日美政府债务问题比较研究.docx
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日美政府债务问题比较研究
(封一)
广东金融学院
2008-JX16-
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本科毕业论文(设计)
日美政府债务问题比较研究
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指导教师
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2015年12月21日
摘要
近十年来经济萧条和债务危机始终困扰着各个国家,尤其是全球化背景下在全球经济中扮演重要的国家其经济下滑、债务危机较其他实力稍弱的国家有过之而不不及。
日本和美国的债务问题更加严峻。
美国作为全球头号经济、政治大国,在全球经济运行和国际事务中扮演着重要角色,但是美国的政府债务负债率却超过了100%,而日本作为重要的发达国家,在亚洲经济实力超群但资源、人口都处于劣势,在2014年一度成为了全球第一“负”国。
这两个强国的政府债务规模及成因、风险管控及偿还能力如何,引起了其本国和其他国家的重视,这两个国家如何化解政府债务风险对全球经济的运行、地区和谐与发展意义重大。
本文将通过比较分析法对日本和美国这两个国家的政府债务从规模及成因、风险及可持续性等角度进行比较研究,并有的放矢地提出对我国政府债务管控和治理的借鉴意义。
[关键字]:
日本;美国;政府债务;债务规模;债务风险
Abstract
Overthepastdecadetherecessionandthedebtcrisishasplaguedcountries,particularlyinthecontextofglobalizationplaysanimportantcountryintheglobaleconomyinitseconomicdownturn,thedebtcrisishasbeenthestrengthoftheweakerthaninothercountriesratherthanless.JapanandtheUSdebtproblemismoresevere.TheUnitedStatesastheworld'snumberoneeconomy,politicalpowerintheglobaleconomyandinternationalaffairsplaysanimportantrole,buttheUSgovernmentdebtliabilitiesrateofmorethan100%,whileJapan,asimportantcountriesintheAsianeconomiesoutplaybutresourcespopulationareatadisadvantage,in2014becametheworld'sfirst"negative"countries.Governmentdebtandthecausesofthesetwopowers,riskcontrolandabilitytorepaywhatcausedhiscountryandimportanceofothercountries,thetwocountriesonhowtoresolvethegovernmentdebtrisktotheglobaleconomyofoperation,harmonyanddevelopmentintheregionissignificant.Inthispaper,thegovernmentdebtofJapanandtheUnitedStatesinthesetwocountriesfromacomparativestudyofthesizeandcausesofriskandsustainabilityanglethroughcomparativeanalysis,andproposetargetedcontrolofourgovernment.
