后公社时代农村体制改革的反思.docx
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后公社时代农村体制改革的反思
后公社时代农村体制改革的反思
欧阳中球
1981年前后,农业生产责任制全面推行,标志着一大二公的人民公社经济体制的终结。
从此以后,各项政治经济改革持续进行,这是一个由计划经济向市场经济、由人治向法治全面转变的时代,我们称之为后公社时代。
农村税费全免,标志着以农养政时代的结束和后税费时代的到来,在中国几千年历史上具有划时代的意义,乡镇政府职能转型、农村综合改革势在必行。
站在新时代的分水岭上,客观回顾农村二十多年的改革历程,总结其得失,对探寻进一步改革的科学路径,有效解决三农问题,是很有意义的。
笔者以湖南衡阳市(地区)为例,对二十多年的政治改革作一些分析。
一、后公社时代农村体制改革轨迹
1、撤销公社,党政分开,县级不断设立二级机构,乡镇职能逐步分设。
1987年乡镇设立人大,由村民直接选举人大代表。
乡镇开始出现了书记、乡镇长和人大主席三个正职。
1988年,提高乡镇级别为副科级。
县级机构不断分设,并有不少机构向乡镇延伸。
从农民中招聘工人编制的乡镇国土管理员。
93年,在乡镇设立计划生育服务所(自收自支事业单位),招收工人编制的服务所工作人员。
随着职能分设,向农民收费不断增多。
1987年开始办理土地占用许可证,并向农民收取占用国土建房的有关费用。
开始征收农村教育事业费附加,按当年人均纯收入的1-1.5%计征。
从这一年开始大量以农民集资为主改造和新建学校。
1989年,尚未通高压电的区乡开始大规模的集资办电,国家和电力部门不仅未投入分文,而且电业局还要收取“铜费”、“铁费”、“落户费”、“增容费”、“施工管理费”等各种名目的巨额费用。
1990年,全面开展土地登记发证工作,并借此机会开始向农民收取农村宅基地有偿使用费。
无所不管的乡镇政府使农民的财产权和人身权不时受到侵害。
开始搞责任制的几年,乡镇干部对农民动不动就罚,动不动就抄家,积肥不到位的罚款、未种绿肥的罚款、未种油菜的罚款、未种双季稻的罚款、未使用地膜覆盖的罚款、未打省柴灶的罚款、从自留山上砍几个小树回家打瓜棚也要罚款。
未落实计划生育更要罚款,计划生育中“通不通,三分钟,再不通,龙卷风”、“矛屋变成灰,瓦屋变成堆”、“一人超生、全村(组)受罚”的不合理现象到处发生,干部对群众体罚的现象也不时出现。
2、以简政放权为口号的撤区并乡。
1995年,衡阳市撤销49个区公所,374个乡镇合并为179个乡镇和三个街道办事处。
乡镇设立党委、政府、人大三个机构,并设立政协联络组,称为四大家,还有作为副职的纪委和武装部机构。
政府内设机构为九办,下辖七站八所。
有利可图的部门被上收为省、市、县直管,无利可图需要财政投入的部门下放给乡镇,结果是谁也不管,“简政放权”成了一句空话。
乡镇财政危机与农民负担问题相伴而生。
由于人员膨胀和工资上涨速度过快,而财政收入增长乏力,从1996年开始,不少乡镇发不出工资。
乡镇政府靠举债度日,负债额迅速上升,乡镇财政信用大大下降。
由于税费到位率低,水利工程维护、乡村道路养护失去资金来源。
很多地方逼乡村干部借钱完成财税任务,将税费收缴任务、买税(将应在外地交纳的税收通过给纳税人或税务机关经办人30-50%回扣的办法让其到本地纳税)任务、罚款收缴任务分配给乡村干部,并同考核和工资挂勾。
为了改善工作不落实的问题,一些县在乡镇以下设立有一定财权和人权的工作责任区(基本上按原小乡区域设置),使管理体制几乎回归到撤区并乡以前的模式。
一些地区因农民负担过重而上访的人员开始串联、集会、联合抵制税费上交。
上访人员自称“减负代表”,呈现出职业化、公开化、政治化倾向。
税费收缴难度日益加大。
3、以税费改革为重点的农村综合配套改革。
2001年,进一步稳定和完善土地承包关系,开展农村税费改革试点。
