第十届最高行政法院国际协会大会综述.docx
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第十届最高行政法院国际协会大会综述
提要:
第十届最高行政法院国际协会大会让我们有了一个新的视角来考察各国的司法审查制度。
各国在对政府决定的合法性审查方面,虽然因国家体制、法治传统和文化背景不同而存在差异,但总体而言,司法审查制度的共同点也十分明显。
在对政府决定的合法性审查方面,各国立法或判例并没有太大差异;司法对行政的控制也基本集中在程序、事实和法律上。
而在原告主体资格、提起诉讼的时机、司法变更权以及撤销判决的溯及力等问题上,大多数法官的面临的挑战也基本相同。
[关键词]法院行政决定合法性审查综述
法院对政府行政决定的合法性审查
--第十届最高行政法院国际协会大会综述
江必新耿宝建
最高人民法院
2010年3月7日至11日,第十届最高行政法院国际协会大会在澳大利亚悉尼召开,本次会议的主题是行政法院和行政裁判所对政府行政决定的审查。
中国最高法院代表团参加了会议,并提交了《中国法院对政府决定的司法审查》。
最高行政法院国际协会是在法国最高行政法院的积极倡导下于1983年成立的,协会每三年召开一次大会。
本次大会由澳大利亚联邦法院和行政上诉法庭共同承办,共有来自49个国家的近百名代表参加了会议。
与会各国代表就会议所确立的主题--行政法院和行政裁判所对政府行政决定的审查--进行了交流,还分别针对大会的三个分主题--行政法院的管辖权、行政案件的审理程序以及行政法官的权限--进行了分组讨论和交流。
一、有关行政法院的管辖权
各国报告和与会代表讨论了行政法院的管辖范围,重点讨论了哪些性质和种类的行政行为可以被法院纳入监督和审查的范围。
讨论的主要焦点在于抽象的规章、条令以及不直接针对个人的决定是否可诉。
大多数国家的法院可以直接对抽象的、有约束力的规定进行审查(除了议会立法),一些国家法院可以直接撤销具有普遍约束力的命令。
但也有一些国家的立法排除了法院对抽象行政行为的直接审查,而是通过一种间接控制的方式,即通过对政府具体行政行为的审查,来间接审查具有普遍约束力的决定。
大会注意到各国在行政合同可诉性问题上存在的区别。
比如在比利时、卢森堡和塞内加尔,行政法院不能审查基于政府和相对人合意而形成的合同行为,而只能审查政府的单方行为。
有的国家还把行政合同中有关单方行政权行为的审查权赋予行政法院,而把合同中其它的内容交由普通的民事法院管辖。
如政府与第三人签订的委托建设高速公路的合同中,既包含有关税费的内容,也有有关工程建设内容。
有关前者的纠纷可以在行政法院解决,而后者的纠纷则由普通民事法院审理。
会议还讨论了行政决定的审查时机,也即成熟性原则。
多数国家强调只有具有执行性的行政行为,即对相对人有直接影响的行为才可以诉讼。
换言之,没有法律后果的行为是不可诉的,如准备性行政行为、咨询性的行政行为以及证明性的行政行为。
比如在最终的或者执行性的决定作出之前,可能有各种前置的调查步骤或者有关各种可能的处理结果的讨论、推荐和选择过程,但这些行为和过程由于不具有最终的法律效果,所以不能称为是一个“行政决定”,所以不能被起诉。
在另一层面,审查行政决定的时机明显提前。
法国和澳大利亚提到在特定情况下,对于不成熟的、即将作出的行为也可以起诉。
这主要是由实际必要性、行政行为的侵权程度或者紧急程度所决定。
比如澳大利亚联邦法院就受理了银行对即将出台的有关信用卡收费的决定的起诉,法官认为在这个决定实际出台之前,就应当赋予银行的诉权,因为银行需要为此提前作准备,而且要提前确定相关收费是不是合法。
在韩国,行政机关的内部规程虽然不对外直接约束相对人,但也可以起诉,因为这样的内部规程很自然地会得到工作人员的遵守和执行。
而几乎在所有的国家,不作为或者错误地没有作出决定都是属于可诉的范围。
各国报告也列举了本国不予受理的案件范围,主要集中在私法和刑法领域。
通常只有行政性的决定才属于审查范围。
各国,特别是大陆法系国家,判断被诉行为的性质是否具有行政属性最主要的两个标准如下:
第一,必须是基于公共目的并适用了公法,这基本被认为是最主要的标准。
塞浦路斯的报告指出“只有行政当局在执行公法而不是私法时作出的行政决定或者行政不作为才是可以被审查的。
