行政法学.docx
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行政法学.docx
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行政法学
大气污染治理的法律依据
设生态文明是实现美丽中国愿景的重大战略部署,是人民追求宜居生活、追寻美好梦想的伟大实践,是中华民族对世界可持续发展事业的重要贡献。
环境保护是生态文明建设的“主阵地”和基本措施。
我们要正确认识和研判环境保护面临的新形势,像保护自己的眼睛一样保护生态环境,加快推进生态文明建设。
从严实施《环境保护法》。
以实施新的《环境保护法》为龙头,形成有力保护生态环境的法律法规体系。
加快大气、土壤、水污染防治和核安全等方面法律法规制定修订的步伐。
严格环境执法监管,在全国开展环保大检查,严格责任追究,对恶意违法行为依法从严从重处罚。
全面加强对下级政府及有关部门环保职责履行情况的督查。
中华人民共和国大气污染防治法(1988年61日起施行
中华人民共和国大气污染防治法实施细则(1991年7月1日起施行)
法律对大气污染防治规定了哪些监督管理制度?
大气污染防治法根据环境保护法规定了一系列防治大气环境污染的基本制度,包括:
建设项目的环境影响评价制度、建设项目的“三同时”制度、排污申报登记制度、排污许可制度、排污收费制度、限期治理制度、环境监测制度、排污现场检查制度、污染事故报告制度等。
同时,大气污染防治法还根据防治大气环境污染的特殊需要,规定了一些监督管理制度和具体措施,包括:
大气污染物排放的总量控制制度、大气环境状况公报制度、对严重污染大气环境的落后生产工艺和设备的淘汰制度等,以及划定大气污染防治的重点城市、推行煤炭洗选加工生产洁净煤、划定城市禁止销售和使用高污染燃料的区域、发展城市集中供热、加强机动车船污染控制、以及防治废气和粉尘恶臭污染等具体措施。
这些监管制度和具体措施给大气污染防治工作提供了重要的保障,如果违反了就要承担相应的法律责任。
大气污染防治的监督管理体制
我国对大气污染防治的监督管理实行的是统一监督管理和分部门监督管理相结合的体制。
主要内容是:
1.统一监督管理。
县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理,主要权责包括:
制定国家和地方的大气环境质量标准和大气污染物排放标准、审查批准建设项目环境影响报告书、征收排放大气污染物的单位的排污费、划定酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区、对管辖范围内的排污单位进行现场检查、建立大气污染监测制度并组织监测网络、定期发布大气环境质量状况公报等。
2.分部门监督管理。
由于大气环境保护综合性较强,涉及面广。
因此,在环境保护行政主管部门的统一监督管理下,还确定了由各部门在各自职责范围内分部门分级负责。
即由各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责,对机动车船污染大气实施监督管理。
县级以上人民政府其他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。
也就是说,公安机关负责对道路机动车辆的尾气排放实行监督管理;交通行政主管部门对通航水域内的船舶造成的大气污染实行监督管理;铁道部门对铁路车辆造成的大气污染实行监督管理;渔业行政主管部门主要负责渔业机动船舶大气污染防治的监督管理。
法律手段。
要实现人与自然和谐就必须加强环境保护,环境保护的一个重要手段是执法。
由国家制定或认可并由国家强制力保证实施,调整人们在开发、利用、保护和改善环境资源色活动中所产生的各种社会关系。
政府在防治大气污染方面的基本职责是什么?