湖南省委出台《关于乡镇机关事业单位机构改革的实施意见》(湘发[2001]5号),提出“按照乡镇党政机关与事业单位的改革统筹安排、同步推进,机构改革与人事制度改革相互配套、结合进行的思路进行”。
改革任务和目标都规定得很清楚。
不过这次改革至今仍停留在文件上,大部分地方并没有落实。
2002年,全面开展农村税费改革。
当时称之为可与土地改革、联产承包责任制并列的中国农村第三次大改革。
改革的主要内容为三个取消、两个调整、一项改革。
调整农业税税率,按“有地有税、有税有地”的原则重新确定计税面积,科学确定常年产量。
2003年和2004年,进一步推进农村综合配套改革,取消特产税,农业税率降低一个百分点。
通过费改税,农民负担减轻约40%,但并未出现大多数农民自觉交纳农业税的情况。
相反,由于对以前税费尾欠宣布暂时不收,未拖欠的农民认为不公平,税费收缴比税费改革以前更为困难。
乡镇机构改革和人员分流也只是流于形式,各地都是下文件、报数字而已。
2005年,全国二十八个省取消农业税,意味着以“减轻、规范、稳定”为原则的大规模的税费改革流产,标志着以农养政时代的结束,中国农村开始进入后税费时代,笔者称之为后公社时代的终结。
4、村级民主艰难推进。
村委会民选同支部任命并存。
1990年开始对村委会实行直接民选,这时,民选的村委会和乡党委任命的支部同时并存,但实权基本上掌握在村支书手中。
乡党委对村委会成员常常直接任免,村委会的主要职责是完成乡镇党委政府下达的税费征收和计划生育等任务,不能完成任务的往往被乡镇党委免职。
1998年通过的中华人民共和国村民委员会组织法规定,村民委员会成员未经选民表决通过,不得被罢免。
乡镇党委便普遍通过选举时对候选人的审查筛选而控制选举,并通过对村支部权力的强化而控制村级组织。
村委会海选和支部书记、村委主任一肩挑。
农业税取消以后,乡镇党委政府对村级的依赖减弱。
2005年第六届村委会换届选举,便全面展开了村委会海选和支部党员直选。
一些地方还实行支部书记、村主任一肩挑,即对当选村委主任的党员推荐为支部书记候选人,这实际上就是让缺乏民意支持的支部书记下野,同时解决“民选的村委主任服从非民选的支部书记”这样一个法律难题。
村级民主进入了新阶段。
二、后公社时代农村体制改革反思
1、职能分设,部门膨胀,与改革初衷背离
政策的决定者们希望通过分权实现法定职权、法定机关的依法行政,使基层政府的权力不断被分解,新的专门部门不断产生。
但是,每产生一个专门部门,就要产生一个或一批收费和许可,以及为确保这些收费许可到位的罚款措施,部门收费和罚款间接成了部门生存的经济来源,部门的执法或公共活动带有太多的利益倾向。
决策者们的习惯思惟总是期望什么都由政府管起来,但事实证明,管得越多,失误越大。
而且管的事越多,收费和人员都相应膨胀。
部门自我膨胀的速度非常惊人:
某县计生部门的膨胀历程:
1978年以前,县卫生局内设计划生育办公室,1978年,县计生办编制由3人增加到7人。
全县82个乡镇配齐了临时计划生育专职干部,1980年转为国家干部。
1981年,县计划生育办公室由股级升格为科级。
1990年以前,计划生育手术都是由乡镇卫生院负责,乡镇卫生院的妇幼保健、计育手术和卫生防疫三位一体。
1990年到1993年,开始设立由计生部门直接管理的计划生育服务所,作为自收自支单位,招收工人编制的人员。
今年统计,该县计生局27人,县计生服务站47人,各乡镇计生办78人,各乡镇计生服务所461人,合计613人。
某县国土资源局机关92人,另设:
执法局46人;地矿服务中心18人;(某)线管理所10人;测绘队11人;交易所15人;出让处20人;储备中心26人;开垦所26人;工业园分局7人;各乡镇国土所282人;合计527人。
某县开发区是一个正科级临时机构,本来有10人足矣,却有正式人员182人;一个不到0.2平方公里的公园,门票收入没有一分钱,经营全部承包出去,却有拿工资的人员99人……
2、机构撤并,改来改去,但自利性质未变
