收支管理与地价评估.docx
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收支管理与地价评估
规范土地收支管理与地价评估
近几年来,国家为加强土地管理和调控,出台了一系列政策及配套法规。
2004年国务院下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)(以下简称28号文)。
2006年国务院下发了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号)(以下简称31号文),同时还陆续下发了许多配套文件:
《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发[2006]100号)(以下简称100号文),财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发《国有土地使用权出让收支管理办法》的通知(财综[2006]68号)(以下简称《办法》),财政部、国土资源部、中国人民银行关于调整新增建设用地有偿使用费政策问题的通知(财综[2006]48号)等。
如果说28号文侧重严格土地管理,那么31号文则侧重土地调控。
其中的措施很多,主要的一个方面就是规范土地收支管理。
按省估价师协会的安排,我们今天主要探讨规范土地收支管理,对我国地价及地价评估的影响。
一、规范土地收支管理的主要精神和内容
(一)当前国有土地使用权有偿使用中存在的主要问题
1、一些地方政府不顾经济发展水平和市场情况,为获取土地出让金收入而盲目扩
大城市规模、盲目加大旧城改造力度,大量出让国有土地;
2、一些地方为招商引资恶性竞争,竞相压低地价甚至以零地价出让工业地,造成工业用地过度扩张、重复建设,影响了区域协调发展;
3、土地出让收入主要用于城市建设,致使一些地方没有资金缴纳新增建设用地土地有偿使用费和拨付用于农业土地开发的资金,甚至拖欠、挪用农民征地费;
4、一些地方擅自挪用土地出让金,甚至以未来土地出让收入作担保向金融机构大量借贷资金搞城市建设,大量透支未来土地收益。
(二)31号文关于“收支两条线”的主要精神
31号文件明确要从三个方面加强国有土地使用权出让收支管理:
1、解决土地出让收支透明和人大监督问题,31号文件规定国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算,实行“收支两条线”管理。
这里需要指出的是,31号文件明确的是全部土地出让价款都要全额纳入预算,而不仅仅是土地出让金部分。
土地出让金是政府出让土地使用权所取得的土地纯收益,即土地出让总价款扣除政府取得土地所支付的征地、拆迁费用以及宗地前期开发费等的余额,土地出让金一般只占土地出让总价款的25%左右(不同地区相差很大)。
2、为切实保证被征地农民的合法权益,31号文件规定土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费用以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足。
这一规定实际上是明确了征地补偿安置费用由财政预算列支,切实保证被征地农民征地补偿安置费用的及时足额支付。
3、调整土地出让收入的使用方向,减少用于城市建设的资金,加大用于支持“三农”的比重。
31号文件规定,国有土地使用权出让总价款扣除征地补偿安置费用外的其余资金,要逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重,以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。
(三)100号文及《办法》细化了“土地资金流”
对国有土地使用权出让收入范围和管理使用范围和方向、财务管理等等进行了详细的规定。
二、从“收支两条线”看土地收益分配调整
(一)国有土地使用权出让收入
1、从构成上——“全额”
100号文明确规定:
国有土地使用权出让收入(以下简称土地出让收入)是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款,包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。
“全额”即全部土地价款可以从三方面理解:
一是全部土地价款包括三部分,不仅仅指土地出让金或土地纯收益。
财政部门负责征收管理,国土部门负责具体征收。
不足额不发土地证。
需要说明的是,全部土地价款包括三部分是指招拍挂和协议出让土地使用权。
对于划拨土地转让等补缴的土地价款仅指出让金部分。