根据大气污染防治法的规定,国务院和地方各级人民政府在防治大气污染方面的基本职责包括以下四个方面:
1.将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划。
就是在经济、社会发展的需要和环境保护的需要之间作好综合平衡,将大气环境保护工作作为国家发展工作的有机组成部分,在国民经济和社会发展计划中同时规定经济、社会发展与大气环境保护的目标、措施、方法和指标。
2.合理规划工业布局。
合理的工业布局既可以充分利用大气的自净能力,也可以减轻对大气的污染,因此,合理规划工业布局是解决大气污染问题的重要途径。
合理规划工业布局既包括对新建工业进行合理布置,也包括调整现有的不合理的工业布局,有计划地迁移严重污染大气的工业企业。
3.加强防治大气污染的科学研究。
我国大气污染严重的一个主要原因是防治大气污染的科学技术相对落后,大气污染的最终解决,还是有赖于科学技术的发展。
所以,加强防治大气污染的科学研究是解决我国大气污染问题的根本措施之一。
4.采取防治大气污染的措施,保护和改善大气环境。
各级人民政府应当采取防治大气污染的其他措施,包括划定大气污染防治重点城市和区域、积极发展城市集中供热、加强机动车污染控制等。
新《环境保护法》关于损害担责原则是怎样规定的
新环保法第五条规定,环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。
损害担责原则是指只要有污染环境和破坏生态的行为,即为损害,行为人就要承担责任。
新环保法对损害者的责任作出了具体的规定:
企业事业单位和其他生产经营者“对所造成的损害依法承担责任”;排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者,应当按照国家有关规定缴纳排污费;排放污染物的企业事业单位,应当建立环境保护责任制度;重点排污单位有主动公开信息的责任;因污染环境、破坏生态造成损害的,应当按照侵权责任法的有关规定承担侵权责任;此外,还规定了行政处罚、行政拘留和刑事责任。
环境保护法的概念
环境保护法是一个新兴的处于迅速发展和变化中的法律部门,其称谓在各国立法和理论上的表述上有相当的差异。
有称环境法,有称公害法,有称污染控制法,有称自然资源保护法等等。
我国在立法上称为环境保护法。
一般认为,环境保护法是指调整因保护和改善环境,合理利用自然资源,防治污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范的总称。
环境保护法的目的是为了协调人类与环境的关系,保护人民健康,保障经济社会的持续发展。
新《环保法》呈现六大亮点
2014年4月24日第十二届全国人大常委会第八次会议修订的《环境保护法》将于2015年1月1日起施行,新《环保法》呈现六大亮点。
一是立法理念有创新。
1989年的《环保法》依然是经济优先、主导发展。
而新法更加重视环境质量,提出保护优先、围绕生态文明进行制度建设。
充分体现出可持续的科学发展观。
二是技术手段在加强。
1989年的《环保法》在科技、教育培训方面比重很小,而新法更加重视提高环境保护的技术手段,更加重视环境风险调查和环境信息建设,提到了生态保护红线、环境健康风险评估、生态补偿等新的制度建设,也对旧法中环评、区域限批等进行了调整完善,新法有利于新的环境标准和配套法律出台,推动提高环保领域的信息技术。
三是监管模式在转型。
传统的环境保护以1989年《环保法》为典型,它的环境监管以点源为基准,主要监管单独的企业个体。
而新法更加重视区域性、流域性的环境污染问题。
新环保法第20条明确规定,国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防止协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。
四是监管手段出硬招。
新法增设了按日计罚、治安拘留等措施,规定了环境公益诉讼,赋予环保部门查封扣押权,明确了环境监察机构的法律地位。
五是民主参与比重大。