部门不管是直管还是地方政府管,都要向民众收钱糊口。
比如,在乡镇国土所管理权上收县之后,农民违法占用耕地建房,如果把罚款交给国土部门,违法占地就成了合法;如把罚款交给乡镇政府就是非法,国土部门不仅不给手续,而且要强行拆除。
这实际上是部门与地方的利益之争以法律的形式体现出来。
宣称以简政放权为目标的撤区并乡,本来是基层干部和人民群众寄予很高期望的大改革,但实施后令人大失所望。
机构重叠设置,分工过细,使乡镇构成了庞大的官僚体系,乡镇政府内设九办,本意是管理下属相应站所,但上有党政分管领导,下有站所负责人,九办基本上被架空,成为多余的机构。
由于财政未拨款或拨款不足,各站所都依靠向农民收费维生,连服务性收费也变成了强制性(比方牲猪防疫费也是平摊到农户头上),为人员恶性膨胀提供了基础平台。
在二十多年的分分合合中,条块分割问题一直未能得到解决,大部分站所受乡镇和主管部门的双重领导,哪边给他们的好处多,它们便听哪边的,这就造成乡镇和主管部门都支持或默认站所把手伸向农民,乱罚款和乱收费。
站所进人没有严格的限制,现在基本上超编一倍以上,撤区并乡之后的乡镇机关及站所人员总数比撤区并乡前相同区域内的人员总数之合多得多。
从1981年到1998年,以权力分置为重点,强调的是放权、分权、法治。
但实际上基层的权力越改越小,农民负担越减越重。
行政事业性收费和罚款的部门所有体制事实上并未改变,收费中的利益驱动十分明显。
权力在地方政府和上级部门之间转移,始终是以自利为目标,与民争利是它的必然结果,只是在部门与地方政府的权力争夺中,由于中央各部立法动议和立法起草权的存在,各部门很容易将部门利益法律化,以地方的不断失权而告终。
3、综合改革,喊来喊去,叹成本不知何来
从2001年开始的第二阶段的改革,以财政减支、农民减负为目标。
各地的作法基本上是以减轻财政负担为重点,服务机构下放,引导其面向市场转换机制;收费机构保留并上收管理权,控制编制,分流超编人员。
但保留这么多的收费机构、收费项目和收费人员,必要性何在?
改革实施的情况很不乐观。
为什么?
笔者以为,主要是两个方面的原因,其一是强势部门不敢触及,很多领导一提改革,就说要有依据,按政策,按法律,“凡是政策已经明确的都必须坚决照办,凡是法律有规定的都不能突破”。
因此,实际情况就是,凡是省市直管的部门都不列入改革范围。
改革方案缺乏公平性基础,推行起来理不直、气不壮。
其二,要精简那么多的人员,而中西部地区的县乡财政又负债累累,巧妇难为无米之炊。
在国家财政大幅增长的情况下,大面积的县乡财政陷入极度的困境,是不是体现各级政府财权事权分配不公?
如果国有企业倒闭,可以卖企业资产安置职工。
可是行政事业单位裁人,没有什么东西可卖。
国家既不能投入改革成本,又要求人员分流到位,地方就只有用报假数字相应付。
4、改革方案,变来变去,被管理者始终缺位
探寻二十多年来两个阶段的改革为什么存在这么多问题,可以发现一个共同的特点,就是被管理者的缺位。
改革之初,各项政策的指导思想就是效率优先,兼顾公平。
但资本和权力的扩张本性,以及它们的相互结合,使它们处于难以制约的超强地位。
权力来源于“上”而不是来源于“下”,来源于中央各部起草的单项法规而不是民众的授权。
80年代推行村民自治,制订村规民约,笔者曾到湘北一个民政部认定的村民自治先进单位考察,该村制订的村规民约,二百多条中有90%以上是罚款的条约!
可以肯定地讲,这不是自治的条约,而是治民的条约。
在依法行政旗帜下的部门分权,都是以不断设立新的收费和罚款项目为条件的,从来不需要问被收费和被罚款的对象是否同意。
人员不断膨胀,都是要靠人民养活的,但并不需问人民是否同意。
造成巨额亏损的乡村企业也基本上是上面指令要办的,并不需要村民同意。
笔者以为,现有的有关收费和许可方面的法律基本上都是部门起草的法律,其本质是保护部门利益的,它保障的是强势者的话语权。
这种现有政策法律框架下的改革是难于进行下去的!
