不致力于分配利润给股东或董事,而是在正式的国家机关之外追求公众目标”。
持这种主张的法律之典型是《英国1601慈善使用权法》,它认为从事下列活动的组织为第三部门:
救济老人、虚弱的人和穷人,抚养病人、伤残士兵和船员,维修桥梁、港口、避难所、道路、教堂、海堤,举办教育和孤儿院,救济、储备、维修教养院,支持帮助年轻的商贩、手工业者和穷困潦倒的人,帮助任何贫困居民减轻它们的困难。
(3)认为第三部门是除了政府机构和营利机构以外的社会组织。
比如,赫斯顿就认为非营利组织主张的合法性来源于对国家部门和私有部门的批评。
[6]持这种主张的法律之典型是《联合国宪章》第71条,它把第三部门界定为“从事非营利性活动的政府以外的所有组织,其中包括各种慈善机构、援助组织、青少年团体、学会、合作协会、经营者协会等”。
但无论具体的主张有何不同,总体上来看,关于第三部门的本质的观点都是大同小异的,即:
第三部门一是要与政府相区别,是自愿提供公共物品的“非政府组织”(NGO);二是要与企业相区别,是不以盈利为主要目标的“非营利性组织”(GPO)。
[7]
二、机理:
三农治理中的双失灵、博弈论、公共物品与第三部门之兴起
西方发达国家在三农问题的治理对策中,之所以如此重视第三部门的作用和地位,决不是偶然的。
从法学的视域上看,在第三部门兴起的背后有其深层原因和机理。
(一)三农治理中的市场政府双失灵与第三部门兴起之分析
第三部门在西方三农问题的治理对策中兴起,其背后隐含着深刻的法学寓意。
透过表象化的东西,我们可以看到一条清晰的法律发展链,即:
“市场失灵——政府弥补”,“政府失灵——第三部门弥补”。
正是在三农问题出现“双失灵”的法学背景下,第三部门兴起了。
第一,第三部门的兴起是弥补三农问题中市场失灵的法律之需要。
在市场经济条件下,农业、农村、农民天然地处于市场竞争的弱势地位,正是由于三农的这些“天然弱势”,由于与市场相伴而生的各种市场风险和其他不确定因素的客观存在,在市场达尔文主义[8]的支配下,三农问题产生了。
从交易主体的法律类型上看,小农经济条件下的交易主体只有一种类型,即“个体型交易主体”,不管是农民、手工业者、还是商品流通贩卖者,他们表现在法律上都属于自然人类型的交易主体,因此,又可称为“自然人型交易主体”。
发生在这些不同的个体型交易主体之间的简单商品交换,不存在过于悬殊的强势地位与弱势地位之差别。
但是,在现代市场经济条件下,交易主体的法律类型发生了巨大的变化,在传统的个体型交易主体之外,又出现了一种更重要的全新类型的交易主体,即“团体型交易主体”。
团体型交易主体表现在法律上,就是以股份公司、有限责任公司、集团公司、垄断组织等为代表的法人,因此,这种类型又可称为“法人型交易主体”。
现代市场经济中,单个的农民是个体型的交易主体,这一点就决定了他们在与团体型的交易主体进行交易时,“天然地”处于弱势地位,根本难以对抗比他们强大得多的团体型交易主体,难以抵御市场风险,难以有效保护自身利益。
而且,市场经济对社会资源的配置主要是通过价格机制来实现的,而价格机制要发挥作用,必须满足一定的前提条件。
但是,由于外部性、垄断、信息不对称等问题的客观存在,使这些前提条件并不能得到满足。
况且,市场本身也不能解决长远的整体利益、社会实质公平等问题。
另外,当市场经济进一步发达,发展到当今的全球化市场经济的更高阶段后,农民除了面临着上述的团体型交易主体之外,还面临着一个更加强弱悬殊的交易主体,即国外对进口农产品的反倾销壁垒。
反倾销壁垒大大提高了农民进入国际市场的交易成本,而这些交易成本和生产成本一样,都是决定着农产品竞争力的基本因素。
因此,在国际市场上,分散的农民作为交易主体处于更加不利的弱势地位。
于是,农业领域的市场失灵产生了,三农问题出现了。
[9]
第二,第三部门的兴起是弥补三农问题中政府失灵的法律之需要。
为了弥补三农问题中的市场失灵,必须运用市场之外的力量来解决。
在传统的“二元结构”模式的法律框架约束下,人们把人类社会分成两大组成部分,一是市场,一是国家,即“市民社会(市场)——国家”的二元结构。
当市场的无形之手出现失灵时,人们自然而然地就想到了运用国家的有形之手来对其进行弥补,表现在法律上,就是“市场失灵——国家弥补”的法律链条。
但问题在于:
国家并非全知全能,政府在对市场失灵现象进行弥补时,也可能出现“政府失灵”现象,结果,不仅市场失灵没有得到弥补,反而带来了许多弊端:
(1)政府部门及其官员实际上并不是公众所要求的理想化的“纯粹公务人”,他们也往往受经济人理性法则的支配,为了追求自身利益而不惜损害公共利益。
这样一来,政府不仅不能弥补三农问题中的市场失灵,反而由于政府权力的扩张而增加了农民的负担,其结果是农民的福祉反而受到损害,与政府干预的美好初衷背道而驰。