新法增设关于信息公开和公众参与的新篇章,引导老百姓参与环境保护,监督环境保护工作,赋予了民众的环保知情权、参与权和监督的权利。
更加凸显政府的环保责任,明确规定,政府接受人大监督,每年一到两次需向人大或常委会汇报环境保护工作,环境保护民主参与和民主监督比重加大。
六是法律处罚更严厉。
新法从原来的47条增加到70条,加入了“对拒不改正的排污企业实施按日计罚”,“对眼中的违法行为采取行政拘留”,以及“政府的主要负责人在面对政府的违法行为造成严重后果时要引咎辞职”等内容,成为“史上最严”环境保护法,为违法行为架起“高压线”,环保违法成本大幅提高。
环境保护法的特点
1.综合性
环境保护法保护的对象相当广泛,包括自然环境要素、人为环境要素和整个地球的生物圈;法律关系主体不仅包括一般法律主体的公民、法人及其组织,也包括国家乃至全人类,甚至包括尚未出生的后代人。
运用的手段采取直接“命令——控制”式、市场调节式、行政指导式等多元机制相结合的方式。
由于环境保护法调整的范围广泛、涉及的社会关系复杂、运用的手段多样,从而决定了其所采取的法律措施的综合性。
它不仅可以适用诸如宪法、行政法、刑法的功能公法于以解决,也可以适用民商法等私法予以救济,甚至还可以适用国际法子以调整,不但包括上述部门法的实体法规范,电包括程序法规范。
2.技术性
由于环境保护法不仅协调人与人的关系,也协调人与自然的关系,因此环境保护法必须与环境科学技术相结合,必须体现自然规律特别是生态科学规律的要求,这些要求往往通过一系列技术规范、环境标准、操作规程等形式体现出来。
环境保护法的立法中经常大量直接对技术名词和术语赋予法律定义,并将环境技术规范作为环境法律法规的附件,使其具有法律效力。
这些大量的环境技术法律规范使环境保护法具有了较强的技术性。
《环境空气质量标准》,《重点区域大气污染防治“十二五”规划》等等,这些政策都是中国政府针对雾霾出台的一系列政策,你也可以参考政策百科中的“环保部回应雾霾防治(热点解读·对话)”,在这里对雾霾政策有详细的解读。
现在中国还没有完善的法规制度对付雾霾,再防霾治霾的路上,我们还有很长的路要走,可以采用发达国家的方法。
1956年,英国通过世界上第一部防治空气污染的法律:
《清洁空气法》(CleanAirAct)。
法律规定,伦敦城内的发电厂全部迁到郊区;在规定的城区内只能使用无烟燃料;大规模改造居民传统炉灶,冬季逐步采取集中供暖,以减少煤炭的使用。
以此为基础,英国各地又出台了一系列配套的地方法律法规。
1968年,英国颁布第二版《清洁空气法》,对工厂排放废气提出了更高的要求。
1974年出台《污染控制法》(ControlofPollutionAct),将空气、水、固体废弃物、噪声污染等内容全部囊括,统筹处理环境问题。
英国有关控制大气污染的法律还有很多,这些法律在颁布后都得到了严格的执行。
不搞一阵风似的运动式治理,依法治理雾霾成为伦敦空气永久性改善的根本。
其次是调整产业结构,伦敦大力迁移、压缩传统工业,特别是制造业,从工业化走向“去工业化”,着力发展以金融业为代表的服务业。
到1980年,整个英国服务业就业人员占就业总数的比重达到58.9%。
再次是完善公共服务,包括改造城市供暖设施、发展公共交通、大面积建设绿地等。
伦敦在城市规划中十分重视绿地建设,除了大公园外,各类精致的中小型绿地公园遍布全城。
虽然伦敦地价昂贵,但绿地比建筑还多,在净化空气方面发挥了重要作用。
2、地方政府对环境问题政策执行的困境
(一)环境的公共性导致“公地悲剧”的发生
由于环境自身的公共性,环境作为人类生存的必然要素,与生态系统不可分割,所以必然导致了非竞争条件下“公地悲剧”的产生。
对于气候变化,污染物排放,能源消耗等问题,公众、企业和非营利性组织都无法彻底解决,供给公共物品和保护环境的重任需要政府来承担,只有通过法律约束、宣传指导等手段才能有效地解决“公地悲剧”的发生。
“公地悲剧”恰好印证了像如今雾霾等问题的出现,所以政府为社会成员提供公共物品的同时,保护资源和环境的合理利用。
但在实际运用中“公地悲剧”随处可见,治理范围广、数量大是治理的困境所在。