[Keywords]:
Japan;governmentdebt;;USdebt;debtrisk
目录
摘要2
Abstract3
引言4
1.日美政府债务现状8
1.1债务规模现状8
1.2债务风险现状9
2.日美政府债务的成因分析9
2.1日本政府债务的成因分析9
2.2美国政府债务的成因分析10
3.日美政府债务风险管控对中国的启示11
3.1日本政府债务风险管控对中国的启示11
3.2美国政府债务风险管控对中国的启示12
4.结论13
参考文献13
致谢14
日美政府债务问题比较研究
引言
2007年下半年,美国爆发了次贷危机,由于美国是全球头号经济大国,其房地产领域衍生的次贷危机很快波及其他国家和经济体,大萧条顺势而来并演变为全球金融危机。
各国财政为挽救市场、阻止经济下滑趋势,纷纷开始出台扩张性的财政政策和宽松的货币政策以刺激经济发展,税收的法定性和日美两国的政治体制决定了其以税收支持扩张性财政政策的手段不可行,因此政府债务开始对两国的经济发展发挥日益重要的作用,难以避免地,两国的政府债务余额和赤字水平不断上升。
2009年底,高盛帮助希腊政府隐瞒政府债务偿还能力不足的财政赤字问题被公开,引起了轩然大波,希腊政府信誉扫地,主权债务危机爆发,并迅速席卷了欧洲各国,引起了全球各国对政府债务规模、成因、风险和偿还能力的广泛关注和讨论。
美国是世界头号经济大国,经济实力雄厚,以2012年为例,美国GDP达到156760亿美元,根据美国民主基金会的统计,美国政府总收入的比重为24.0%,可以看出,美国政府经济收入相当丰厚,但是美国在2011年政府债务率就已远超100%;日本作为亚洲经济大国,早在二十世纪七十年代就位居亚洲四小龙,日本连续经历两个“失去的10年”而推行扩张性财政政策,其政府债务规模不断扩大。
在2014年日本却从“日本第一”变成了“日本负一”,它的负债率远超200%,成为全球政府负债最多的国家。
美国和日本同样作为发达国家中的重要角色,其均面临严峻的政府债务问题,但是这两个国家的政府债务的规模、形成以及风险及其可持续性有哪些共同点和不同点,值得关注。
对这一问题的分析有助于了解日美两国未来将通过何种方式化解和防控政府债务问题,其相关措施会对其他国家的经济和政治、社会发展产生怎样的影响。
此外,中国的地方政府债务问题在近两三年以来已经上升到国家审计和管控的高度,对比分析日美两国的政府债务问题也有助于为中国的政府债务问题提供借鉴。
日本和美国的债务问题也是目前学术界持续关注的热点问题,对两国政府债务单个的研究较多,但是对日美两国政府债务的比较研究还较少。
已有研究中国内外学者基本都是从两国各自的角度分别对其政府债务问题进行了研究,并且大多数研究都运用理论分析法对其政府债务的产生原因、主要特征及影响加以分析,比较研究比较缺乏。
日本政府债务产生的原因。
何帆、黄懿杰(2012)从四个层面进行了研究:
上世纪九十年代经济泡沫破碎之后,日本经历了两个“失去的十年”,这二十年日本经济不断下滑,日本经济增长的内动力严重不足,至今仍未扭转,甚至可能迎来第三个“失去的十年”;债券的名义利率已经不可能继续下降,但同时实际利率较高;日本人口劣势,出生率严重不足,老龄化程度不断加深,财政支出在社会保障领域的压力持续增大,需要举债来维持社保支出;日本法治成熟,税收法定落实的很彻底,提高税率从收入角度减少政府债务压力面临重重困难,举步维艰。
何帆、伍桂(2012)同样将问题归因于四点,不同的是两位作者提出,在经济泡沫破灭后经济下滑、总量减少,日本政府的税收相应地不断减少,但日本政府采取扩张性财政政策的巨额支出带来了财政收支的日益扩大的剪刀差,政府债务规模和负担不断加重。