(2)政府并不一定掌握着比私人部门更广泛、更精确、更有效的信息,因此,政府对三农问题中市场信息不对称的弥补往往沦为一句空话。
(3)由于缺乏有效的外部监督和内部制衡机制,政府对三农问题中市场失灵的干预在实践中异化为权力寻租、设租等腐败现象,扭曲社会公共资源的配置。
(4)由于政府缺乏竞争机制,再加上政府的纯公共性之要求使得政府及其官员缺乏积极勤政的“利润动机”,这大大降低了政府对三农问题中的市场失灵进行真正有效弥补的积极性和效率。
(5)即使政府有志于为三农问题的市场失灵提供公共物品,但是,由于政府本身并不是一个能够进行自主决策、自主执行的生命实体,还必须通过具体的官员“代理”政府进行决策和执行,因此,在三农政策制定和施行的代理链过程中,往往偏离了“仅限于弥补市场失灵领域”的初衷,异化成了一种“政府规制俘虏过程”。
第三,第三部门在三农治理中的兴起是自身优势的法律发展之结果。
如上所述,既然在解决三农问题的过程中市场和政府都存在失灵现象,那么,必须由一种全新的“第三种力量”来对市场和政府的双失灵进行弥补。
这种新兴力量,就是第三部门。
第三部门“既像公权部门(第一部门)又像私人部门(第二部门)”,但却“既非公权部门(第一部门)又非私人部门(第二部门)”。
第三部门具有很多区别于政府和市场的新特点:
一方面,与第一部门(政府部门)相比,它具有“民间性”,即与政府部门相分离,不是政府机构的组成部分,不受政府的非法干扰和控制。
但是,它也必须得到政府的支持与援助,接受政府的合法监管。
另一方面,与第二部门(私人部门)相比,它具有“非营利性”,即它不为追求私人利益最大化而存在。
但是,它也必须将市场机制引入内部运营才能得以生存。
第三部门能有效地弥补市场和政府的双失灵,具有不可取代的独特优势:
(1)它能有效地降低第一部门在三农治理中的成本。
在第三部门出现之前,作为第一部门的政府要想对分散居住、人数众多、组织化程度低的农民进行交流和管理,必须建立起一支庞大的公务员队伍,这样就造成了政府运行成本十分高昂,乡级政府机构臃肿,不仅不能解决三农问题,反而进一步加重了农民负担。
而第三部门出现之后,可以简化农村管理程序,缩短农村管理链条,使之呈现出一种扁平化的精干有效的农村公共管理流程,从而能够降低政府对三农问题的治理成本。
(2)它能有效地组织农民参与到政府对三农问题进行治理的公共管理活动中来。
农民囿于其千百年来长期历史积淀下来的小农思想之局限,在对国家管理活动的参与中,常常表现为三种不良的消极心态:
第一种是远离政府,“冤死也不告状”就是这种心态在法律文化上的形象写照。
第二种是权力崇拜,马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》一文中对此作过详尽的分析,认为小农的自私、愚昧、对权力的崇拜等特性会阻碍历史的进步。
[10]“奴隶翻身成了奴隶主”就是这种心态的形象描述。
第三种是结成暴力组织反抗政府,“皇帝轮流做”就是这种心态的反映。
而第三部门由于不是建立在政府公权力的强制基础之上的,而是农民自愿组织、自由参加、自主管理的非政府非盈利民间自治组织,因此,它能在政府公权力与农民私权利之间架设一座桥梁,利于实施有效的三农治理,从而避免上述三种不良心态和行为对社会以及农民自身产生损害后果。
(二)三农治理中的博弈论与第三部门兴起之分析
第三部门之所以在三农治理中兴起,除了上述的市场政府双失灵之外,还源于国家与农民之间的博弈法律机制之变迁。
从博弈论的视角来看,对三农问题进行治理,集中体现了国家与农民家之间存在的博弈矩阵。
从总体上来看,这一博弈矩阵可分为两种类型:
一种是“零和运动下的博弈解”,一种是“变和运动下的博弈解”。
所谓零和运动,是指在博弈矩阵中,参与者的利益和损失是相对应的,一方得利就意味着另一方的损失,或者说一方的效益是建立在另一方的成本损失之上的,一方的获益是基于存量利益的转移而不是增量利益的创造,最终的结果,就是各方的收益与损失之总和为零,并没有创造出新的增量利益。
而变和运动则是指市场交易的各方共同创造出新的增量利益。
[11]如果三农问题解决得好,则国家与农民均能从中得到利益的增长,这是一种良性的博弈模型;而如果三农问题解决得不好,则要么是国家的财政收入是建立在对农民利益的制度化剥夺基础之上的,博弈的结果是国家单方获利而农民的利益受到损害;要么是农民的获利是建立在对国家赋税的偷逃抗拒之上的,博弈的结果是农民单方获利而国家的利益受损,这是一种非良性的博弈模型。
国家(第一部门)与农民(第二部门)之间为什么需要出现一个中间缓冲带(第三部门)?