(二)政府的体制缺陷导致“唯经济发展论”的阻碍
我国压力型体制一直存在于各地政府绩效考核的体系之中。
在当前对政府环境责任的立法、司法和外部规制难以快速有效地建立的情境下,官员政绩的考核体系没有从根本上摆脱对GDP的依赖,使政府为适应压力型的体制而忽视了对环境责任。
重经济责任,轻环境责任是目前各地方政府突出的表现,官员们基于对政绩和利益的考虑,地方政府很难抑制经济发展所带来的政绩和城市发展效益,对高资本的投入、高资源的消耗和高污染的排放无节制。
为了保证GDP的增长,政府极力与企业“配合”,加上领导中的“近视”现象,不为环保做长远打算。
出现问题时,政府为企业开脱,形成地方保护主义。
因此环保政策执行大打折扣,有时更是纸上谈兵。
(三)落后的管理和法律体制的不健全导致“无效监督”的结果
无限政府带来了环境责任理念的缺失。
我国主要强化的是“管”的只能,而缺乏对“责任”的界定,所以完善政府对环境的责任受到了限制。
传统的模式忽略了公众的参与,政府对环境的责任有赖于公民参与与公众监督的发挥。
但在传统模式上,政府代替了公民,忽视了监督的作用。
我国的政策和法规建立较晚,在注重经济增长的情况下,与环保有关的政策和法规还不健全,使我国政府履行环保职责困难重重。
三、地方政府履行环保职能的对策
(一)完善政府环保职能的政策法规
各地方政府对所管辖的区域的环境质量起到了监督和治理的作用。
由于法律和政策制定上存在的缺陷,在履行的过程中对环境责任义务无法良好的执行。
因此完善对环境责任的法律、规制,提高法律时效性,加强责任监管是各级政府履行环保职能的基本条件。
加强权责的划分,使权责统一,通过具体的管理制度合理划分环境监管的主体职能。
明确管辖分区的责任人,在享有收益权的同时,又承担监督管理的职责,实现自然资源效益的最大化。
在发生问题时,能够快速问责,达到权责分明,治理问题明确清晰的效果。
(二)建立政府内部的约束机制
政府内部约束机制的建立可以矫正政府不当作为和不作为的现象。
政府环境绩效考核机制对于完善政府内部约束机制十分有效,确立生态文明建设指标体系,把这一体系纳入各政府和领导干部的绩效考核内容之中,以控制环境污染物、改善环境质量、防范环境风险这三点作为绩效考核奖惩的重要依据。
完善环境责任问责制度,针对地方政府对企业保护问题,干扰环境执法问题,权责分明,对没有执行环保责任的单位和个人追究其法律的责任。
(三)学习国外的治理方法,取法乎上
国外一些国家政府所颁布的相关法律,可以为我们依法治理污染提供参考依据。
英国工业革命时期,伦敦地区大量燃烧煤炭所产生出的粉尘和有毒气体大量的排放,导致了那一时期经常被大雾所笼罩,人们染上了许多呼吸系统的疾病。
因此,英国政府通过立法确立检测标准、严控尾气、建设绿化带和颁布《清洁空气法》来净化空气。
由于空气污染21%来自建筑物供暖,为此英政府改造居民灶炉,冬季统一供暖,建立节能写字楼,提高现有能源利用率。
美国在污染严重的时期,通过了《空气污染控制法》。
用强制的手段对环境进行了监控,使环保机构拥有立法、执法、处罚权,美国也通过使用技术改进进行节能减排,降低了空气污染量。
1990年美国通过了《空气污染法案》的修正案,制定了减排的相关标准,用于20多个州,甚至影响了加拿大东部各省,通过对具体污染源进行定点监测和数据共享,在共同治理的环境下成效十分的显著。
通过学习国外的一些经验,总结教训,植树造林,减少排放量,公开监控信息,形成立法监督的机制。
在全球化的今天,加强地方合作,促进国内外共同治理是环保的必经之路。
(四)监控信息公开并加强公民参与和宣传的力度
公众参与的前提和基础是环境信息的有效公开程度,政府应定期的公开相关问题的重要数据,对可能引起环境污染和环境隐患的工程,充分的保障公众的知情权。
现如今网络的发展促进了公民的参与能力,政府应该努力完善听证会、信访等渠道的时效性,发挥媒体的作用。
通过公民的参与依法对为履行环保义务的部门问责。
政府还要提高人们的低碳意识,学会使用低碳能源,加强公共物品的配套设施完整齐全,减少高耗能产品的使用,让全民意识到低碳经济的作用,推动全民的参与。