刘世欣,沈铭辉(2011)从单个事件的影响力上解释了日本的政府债务问题,强调了地震影响,两位作者人为突发的地震事件带来了预算外的大额支出,地震造成的损失的弥补和灾后的善后重建都使地政府政府的开支在短期内激增,但这部分支出在预算中是没有劣质的,导致了债上举债,日本债务状况雪上加霜。
经济问题不单纯是经济问题,尤其政府公共部门的经济决策也是政治力量博弈的产物。
刘昊虹,王晓雷(2011)提出日本多党制轮流上台的民主制度使得近20年来执政党与在野党之间的纷争不断,加之执政党内部的派系林立和意见难以统一,直接导致了日本政局的不稳定性,因此财政政策具有不连续性,每一届政府上台都有其政治主张要求财政来配套,因此政府债务的不确定性也大大增加。
“日本债务之谜”:
日本政府债务看似严重,却风险不大。
学者们对日本债务的高负债、低风险基本持一致看法,对其成因的看法也分歧不大。
姜洪(2012)提出日本的主权信用体系为其债务风险提供了缓冲带,虽然经济增长率低、人口出生率低,但是日本具有规模较大的绝对经济总量、健康的实体经济、制度成熟的金融业及相对较低的失业率,这些都为政府债务提供了信用支撑;低通胀、低利率降低了债务发行的成本,减轻了政府的偿债压力;居民的高储蓄率保障了国债的高自持率,换言之,政府债券的市场前景较好。
何帆、黄懿杰(2012)分四个层次解释了“日本债务之谜”:
高自持率、高储蓄率、债权国地位和金融市场的谨慎性。
李亚芬(2011)对“日本债务之谜”的产生原因从文化角度进行了补充研究,他人为日本集体主义为核心的“国民价值观”下的日本机构不会抛售本国国债,大和民族对本民族的高度自信强烈支撑着其集体主义、一致对外,即使是评级机构不看好,国际组织频繁警告的情况下,金融市场上日本国债的交易也很少出现贬值或大规模、传染性的抛售迹象。
刘世欣,沈铭辉(2011)认为长期以来日本经济的内部消化特征决定了其国债具有高支持性,也就是说,日本政府债券主要是由本国居民购买,且日本盈余积累了大量外汇储备,国际资本很难操作、冲击日本的金融市场,国债市场的封闭性阻止了日本政府债务问题进一步恶化。
此外两位学者认为,地震这种突发的个体性事件对经济和财政的冲击是有限的,地震破坏和素食不会造成持续性的经济衰退。
日本政府债务的可持续性。
李欢丽,王晓(2013)认为日本政府债务在未来相当长的一段时间内具有“可持续性”,日本经济结构的特殊性,例如,比较庞大的外汇储备,相对较低的失业水平,科学合理的债务结构,成熟的产业国际化水平和相对稳定的宏观税负水平和人口总量的稳定性,都决定了日本政府债务在短期内不会彻底解决但也不会爆发。
美国政府债务问题产生的原因。
何帆、伍桂(2012)认为:
财政收入增长疲软乏力,同时政府各项开支不断扩张,而发达国家的“老年症”下老龄化程度不断加深导致医保、社保账户转盈为亏且短期内无法逆转。
李雪莲,魏民(2011)则认为,美国巨额国债形成的“罪魁祸首”是美国的赤字财政政策,庞大的社会保障开支、医疗开支和国防开支,金融市场的低融资成本使政府举债胆大包天、鲜有顾忌。
美国政府债务问题不具有可持续性。
陈建奇、张原(2010)认为,美国财政政策已背离稳态水平,虽然在未来几年内美国政府的财政赤字仍然可以通过发行国债解决,但预计到2016年,美国国债占GDP比重将达到100%以上,其中外债占GDP的比重接近国债差额一半左右,未来国债负担急剧上升将加大债务风险。
美国政府应该及时调整财政支出政策,以维持财政赤字与政府债务占GDP比率的相对稳定(张明,2009)。
关于美国政府化解政府债务风险的途径,学界普遍认为,美国政府会以美元贬值的方式不道德地实现变相赖账的目的,不断拉大债务空间(李雪莲,魏民,2011)。
当然,借新还旧这种通用做法同样将是美国当局不得不采用的做法。