三、后公社时代农村体制改革成败
1、农村体制改革失败论
失败论的理由主要是:
一是中西部地区的县乡村企业几乎全部倒闭,农民增收困难,而且近期内看不到改善的迹象。
二是基层运作不良,行政事业单位人员臃肿,债务沉重。
三是政府无力承担公共事业和公益事务,教育、卫生、交通、水利等公共事务无力维持。
四是干群关系恶化,基层政府社会动员能力明显下降。
五是社会稳定隐患多多,群体性事件时有发生,各种社会矛盾随时可能激化。
2、农村体制改革成功论
成功论认为改革的方向是对头的,总体是成功的。
其理由主要有三:
一是对农民的放活使农业生产力大幅度提高,农业产品极大地丰富。
从1981年推行联产承包责任制,到2005年绝大部分省农业税全面取消,农村告别了短缺经济,并实现了人民公社体制向社会主义市场体制转变的过渡。
农民群体中有不少人已拥有手机、摩托车、冰箱、电脑等现代消费品。
目前面临的农民增收乏力的困境,是中国经济进入世界大循环背景下产生的困境,是中国经济发展绕不开的一个必经阶段,是新形势下的新矛盾而不是二十年前旧矛盾的重复。
二是村级民主使人权保障和财产保障显著增强。
农村的民主虽然一波三折,但农民不仅学会了推选村干部和推选县乡人大代表,部分农民而且学会了抵制乱收费,学会了用法律武器保障自身的合法权益。
民主推进的过程就是政府特权收缩的过程,村委会民选以后,乡村两级对村民各种处罚的强度和密度都大为减少,对村民随意抄家和体罚的现象基本上不再存在,这除了中央、省等各级对因农民负担问题引发的涉农恶性案件责任追究力度加大以外,还因为态度恶劣的村干部难过选举关。
而失去了村干部的配合,乡干部的违法侵害行为就也不能通行无阻。
村级民选和乡人大选举淘汰了一些态度恶劣的干部,促进了干部作风的转变,由此可见民主选举对民生保障的促进作用不可低估。
三是人治到法治的过渡加速,依法行政的进程呈现不可逆转的趋势。
政府及其部门的收费和罚款开始寻找政策和法律依据,违法收费得到遏制,以言代法不再成为普遍现象。
虽然现有法律漏洞不少,合理性不足,而且依法行政的程序执行不严,乱收费和背离法律的现象时常发生,但不少农民承认,农业生产责任制以后,特别是取消农业税以后的农民,是中国有史以来最富足、最自由的农民。
现今的农村矛盾和群体事件的苗头,正是群众自我意识觉醒和民主要求扩张形势下的产物。
笔者认为,我国农村现阶段政治经济体制中所存在的问题和矛盾,是有目共睹的,也是非常严重的。
它是政治体制改革滞后于经济体制改革、效率与公平关系失衡、分配和再分配机制失调、民主约束乏力的结果。
但改革和发展是渐进的过程,而且旧的矛盾解决之后,必然会有新的矛盾产生。
只有不断地探寻社会发展规律,找出问题症结,解决现有矛盾,才能促进社会不断前进。
四、推进改革,需让民众全面参与
农村体制改革,政权机构的改革是核心。
集权药方不对路。
乡村治理存在普遍的问题,这是有目共睹的。
为了改变这一状况,一些地方就推行党政合一,或提出将乡镇政权变为县的派出机构,权力上收到县。
笔者以为这是方向上的错误。
城乡发展不平衡、地区发展不平衡、经济社会发展不平衡的矛盾日益突出,利益群体多元化,农民需求多元化,各地需要解决的紧迫问题并不一致,期望中央或省级制订出各地都普遍适用的政策和财政计划是不可能的,通过权力上收来满足各地群众的不同需要更是天方夜谭。
可以肯定的是,政府离群众越远,问题将会越多。
相信群众,依靠群众,才是改革的正确方向。
农业生产责任制就是相信群众的结果,改变了“不种田的人指挥长期种田的人如何种田”的普遍现象,分田到户不仅解放了农民,同时也解放了干部,最重要的是解放了生产力,使中国彻底告别了农产品短缺时代。
“放活、让利、公开、民主”是基层政权改革的方向。
放活农民、放活乡镇,让利于民、让利于农,政务公开、财务公开,民主选举、民主监督,把乡镇政府改造成为不要向农民收费的,有动力、有能力、及时有效满足群众对公共产品和公共服务需求的政权,成为一个精简、廉洁、高效的政权,这应是基层政权改革的目标。
民选是必由之路。
要想构建一个及时满足群众对公共产品和公共服务需求的政权,没有民主选举和民主决策的机制是不行的。
由于部门立法的现实和政权体系中庞大的既得利益群体的存在,以及普通民众的话语权缺乏制度化的保障,绝大多数改革措施体现的都将是强势阶层的利益,最终损害的难免是普通民众的利益,这也是机构改革中“治理、膨胀、再治理、再膨胀”恶性循环的根本原因。
同时,由于官员的垂直任命制度,乡镇政权处于压力型体制的最底层,也天然地处于弱势地位,当上级要求与群众利益发生矛盾的时候,它最先抛弃的将是群众利益。
要建设和谐农村,就必须实现村、乡主要官员的全民直选。
把选举权、罢免权直接交给群众,并通过人民代表大会的形式,落实和完善群众的知情权、监督、权决策权,把基层政权改造成为真正对下(民)负责的政权,这是农村体制改革的必由之路。
作者:
欧阳中球
作者单位:
衡阳县人民政府
邮政编码:
421200
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