(五)推动绿色新型城镇化发展,控制能源消费总量
在生产领域,强化企业的污染排放标准和林业的砍伐数量,加快低碳技术的开发与应用;在建设领域,全面推进城市绿化标准,加大环境改造力度和扬尘等控制标准;在交通领域,提高公共交通环境,加快推进新能源的利用和配套设施建设。
坚持能源消费总量的控制,在考虑产业结构的同时,把能耗最低最为最重要的标准来实施,同时引入市场机制,建立能源量指标交易置换制度,可以实现不同企业之间的配合,还可以推进地方政府之间的合作,有效的起到环保的作用。
建立健全能源和污染物排放的检测平台,真正的做到对能源消费总量控制的监督作用。
四、我国地方政府环保职责的挑战
严重的污染问题已经为政府敲响了警钟,我国也针对环保制定了一系列的政策。
中国的发展不仅依赖于经济的增长,增强法律监督、提高政府工作能力、加强公民参与能更有效的帮助政府改进工作,国际间合作为我国的环境保护提供了很大的上升空间。
中国进入WTO以来,国际间合作也加强,环保不仅是一个城市、一个国家的问题,而是世界性的问题,扩大资源、能源等的进出口是未来发展的方向。
未来中国将向建设资源节约型和环境友好型社会转型,中国未来的发展还有巨大的潜力,政府对环境保护的职责也会更加规范。
笔者认为,从权力清单的功能、内容、目标,以及地方政府编制实践过程来看,地方政府权力清单制度是以行政权力为中心而实施的一项法律制度,而权力清单是地方行政机关制定的规范性法律文件,具有明显的法律属性,其理由有以下几点。
第一,权力清单的编制是项立法活动或准立法活动。
权力清单来源于对现行有效的法律(主要是行政法规)进行的清理。
当然,这里的清理并不是“法规”清理,而是所谓的“权力”清理。
众所周知,法规清理是国家一项立法活动,是指有权国家机关通过一定的程序对现行法律法规进行审查、分析和整理,并最终做出修改、补充或废止的决定。
但权力清理不同于法规清理,一般不直接涉及对法规的修改、补充或废止的问题,而是在遵循现行法律的基础上,对现行法律进行分析、整理而列出相关权力。
初看起来,权力清单的编制确实只是依法行事,并没有涉及立法的问题。
但事实上并不是那么简单,权力清单的编制同样也涉及相关法律的修改、废止、解释等内容,其理由如下。
一是权力清单的编制涉及行政审批权、执法权的增(“增权”一般很少使用)、减(“减权”大量使用)、强化、弱化等内容,无论是行政权力的增还是减,无疑都会涉及相关法律的废止或修改等问题,都属于立法活动的范围。
二是即使权力清单的编制过程中并没有涉及行政权力的增与减,但是在清理权力的过程中,必然涉及对现有法律的解释问题,而对法律的解释,根据我国当前立法理论和法律规定,属于制定该法律机关的职权行为,无疑也属于立法活动。
三是权力清单制度奉行了“行政权力进清单,清单之外无权力”原则,在一定程度上“驱逐”了法律,以权力清单作为行政权力的法律依据,权力清单获得了规范性法律文件的属性。
第二,权力清单的内容涉及行政权力的配置。
根据当前各省市地方权力清理的实践来看,大量涉及行政权力的变更问题。
例如,安徽省政府在《关于推行省级行政权力清单制度的通知》中指出,权力清理的重点放在权力取消、冻结、下放上,“按照能减则减、能放则放的原则,取消没有法定依据的行政权力事项,冻结虽然有法定依据,但明显不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的行政权力事项。
”这里的“取消”、“冻结”权力,事实上已经涉及了行政权力的重新配置。
其他省市在权力清理过程中也提出了对清理的行政权力做出保留、取消、下放、转移、整合、加强的处置方式。
这些“取消”、“下放”、“转移”、“整合”、“加强”,无疑也是对行政权力进行了重新配置,必然涉及原来法律的变更问题,具有明显的法律意义。
行政权力的重新配置,进一步会影响到有关法律中的权利与义务的分配,变通或修改原来的法律,也属于一种立法行为。
第三,权力清单的编制主体是地方政府机关。
权力清单的编制是一项非常复杂的系统工程,涉及成千上万的法律法规,需要组织一个较大规模的专业团体才可能加以完成。