何帆、伍桂(2012)认为,并不排除极端情况下美国会出现某种形式的债务违约。
本文在充分借鉴国内外学者对日美两国各自政府债务的研究成果的基础上,从两国的政府债务的现状及其形成原因、债务的可持续性、风险及管控手段这几个角度进行比较分析,以期汗牛充栋。
1.日美政府债务现状
1.1债务规模现状
近年来,日本已经成为全球政府债务规模最庞大的国家之一,日本的中央政府债务不断攀升,根据日本财务省的统计,截至2011年底日本中央政府债务累计余额超过959万亿日元,日本政府债务余额占GDP的比重创历史新高,超过了200%,已然成为发达国家中政府债务比率最高的国家,日本在原有的高政府负债率之上并没有进一步控制债务规模,其2011年的新增国债发行量占当年财政预算收入的比重高达50%左右,政府财政存在高债务依存度。
在庞大的债务规模基础之上,新债还在不断增加,但是财政能力有限和不断扩大的社保支出、军备支出等都是的日本解决政府债务问题困难重重。
截止2014年底,日本政府背负着约为1000万亿日元(约合500多万亿人民币)的债务偿还本金及其付息压力。
据彭博粗略统计,日本的国债对GDP的比重已高达226%,稳居世界第一,只有津巴布韦接近这一比率。
虽然日本金融信用评级较高且存在“日本债务之谜”,但是市场的信心不会空中楼阁,不断走高的债务仍然引发了相关经济体对对日本政府偿债能力的担忧及对其非经济偿债手段的猜测。
美国是全球经济实力最雄厚的国家,布雷顿森林体系构建之后,美国掌握了以美元和黄金储备为工具扼住了全球经济运行的喉咙,但是这并不意味着美国政府不需要发债,美国政府的公共支出责任也是庞大的,仅仅依靠财政收入也无法及时、足额的满足公共支出的需求。
据OPEC的数据显示,截至2011年底,美国联邦政府债务总额已经超过15万亿美元(折合人民币近90亿),约等于美国当年的GDP总额,此外,全球金融危机之后为刺激经济,美国实行赤字政策,其财政赤字连续两年均达到了GDP的10%左右,美国作为全球最大的债务国其债务风险和债务政策牵动着全球各国的神经。
根据美国国会预算局的2014长期预算展望报告,截止2014年底,美国联邦政府债务总额达到了17.9万亿美元(约合100多万亿人民币),而根据美国社会保障总署的数据美国2013财年的居民人均收入为44,888.16美元,假设每个美国公民不吃不喝不消费,全部收入用于全力支持联邦政府偿还债务,那么花上一整年的时间都不够。
1.2债务风险现状
简而言之,日本的债务规模目前还不足以产生较大风险,得益于日本成熟的金融市场体制、国债的高自持率、民众的高储蓄率、较低的失业率、较为稳定的经济运行常态。
美国的债务规模在发达国家中居于中间水平(以政府债务占GDP的比重为衡量标准),其债务规模在雄厚的经济总量面前不值一提,且美国是全球经济的龙头,掌握着美元这一全球公信力最高的货币和庞大的黄金储备优势,所以短期而言,美国的政府债务风险不大。
2.日美政府债务的成因分析
日美两国政府债务问题在产生原因上有共同的特征,而两国国情、国策和民族文化差异较大,债务的诱发条件不同,表现形式也不同,其债务成因也具有各自的个性。
2.1日本政府债务的成因分析
总体上,1991年经济泡沫破裂后,日本经历了被称之为“失去的两个十年”的经济衰退期,一方面经济不景气带来政府财政收入锐减,另一方面要改善经济不景气局面必须刺激经济发展又需要政府实行扩张性的财政政策,因此财政支出需求有增无减,赤字政策难以避免,税收法定,为满足财政支出的需求只得依靠大量举债融资暂渡难关。
具体的,又有三方面的原因,首先,近年来日本政府债务规模形成的基本原因在于全球经济不景气带来的经济下滑、总量减少,大蛋糕变小了,政府能够从大蛋糕中分取得作为财政收入主要构成的税收收入也减少了,同时,日本的实行多党制,党派林立,党派内部纷争不断,利益集团的制衡使得政府实施财政支出政策时主动性很少,为了政治统治上占据优势,每一任政府上台之后都要刺激经济,在失去的十年中,面临财政困难的政府只能必须要依靠发债来进行公共工程的建设提供公共服务,回暖经济并笼络人心,每一任政府在位期间都较短,无暇顾虑长期的债务偿还问题,只顾得上借债以解燃眉之急,因此日本的政府债务规模急剧增大。