因为,在国家与农民的博弈中,一方面,农民要求国家能保障他们的权利、为他们提供所需的公共物品,为了达此目的,农民就不得不把自己的一部分权利让渡给国家,由国家代表农民来“集体行使”这些权利。
但是,问题在于,农民让渡给国家的这些“单体权利”一旦脱离了单个的农民而通过法律形成了一个“集体权利束”,则它就成了一个独立于农民之外的“公共权力”,这些公共权力由政府及其官员负责具体的决策及执行,而公权力又往往具有“内在的扩张冲动”,因此,国家往往在权力扩张的冲动支配下,在三农问题的治理过程中倾向于把最大限度的权力纳入自己的事务范围之内,这就表现出国家无时无处不在的“全能政府”姿态,而这种公权力对农民私权利的过多过细干涉又会让农民丧失意思自治、私权自主的自由空间。
这就出现了“诺斯悖论”,即对于由国家和农民构成的这一博弈矩阵来说,国家在法律制度的安排等领域的介入不可或缺,但一旦介入过多过深过细,又会遭遇到退出的要求。
[12]于是,在这种情况下,农民就要从国家手中“把让渡出去的权利重新夺回来”,力争把国家公权力对农民私权利的侵害降低到尽可能合理的程度。
但是,农民把这部分权利从国家手中重新夺回来之后,自己也不可能分散行使,还必须把它交给另外一个能更好地代表农民权利自治的组织来行使,这种组织,就是第三部门。
三企业招聘大学生村官月薪开到4000元
大学生村官服务期快满了,有哪些途径就业?
除了考研、考公务员,还有哪些选择?
记者昨从省人社厅获悉,因看中其吃苦耐劳精神,我省3家大型企业向大学生村官伸出橄榄枝,定向招聘260名服务期满2年或3年的在岗大学生村官到企业工作。
培养3至5年成骨干
此次定向招聘大学生村官的3家企业分别为阳光凯迪新能源集团有限公司、中国工商银行湖北省分行、湖北省邮政公司,符合条件的大学生村官可于本月中旬前通过联系企业报名。
阳光凯迪新能源集团公司介绍,新招录的大学生村官将享受有社会保险、住房公积金补贴等各项福利,月薪3000元至4000元左右。
省邮政公司为招聘的大学生村官指出了发展前景。
在邮政支局从事1至2年营业、投递等工作后,可通过岗位竞聘等方式安排至支局长或其他管理、技术等岗位,力争通过3至5年的培养,使大学生村官逐步成长为所在县(市、区)邮政局的骨干人才。
考研加分,创业有资助
据了解,大学生村官享有许多优惠和资助政策。
招考公务员和事业单位工作人员时,安排一定比例专门面向服务期满的大学生村官考录。
选聘期间工作表现良好、考核称职以上的大学生村官,服务期满后报考研究生可享受加分等优惠政策。
大学生村官被党政机关或企事业单位正式录用(聘用)后,到村任职工作时间可计算工龄、社会保险缴费年限。
到村任职2年以上、具备选调生招考条件的大学生村官,可参加选调生统一招考。
为鼓励和支持大学生村官立足基层、干事创业,我省还建立了省、市、县三级扬帆计划项目基金。
大学生村官创业,有发展潜力大的项目可获得10万元免息资金扶持。
招聘情况一览
True
招聘岗位要求全省服务期满2年且目前在岗的大学生村官,且在村任职期间考核均为称职以上、热爱环保电力行业、服从分配并愿意扎根基层电厂。
生源所在地或大学生村官任职所在地优先。
要求在任大学生村官期间表现突出,年度考核连续优秀、担任村两委负责人、被评为县级及以上优秀大学生村官的,可适当放宽。
主要分配到30个山区县(市)邮政企业工作。
其中一项招聘条件是组织纪律观念强,在担任大学生村官期间考核均为优秀或称职,志愿到山区县(市)邮政企业工作,具备一定的组织协调能力和较强的吃苦精神。
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