从当前我国权力清单编制过程来看,都是由地方政府牵头负责,以政府职能部门为主干,组织学术研究单位的法律专家参与的方式加以推进。
例如,安徽省政府在推行权力清单制度过程中,成立了省行政权力事项清理规范工作领导小组,制定清理规范工作实施方案,召开动员大会,组建专家组,开展相关培训。
重庆市人民政府在编制权力清单的过程中,也形成了一个严格的组织体系。
可见,权力清单的编制主体都是行政机关,法律学术团体一般作为受托单位参加。
第四,权力清单可以普遍、反复适用。
可以普遍、反复适用,是规范性法律文件的典型特征。
权力清单实际上主要涉及两个相互联系的活动,一是权力清理,二是权力清单的编制。
权力清理是权力清单编制的前提,权力清单是权力清理的结果,也是对权力清理的固定化。
如果仅仅是权力清理,并不对其清理的结果进行清单编制加以固定化,那仅仅是一项执法活动或具体行政行为,还够不上权力的配置或立法,但一旦以“清单”的形式加以固定化,就对原法律规定的行政权力进行了重新配置,并且为其普遍、反复适用提供了文件载体。
也就是说,权力清单通过对各级政府及其职能部门的行政权力的数量、种类、运行程序、适用条件等加以详细统计,形成清单,并加以公开,为以后权力行使提供规范和准则。
这样所形成的权力清单不针对特定的对象,而具有普遍性、稳定性的特征,排除了权力清单成为具体行政行为的可能性。
当然,权力清单也不同于抽象行政行为,抽象行政行为一般是行政机关为了实施行政行为而对相关法律、法规作更为详细具体的规定,具有准立法属性。
权力清单的目的是为了“简政放权”、“权责明晰”,并不完全是为了制定法律法规的具体实施细则,而是对部分法律法规进行了直接调整,具有立法属性。
二、赋予地方政府权力清单法律效力的必要性
从以上论述可以看出,地方政府权力清单应属于规范性法律文件范畴。
对于规范性法律文件而言,法律效力是其存在的生命。
没有法律效力的规范性法律文件,如同一张废纸,没有任何的法律约束力、确定力、执行力。
因此,赋予地方政府权力清单以法律效力具有特殊的法治意义。
第一,权力清单的法律效力是由其法律属性决定的。
在本质属性上,地方政府权力清单是规范性法律文件。
毋庸置疑,规范性法律文件理应具有法律效力。
如果规范性法律文件没有法律效力,要么就是该法律的效力被终止了,要么这根本就不是法律文件。
从我国当前地方政府推行的权力清单制度来看,其目的就是通过对法律规定的各项权力进行清理而形成清单形式,然后使该权力清单对地方政府及其职能部门的权力进行约束与规范。
为达到此目的,权力清单就应当具有法律规范属性。
第二,权力清单的法律效力是保障地方政府权力清单制度长期稳定实施的基础。
地方政府推行权力清单制度,其目标之一就是要保障权力清单得以长期稳定落实。
而如何落实权力清单,这是一个有待继续探索的问题。
从理论上讲,落实一项制度有几种途径,如政策宣传、法律规范、道德引导等等。
由于政策自身具有不稳定性特征,维持权力清单长期稳定实施的能力非常有限,而法律规范能够弥补政策与道德方面的不足,可以通过立法、执法等形式保证权力清单得到较好的实施。
从我国当前地方政府采取的实施措施来看,推行权力清单制度的实施主要依靠政策宣传与权力清单公开制度。
其通行的做法是,通过政策宣传,制定政策文件,引起政府和社会高度关注,然后搭建网络信息平台,公布政府部门的权力清单。
笔者认为,仅仅依靠政策宣传来推行权力清单公开制度,很难保证权力清单长期稳定实施。
事实上,权力公开并不是什么新奇的事物。
我国颁布的所有法律都是公开的,其中规定的行政权力自然也是公开的,但这些公开的法律以及行政权力并不能保证其最终完全被贯彻落实。
因此,要确保权力清单及其所载权力长期稳定实施,就必须以法律的形式确认权力清单的地位,赋予其法律效力,通过一定的法律程序和法律制裁措施保证权力清单的落实。
第三,权力清单的法律效力是实现制约地方政府权力的基础。
权力清单的基本目标就是通过权力清单制约权力,监督权力的行使,也就是“把权力关进笼子”。
实现该目标的前提,就是权力清单必须具
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