其次,受制于日本的财政体制,一方面,财力与事权不匹配,在日本,在财政联邦主义的思想下,日本1/3的公共服务由中央政府提供,2/3由地方政府提供,因此,地方政府提供公共服务的支出负担很重,地方之间的财政竞争又增加了其举债动机;另一方面,日本和众多的资本主义发达国家一样,法治理念已经深入国家治理的方方面面,税收法定的权威性使得开征新税或者增税非常困难,预算的约束和税收法定也给了政府债务不得不借的理由。
最后,日本政府债务规模庞大也是弥补历史遗留财政赤字的需要。
和世界上大多数国家不得举债弥补经常性赤字不同,日本在面临税收收入和总支出存在结构性缺口往往采取发行尺子来弥补预算缺口。
2.2美国政府债务的成因分析
美国政府债务形成的原因较日本复杂一些。
从国内来说,美国债务规模庞大具有和日本政府债务成因相同的因素,包括经济下滑带来的税收增长疲乏以及税收法定的权威性带来的税收收入较为稳定,以及政府刺激经济的公共支出需求不断增加带来的财政缺口加大。
但也有其债务规模激增的个性化原因,主要指个人的超前消费观念和“去工业化”带来的影响。
一方面,从20世纪80年代开始,美国人对金融套现开始愈加痴迷,花别人的钱享受自己的生活在美国俨然成为一种新的生活方式。
人们分不清自己的口袋中哪些是自己的哪些是借来的,据统计,1980—1990年的十年间,美国政府债务就增长了两倍多,居民的可支配收入中进入个人储蓄的份额所剩无几,储蓄率从1992年的7.7%直降到2007年的0.4%。
此种生活理念对目前美国政府庞大债务的贡献不可小觑;另一方面,“去工业化”带来的影响。
全球化使得资本、劳动力全球共享,相对资源优势深入人心,一些发展中国家原材料、劳动力成本低廉却市场广大,因此美国逐步把本土的一些加工制造业和快消行业转移到境外以攫取更大空间的利润,但是这就逐渐造成其三大支柱产业逐渐没落,依靠制造业强劲拉动的实体经济慢慢中空,美国经济更多的借助美元、发达的资本市场和成熟的交易平台的力量从全球累积财富,金融业欣欣向荣,“债务经济”模式下的虚拟经济随之取代实体经济成为主流。
这也是影响美国债务规模扩张的重要原因。
从国际角度看,美国的货币霸主地位和全球各国对美国金融产品高信用评级的信任也铸就了美国政府债务激增,美国国会对债务上限的频频上调和消费需求的持续走低使得美国本土无法吸收过多的新发债券,美国政府所发行新债的大部分在各国对美元储备、国际资本市场结算和贸易的需求中分散到世界各处,国债的低自持率保障了美国的债务循环,美国的债务市场远远没有饱和。
以头号强国政府信用为保障的美国债务广受亲睐,各国的投资者都把美国的国债作为重要的可信度较大的投资工具,政府和投机者都愿意将避险资金投入美债市场,市场的需求成就了新债的出路。
总之,日本和美国债务形成的原因存在稳健的金融市场、财政联邦主义、全球经济下滑及赤字财政和税收法定增税不易等共同原因,但是也存在个性,日本的债务高自持率、低失业率以及民族文化成就了高负债率下的“日本债务之谜”,而美国的超前消费观、“去工业化”带来的金融业为标志的虚拟经济崛起以及其经济霸主地位带来的全球投资者对美债的投资信心造就了美国的债务现状。
3.日美政府债务风险管控及对我国的启示
3.1日本政府债务风险管控
日本对政府债务的管控有一套较为系统和具体的制度。
2006年是日本财政改革中重要的一年,这一年对政府债务的规范和风险防范出台了一系列政策。
1.审批制。
主要是中央政府用来约束规范地方政府的发债行为,审批制下,日本地方政府原则上不允许自行举债,也就是说地方政府不具备自主发债权,只有中央政府批准同意后才可举债。