具体范围下面还要详细说明。
二是严格界定了减免的内涵,保证“全额”。
100号文规定:
任何地区、部门和单位都不得以"招商引资"、"旧城改造"、"国有企业改制"等各种名义减免土地出让收入,实行"零地价",甚至"负地价",或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。
三是明确了招拍挂和协议出让国有土地使用权总价款征收必须包括土地取得费。
《办法》第十条规定:
也不得违反规定通过签订协议等方式,将应缴地方国库的土地出让收入,由国有土地使用权受让人直接将征地和拆迁补偿费支付给村集体经济组织或农民等。
这一点,当前东北实施可能很困难。
2、从范围上——“全面”
所谓的“国有土地使用权出让收入”实际上几乎包括了所有的土地配置方式的收入,包括出租、划拨和权属变更等。
其中涉及出让、转让方式土地价款有6项:
1以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所确定的总成交价款;
2转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土
地价款;
3变现处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款;
4转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款;
5改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价
款;
6其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。
涉及出租、划拨方式土地价款有3项:
1国土资源管理部门依法出租国有土地向承租者收取的土地租金收入;
2出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益;
3土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权,依法向市、县人民政府缴纳的土地
补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用(不含征地管理费),一并纳入土地出让收入管理。
3、从方式上——“分流”
在收入时,招拍挂和协议出让(指供地环节的协议出让)国有土地使用权的总价款,直接计提国有土地收益基金和农业土地开发资金分账核算,详见《办法》规定土地出让收支科目(表1和表2),说明国有土地出让价款在收入时既已经开始分配,上述两项即分配完毕。
(二)国有土地使用权出让收入的支出
支出的原则——“确保足额”和“重点倾斜”
1、“确保足额”支付征地和拆迁补偿费、被补助被征地农民社会保障支出和保持被征地农民原有生活水平支出。
严格按有关规定将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费用,达到最上限仍不足的,均从土地有偿使用收入中补贴。
2、“重点倾斜”指农业土地开发和农村基础施设建设支出。
农村基础设施建设支出重点安排农村饮水、沼气、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设项目,逐步改善农民的生产、生活条件和居住环境,努力提高农民的生活质量和水平。
3、关于农业土地开发资金
(1)收支依据
《办法》第十二条从招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所确定的总成交价款中计提用于农业土地开发资金。
具体计提标准按照财政部、国土资源部联合发布的《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》(财综[2004]49号)以及各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府规定执行。
《办法》第十六条(三)用于农业土地开发支出。
按照财政部、国土资源局联合发布的《用于农业土地开发的土地出让金使用管理办法》(财建[2004]174号)和各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府规定,以及财政部门核定的预算执行。
(2)收取标准
土地出让金用于农业土地开发的比例,由各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府根据不同情况,按各市、县不低于土地出让平均纯收益的15%确定。
从土地出让金划出的农业土地开发资金计算公式为:
从土地出让金划出的农业土地开发资金=土地出让面积×土地出让平均纯收益征收标准(对应所在地征收等别)×各地规定的土地出让金于用农业土地开发的比例(不低于15%)。
所称土地出让平均纯收益征收标准是指地方人民政府出让土地取得的土地出让纯收益的平均值。
由财政部、国土资源部根据全国城镇土地等别、城镇土地级别、基准地价水平、建设用地供求状况、社会经济发展水平等情况制定、联合发布,并根据土地市场价格变动情况适时调整。
(3)收支管理
市(地、州、盟)、县(市、旗)财政部门根据同级国土资源管理部门提供的土地出让面积、城镇土地级别、土地出让平均纯收益征收标准和各省(自治区、直辖市)及计划单列市人民政府规定的土地出让金用于农业土地开发的比例(不低于15%),计算应从土地出让金中划出的农业土地开发资金,并按照专账管理的原则和土地出让金缴交情况,由财政部门在次月5日前办理土地出让金清算时,按级次分别开具缴款书,办理缴库手续,将属于本市(地、州、盟)、县(市、旗)的用于农业土地开发的土地出让金收入(不低于农业土地开发资金的70%部分)缴入同级国库用于农业土地开发的土地出让金收入专账;将属于各省(自治区、直辖市)及计划单列市集中的用于农业土地开发的土地出让金收入(不高于农业土地开发资金30%的部分)按就地缴库方式缴入省国库用于农业土地开发的土地出让金收专账。
4、关于国有土地收益基金
《办法》第十一条由财政部门从缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款中,划出一定比例的资金,用于建立国有土地收益基金,实行分账核算,具体比例由省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府确定,并报财政部和国土资源部备案。
国有土地收益基金主要用于土地收购储备。
吉林省关于规范国有土地使用权出让收支管理的实施意见(供求意见稿)规定,按不高于土地出让收入净收益8%的比例计提国有土地收益基金。
5、土地前期开发费用
含因出让土地涉及的需要进行的相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施建设支出,以及相关需要支付的银行贷款本息等支出。
土地前期开发要积极引入市场机制、严格控制支出,通过政府采购招投标方式选择评估、拆迁、工程施工、监理等单位,努力降低开发成本。
有的城市已实施“土地一级开发”。
6、关于新增建设用地土地有偿使用费
(1)有关概念的理解
新增建设用地土地有偿使用费(以下简称土地有偿使用费)是指国务院或省级人民政府在批准农用地转用、征用土地时,向取得出让等有偿使用方式的新增建设用地的县、市人民政府收取的平均土地纯收益。
新增建设用地为农用地和未利用地转为建设用地。
显然,这部分平均土地纯收益只是农用地和未利用地转为建设用地的增值,这部分增值上缴上级财政。
在建设用地上建设各种用途的物业,还要产生土地增值,这部分土地纯收益归地方。
也就是说,从农用地和未利用地转为出让土地要经过两次增值,或者说可以把增值分为两个阶段。
(2)征收范围
新增建设用地土地有偿使用费的征收范围为:
土地利用总体规划确定的城市(含建制镇)建设用地范围内的新增建设用地(含村庄和集镇新增建设用地),包括划拨方式取得土地;
在土地利用总体规划确定的城市(含建制镇)、村庄和集镇建设用范围外单独选址、依法以出让等有偿使用方式取得的新增建设用地;
在水利水电工程建设中,移民迁建用地占用城市(含建制镇)土地利用总体规划确定的经批准超出原建设用地面积的新增建设用地。
因违法批地、占用而实际发生的新增建设用地,应按照国土资源部认定的实际新增建设用地面积、相应等别和征收标准缴纳新增建设用地土地有偿使用费。
(3)征收标准
新增建设用地土地有偿使用费,由市、县人民政府按照国土资源部或省、自治区、直辖市国土资源管理部门核定的当地实际新增建设用地面积、相应等别和征收标准缴纳。
财政部将会同国土资源部根据国家土地调控政策需要,结合各地基准地价水平、耕地总量和人均耕地面积、社会经济发展水平等状况,适时调整新增建设用地土地有偿使用费征收等别和征收标准,并向全社会公布。
(4)分配方式
新增建设用地土地有偿使用费征收标准提高后,仍实行中央与地方30:
70分成体制。
同时,为加强对土地利用的调控,从2007年1月1日起,调整地方分成的新增建设用地有偿使用费管理方式。
地方分成的70%部分,一律全额缴入省级(含省、自治区、直辖市、计划单列市,下同)国库。
7、关于城镇廉租住房建设的资金
从土地出让净收益中安排一定资金用于城镇廉租住房建设。