”行为的行政属性,在不同的报告中被提及,所使用的名称和术语有“公共管理行为”、“在行使公共权力过程中的行为”、“执行性行为”、“政府行为”、“在提供政府服务时的行为”、“为了公共目的的行为”。
比如在新西兰,判断行为的性质主要是看是不是制定法授权、是不是为了公共目的。
第二,作出行为的当事人必须具备公法上的身份。
即作出行为的当事人必须是具有行政性质的身份,必须是公共机构或者是使用了法律给予的公共资金的机构。
如在泰国除了行为性质上要具有行政性外,被告也必须是行政机构。
一些国家的报告也指出,作出行为的机构的身份并不是决定性的,并不必然是公共机构;任何被法律授权行使公共权力的私人、法人或组织的行为,都是可诉的。
在所有的国家,对行政行为的审查范围都可能被立法所限制。
有关外交政策和国家间关系的事项、有关国家安全和军事行动的事项、有关宪法性权利以及议会与政府间关系的事项、有关国家选举或者地方选举的事项,在不少国家被排除在外。
荷兰与波兰的报告还提到了一些行政机关内部的管理行为,如有关职务的任免,是不可诉的。
各国在主管范围上有一种普遍现象,就是对限制受案范围的规定经常作限缩性解释,对扩大受案范围的规定经常作扩大解释,以更好地保护相对人权益。
法国报告就提到了在监狱管理和犯人权利保护方面的扩张。
二、行政案件的审理程序
所有国家的审理程序都体现在十分复杂的程序法典中,有些国家还有具体的适用规定。
在大多数国家,诉讼进程掌握在当事人自己手中,但不少国家仍然存在职权主义模式,法庭通常有权决定如何尽可能快而高效率地审理案件。
多数国家的行政诉讼没有检察官参加。
但在不少普通法国家通常会有一个法官助手或者称之为“公众法官”来协助双方当事人,以便更好地审理案件。
他们的权力很大,如确保程序公正,保证各方都能正确出示证据、交换信息并阐述自己的意见和论据。
有的国家还有其它一些“准法官”,来帮助当事人诉讼,评估自己的案件,并提出他们的观点。
有的报告指出,他们的存在有助于法庭实现裁决的正确性。
在多数国家,案件审理要经过一个听审程序,且口头辩论通常伴随着一个书面的陈词。
听审的时间长短不一,最长的有2-3个月,而短的只有20-30分钟。
从各国报告来看,一个明显的趋势就是,大陆法系和普通法系正在互相吸取对方的长处而进行融合。
多数国家的一审程序是由一个法官主持,但上诉审则通常会有3个甚至是更多的法官参加。
在瑞典和挪威的一审案件中,除了行政法官,还可以邀请行业专家作为业余法官参加审理,以便法庭更好地理解技术等问题。
在多数大陆法系国家,法官的不同意见不被公开,但在普通法国家应当公开不同意见并可进行公开报道。
各国报告提出了具备原告主体资格的条件,主要有以下五个方面:
(1)起诉必须提交详细的原因和理由、请求事项以及申请救济的种类。
多数国家要求以书面方式提出这样的请求。
(2)起诉人必须是具有法律行为能力的公民或组织。
(3)必须在法律规定的期限内提出,但法庭通常有裁量权决定是否准予逾期。
(4)有些国家报告提出了要把“穷尽行政救济手段”作为起诉的前提。
(5)各国的报告还提到了原告必须具有特定的利益,也即具有起诉资格。
在大会和分组讨论中,有关起诉资格的讨论最为复杂。
各国的立法通常会明确规定谁能提起诉讼,比如环境立法可能规定较为宽泛,给予那些不是被直接影响的人提起诉讼的权利。
在绝大多数国家,没有制定出一个普遍的原则,原告主体资格的取得取决于特定案件的特定情形。
普通法系和大陆法系国家都认可被行政行为侵犯的人有起诉资格。
但在这里,“侵犯”并不完全是一个主观上的概念,不完全是当事人自我主观上认为的结果,同时还必须存在一个客观上可以确认的对个人权利或利益的不利影响。
有的国家报告指出,之所以要规定原告资格,是为了限制并减少那些没有具体“权利”而只有空泛的“利益”的当事人滥诉,从而影响行政法庭的效率。
因此,在多数国家,一个纳税人并不能因为他纳税就可以对有关规章和指令进行诉讼,但一个显著的倾向就是不论是大陆法系还是普通法系,为了确保行政的透明和可接近,人们更趋向于一个更宽泛的原告资格。
突尼斯的报告指出,让违法的行政行为不再继续存在是有利于公众利益的。
基于此种认识,人们对原告资格逐渐放宽。
一个被经常在两大法系都提及的例子就是在城镇规划中当事人的起诉资格。