,审批制具有一整套具体的操作步骤,地方政府需要发债时要先向中央的总务省申报,列明债务资金用途相关的建设项目、资金来源和需要发债的额度总务省对各地方政府的发债券申请统一核准并会同财务省,由财务省统一下达分地区的发债额度,审批和具体的发债额度核准由两部门决策,避免了寻租。
审批制手续日本地严格,仅有少数地方政府采取这种方式部分公募发行。
2.协商制。
2006年日本财政分权化的财政体制改革将审批制转变为协商制,最大的变化是给予地方政府更大的发债自主权。
协商制下,地方政府发债仍然要经过中央政府的同意,但是经过同意的地方债可以获得两种激励性的优惠政策:
一是中央政府在计算对地方政府的转移支付时考虑偿债资金数额;二是如果地方政府满足其他约束条件还可以向中央政府借款。
这两种优惠政策激励了地方政府更多的采取公募的方式发债,对风险预防有积极意义。
日本政府对国债风险的管控不仅体现在事前,还体现在事中和事后。
3.风险预警与财政重组。
风险预警体系对地方政府的债务起到了一个监控作用,当债务达到预警线后,这一系统将会要求当事地方政府对债务进行适当的清理。
和美国不同的是,日本的中央政府不允许地方政府破产,宪法规定,即使地方政府财务状况严重恶化也仍然需要偿付债务。
事后的风险管控当属税收担保机制。
4.税收担保机制。
为了维护债权人的利益和政府的公信力,日本地方政府预算中专门列支了作为债务担保的税收部分,日本地方政府享有自主征税权,税收收入可以作为它们发行地方政府债券的担保。
总务省会对当年地方政府需要偿还的本金和利息进行预估,在财务省回拨给地方政府的地方政府交付的税收这部分资金中专列偿债资金,这一措施有利的保障了地方政府偿还资金。
此外,日本的财政制度规定,地方政府债务偿债期限最长为30年,地方政府每年还须按照债务余额的1/3提取偿债准备金等条款,从法律的高度对偿债资金的来源和偿债期限作出了规定,这使得政府债务的风险管控铁板钉钉,具备了很强的可操作性。
3.2美国政府债务风险管控
美国政府对政府债务的管控的重点在两个层次,分别是事前监管和事后监管。
和日本政府的做法一样,美国政府的债务风险管控较为系统和成熟。
1.事前监管,事前监管主要依靠法定的权威性,联邦政府通过立法对地方政府的借贷活动做出规定,对债务收入资金用途的规定有:
债务资金只能用作长期性的公共资产投资和大型项目建设,不得将债务资金用于非建设性的政府日常支出;对债务财务比率的事先限定,包括财政赤字、偿债比率、担保上限等;债务预算化要求地方政府做出中期财政预算以保证地方政府债务的稳定性,在对财政账目进行公开的审计,定期发布财政债务信息。
2.事后监管。
事后监管主要是破产机制,和日本不同的是美国政府云去失去偿付能力的地方政府破产,这是对债权人等有关各方利益的一种保护,它出于既要保护债权人的利益,又要维持政府应该提供的责任范围内的基本公共服务这两个考虑,但是这种破产也是有限制的,不适用于州政府。
除了地方政府破产偿债意外,资不抵债和破产后仍然不能偿还债务的地方政府可以申请联邦政府的救助。
当然,允许地方政府破产也可能产生道德风险,事后监管较日本稍微宽松一些。
4.结论
当前我国的地方政府债务规模庞大,且增长速度很快,但是目前对地方政府性债务问题的处理尚且没有完善的制度和有效的措施,同时,在中央部门除财政部发行的国债之外还存在着大量政府支持债券、政策性银行债券等隐性债务。
与之相比,美国、日本、德国等国在对政府债务上限的规定、对政府债务的发行、管理、使用和偿还等都有着相对完善的制度和政策。
在应对债务危机方面,财政政策和货币政策是如何使用的,哪些政策措施更加有效。
这对完善我国的政府债务管理制度以及应对可能的政府债务危机具有重要的参考意义。
参考文献
[1][美]卡门·M·莱因哈特,肯尼斯·S·罗格夫.这次不一样
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