根据国发办[2006]37号文件中将土地出让收益金的一定比例用于城镇廉租住房建设的规定,各地从土地出让净收益中用于城镇廉租住房建设的资金,可以按照当年实际收取的土地出让总价款扣除实际支付的征地补偿费(含土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费)、拆迁补助费、土地开发费、计提用于农业土地开发的资金以及土地出让业务费后余额的5%左右核定,具体安排资金数额由市、县财政部门商同同级房产主管部门确定。
三、“收支两条线”对地价及地价评估的影响
(一)对地价构成和地价水平的影响
1、土地成本价格会增高
表现在以下三方面:
(1)被征地农民生活水平补贴和社会保障计入土地补偿安置费用;
(2)新增建设用地有偿使用费增加。
虽然不是成本,但当地政府会转嫁给用地单位;
(3)耕地占用税增加。
2、土地纯收益可能会增加,也可能减少
如果原来的熟地价水平高于最低价,而且属于市场价,土地纯收益会减少。
如果原来的熟地价低于最低价,这次按最低价出让,土地纯收益也会增高。
尤其是征地费用最低的地块。
3、工业用地地价水平会增加,而房地产开发用地地价会保持持平,或增幅不大,因为房地产开发用地采取招拍挂供地,价格由市场决定。
(二)对评估思路和评估方法的影响
1、拓宽评估思路,不要就地价评估研究地价评估
(1)从政策、法规角度研究当地地价水平及构成
“收支两条线”可以说是规范土地有偿使用的现金流程,而土地评估的是现金流程中时点价格。
只有掌握土地现金流的来龙去脉,才能做到评估结果的科学、准确,符合当地实际。
当地招拍挂的总地价款的高低,最能反映当地地价水平;而总价款的各项支出,即土地收益的分配则能清晰反映地价构成见表3(出让土地使用权价格构成表)。
所以,估价师应深入学习、深刻理解土地收支管理的有关政策及当地具体操作方式。
(2)从经济学角度看地价评估
经济学的主要理论是供给和需要理论。
“收支两条线”可实现政府既垄断一级市场,又能合理利用土地收益进行宏观调控。
如政府实行土地一级开发,然后招拍挂出让,控制土地供给,刺激真正的有效需求(有资金、有实力、高附加值的好项目),抑制盲目上无资金、无实力、重复项目等,进而控制城市盲目扩张(用地者和政府的欲望),自然会实现土地的应有价值。
再如政府公布的工业用地最低价,目前可能是有些地方的“最高价”,但这一方面说明这些地方以前政府出让地价过低,另一方面,按最低价执行后地价会恢复到较高水平,因为同一区域最低价水平一致,以后工业用地必然集中于同一区域,相对区位优势、基础设施、公共物品提供好的地方。
这样既能使工业用地集中区地价升值,又避免了“村村点火,户户冒烟”。
(3)结合我国和当地实际研究地价评估
在改革的过度阶段,评估思路最好先从市场角度看地价,然后分析当地政府行为对地价的影响,最后从成本的角度再看地价。
如两块规划条件和现状利用条件均相似的土地都从事房地产开发,用剩余法评估的熟地价应该相近。
如果严格按招拍挂出让土地,按“收支两条线”管理,可能实现相近的公平价格。
如果其中一个得到了政府的某种优惠政策(如出让金部分返还或变相返还),实质上二者取得土地的价格就相差悬殊了。
这样虽然地价表面一样,二者的利润相差就大了。
2、实行“收支两条线”和“工业用地最低价”有利于研究成本逼近法和土地增值收益,深入理解地租地价理论。
各项参数的确定都应有四个步骤:
成本逼近法
国家怎么规定的;
省里怎么规定的;
当地是怎么规定和怎么执行的;
评估是怎么确定的。
a.土地取得费:
要考虑当地在被补偿征地农民补贴上是怎么规定的,为此土地取得费将增加多少。
b.土地开发费:
应研究市场开发情况下的费用,这是趋势。
c.利息:
应时刻关注央行存贷利率变化。
d.利润:
掌握国家同行业利润一般利润率,本地相同行业实际利润率。
e.增值收益:
研究市场价格与成本价格关系,分析工业用地最低价与土地增值收益的关系。
估价师应熟知不同用地类型的土地纯收益和成本价格及其比例。
如:
测算最低价下土地成本价格和土地增值收益的变化规律。
序号
用地类型
成本价格(元)
增值收益(元)
最低价(元)
1
旱田
100
152
252
2
园田
110
142
252
3
菜田
160
92
252
均值
123.33
128.67
252
表3出让土地使用权价格构成表
出让土地使用权价格
(Q)
成本价格
(A)
征地和拆迁补偿
(A1)
a.土地补偿费
保持原有生活水平不足,增加;上述法定上限尚不足,从
(1)、
(2)补贴
b.安置补助费
c.地上附着物和青苗补偿费
d.拆迁补偿费
土地开发支出
(A2)
前期土地开发性支出
以后逐渐由市场形成
与前期土地开发相关的费用
土
地
纯
收
益
(B)
(1)补助被征地农民社会保障支出
以后要计入成本
(2)保持被征收农民原有生活水平支出
(3)新增建设用地土地有偿使用费
国家制定对应土地等别的征收标准中央和省级3:
7分成
(4)农业土地开发资金支出
国家制定土地平均纯收益标准,省制定比例(不低于15%)省与市(县)3:
7分成
(5)国有土地收益基金支出
比例省级确定,用于土地收购储备吉林省初步不高于净收益8%
(6)廉租住房支出
土地出让净收益[Q-A-(4)-(9)]×5%左右,市、县财政部门和房产部门商定
(7)农村基础设施建设支出
(8)城市建设支出
(9)土地出让业务支出
(10)支付破产或改制国有企业职工安置费等
附表1国有土地使用权出让收入科目
序号
科目
科目说明
备注
1
国有土地使用权出让金收入
1.1
土地出让总价款
反映以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款,扣除财政部门已经划转的国有土地收益基金和农业土地开发资金后的余额。
1.2
补缴的土地价款
反映划拨国有土地使用权转让或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款、处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款、转让房改房和经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款以及出让国有土地使用权改变土地用途和容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款。
1.3
划拨土地收入
反映土地使用者以划拨方式取得国有土地使用权,依法向市、县人民政府缴纳的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用。
1.4
其他土地出让金收入
反映国土资源管理部门依法出租国有土地向承租者收取的土地租金收入、出租划拨土地上的房屋应当上缴的土地收益等其他土地出让收入。
2
国有土地收益基金收入
反映从招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款中按照规定比例计提的国有土地收益基金。
3
农业土地开发资金收入
反映从招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款中按照规定比例计提的农业土地开发资金。
附表2国有土地使用权出让收入支出科目
序号
科目
科目说明
1
国有土地使用权出让金支出
1.1
征地和拆迁补偿支出
反映地方人民政府在征地过程中支付的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费支出。
1.2
土地开发支出
反映地方人民政府用于前期土地开发性支出以及与前期土地开发相关的费用等支出
1.3
城市建设支出
反映土地出让收入用于完善国有土地使用功能的配套设施建设和城市基础设施建设支出
1.4
农村基础设施建设支出
反映土地出让收入用于农村饮水、沼气、道路、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设支出
1.5
被补助被征地农民支出
反映土地出让收入用于补助被征地农民社会保障支出以及保持被征收农民原有生活水平支出
1.6
土地出让业务支出
反映土地出让收入用于土地出让业务费用的开支。
1.7
廉租住房支出
反映从土地出让收入中安排用于城镇廉租住房保障的支出。
1.8
其他土地使用权出让金支出
反映从土地出让收入中文付缴纳新增建设用地土地有偿使用费、支付破产或改制国有企业职工安置费等支出。
2
国有土地收益基金支出
反映从国有土地收益基金收入中安排用于土地收购储备等支出。
2.1
征地和拆迁补偿支出
反映从国有土地收益基金收入中安排用于收购储备土地需要支付的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费支出。
2.2
土地开发支出
反映从国有土地收益基金收入中安排用于收购储备土地需要支付的前期土地开发性支出以及与前期土地开发相关的费用等支出。
2.3
其他支出
反映从国有土地收益基金收入中安排用于其他支出。
3
农业土地开发资金支出
反映从农业土地开发资金收入中安排用于农业土地开发的支出。
4
土地补偿
反映地方人民政府在征地和收购土地过程中支付的土地补偿费。
5
安置补助
反映地方人民政府在征地和收购土地过程中支付的安置补助费。
6
地上附着物和青苗补偿
反映地方人民政府在征地和收购土地过程中支付的地上附着物和青苗补偿费。
7
拆迁补偿
反映地方人民政府在征地和收购土地过程中支付的拆迁补偿费。
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