起诉人通常认为自己被政府为其邻居颁发的建设许可所侵害,并且预防性的条件并不能防止这种侵害发生。
比如,离发射塔50米的邻人有权认为发射塔的建设侵犯了他的视觉上权利而提起行政诉讼,但一个距离500米的当事人则无起诉资格,因为影响并不足够不利。
可见,原告资格在很大程度上只是一个事实和程度的问题。
在瑞典,如果法令有明确要求当事人在作出行政行为之前必须被告知,那么就应当认为该当事人具有起诉资格。
多数国家的当事人可以申请法官采取紧急措施暂缓行政行为的执行。
在一些大陆法系国家,有专门的法官处理此类紧急申请。
普通法国家的法官则有着更大的权力来决定这些临时性的禁令。
三、行政法官的权限
行政法官的权力在各国差异较大。
有的有权处理宪法事项,有的则没有违宪审查权。
在对国际条约的态度上,各国也不一致,有的完全适用,有的则要求转化适用。
但行政法官通常不受行政机关立法解释的限制,也可以对行政机关的立法进行审查。
仅就司法审查的目的和性质而言,各国的认识基本一致,即对行政行为的事实和法律等多个方面进行监督和审查。
大陆法系国家的报告还指出,司法审查的目的是审查一个行政决定是否由一个适格的机构作出、是否在权限范围、是否经过一个公正和适当的程序、是否有正当的理由。
也就是审查一个行政决定是不是建立在相关事实和考虑基础之上,裁量权是否被正确行使。
而各国对于合理性原则和比例原则的理解也基本一致。
各国行政法官的权力在法官能否直接变更行政决定方面有不小的区别。
在那些法院或者裁判所只进行合法性审查的国家,法官基本上无权直接改变行政决定;他们只能是撤销行政决定,并要求行政机关重新按法庭确定的原则内容重做,以免形成司法权代替行政权的局面。
在大陆法系国家,如果法院认为只有一种选择的话,法院会直接自己做一个决定,而不是让行政机关再另行决定,以避免不必要的花费和延迟。
在一些国家,法院只能在特定情形下--如处罚时--变更行政决定。
在类似澳大利亚具有法院和裁判所双重体系的国家,法院通常只对裁判所的决定进行合法性的审查。
但裁判所有时被授权重新考虑行政机关的决定,特别是有新证据的情况下,裁判所可以将案件发回行政机关重新做决定。
法国的报告还提到了在环境和特定的税务案件中,法官可以变更行政决定。
在绝大多数国家,法院的撤销判决具有溯及力。
当法院撤销行政决定时,该行政决定自始无效,视为没有发生过。
但这有时也带来困难。
比如在决定作出之后至被法院撤销之前,有些当事人已经因此获得了相关权利,简单撤销可能将导致冲突。
一个例外就是瑞士法院的撤销判决不具有溯及力,行政决定在被撤销或宣布无效基准时点后才失去效力。
法官强迫行政机关和原告履行判决的权力各不相同。
有的国家法官强制执行的权力非常小,但这并不意味着相当多的判决得不到执行;恰恰相反,可能是因为绝大部分判决都得到了执行,所以法律并不需要赋予法官过多的强制执行的权力。
当行政机关不履行生效判决时,法官要求履行的方式是多种多样的。
泰国法官可以要求行政机关首长来汇报原因、印度尼西亚的法官会在媒体上公布以增加压力,意大利和卢森堡的法院有直接执行员来负责执行。
有的国家法院还可以追加罚款,甚至直接将责任人员监禁。
总之,从大会的发言以及各国的国家报告来看,各国在对政府决定的合法性审查方面,虽然存在着因国家体制、法治传统和文化背景不同而形成的差异,但总体而言,司法审查制度或行政诉讼制度本身的共性在各国的实践中更加明显。
不论司法权对行政权的审查程序如何进行、使用的法律术语如何不同,审查强度如何差异都体现着司法权或特定监督机关对行政权的监督和规范。
而在最为核心的合法性审查方面,各国的立法或判例也都基本一致,法院对行政的控制也基本上集中在程序、事实和法律上。
而在原告主体资格、提起诉讼的时机、司法变更权以及撤销判决的溯及力等问题上,大多数法官的面临的挑战也基本相同。
通过交流我们也发现,就制度层面而言,我国的行政诉讼制度有着鲜明的特色,基本理论和立法技术上有自身特点,而当前特别需要改进的就是如何在保证现行制度切实有效发挥功效的前提下,进一步丰富、充实和完善现有规定。
我们应进一步解放思想、拓展视野、互相交流,在沟通、学习和借鉴中考察他国制度的利弊得失,取他山之石,并结合国情,来完善我国的行政诉讼制度。
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