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纳税服务制度体系建设的思考
纳税服务制度体系建设的思考
省局中青年课题组
摘要:
随着税收现代化建设逐步推进,纳税服务在税收工作中的重要性得到充分体现。
但当前对于在纳税服务工作中处于基础、先导地位的制度体系建设与研究还处于浅层次阶段。
本文通过介绍国内外纳税服务制度体系建设现状及国际借鉴,指出当前存在问题,即顶层设计不太完善、格局发展不够平衡、个性特征不很明显、考核评价不甚到位。
并深入剖析了主要原因,提出了完善纳税服务制度体系建设的建议,即完善顶层工作制度、深化服务单项制度、健全各项保障制度、推行绩效考评制度、建立创新推进机制。
关键词:
纳税服务制度体系建设
随着税收现代化建设逐步推进,纳税服务在税收工作中的重要性得到充分体现。
各级税务机关积极优化纳税服务,服务理念不断更新、服务内容日渐丰富、服务方式持续拓展,纳税人权益得到更好保障,满意度和税收遵从度显著提升。
但当前对于在纳税服务工作中处于基础、先导地位的制度体系建设与研究还处于浅层次阶段,以至于制度规定零散分布、服务推行方式运动化、缺乏稳定长效工作机制等现象较为普遍,不利于纳税服务工作发展。
本文旨在简要介绍国内外纳税服务制度体系建设现状,分析当前存在问题,就完善纳税服务制度体系提出一些粗浅的建议。
一、纳税服务制度体系建设现状及国际借鉴
(一)工作现状
纳税服务制度体系是纳税服务体系中重要的组成部分,通过以法律、法规为依据的一系列的制度安排,为纳税服务工作提供一整套标准化管理的规范文件,是纳税服务工作的行动准则和指南。
纳税服务制度体系不是各种单项制度的简单集合,而是按照标准化模式下的服务细分策略,以推动服务制度立法、完善服务业务规程,强化服务行政问责为保障,建立健全包括法律法规、行政规章、规范性文件、内部机制在内的层次分明、科学严密的一种综合制度体系。
1990年9月,全国税收征管工作会议提出“把税收征管过程看成是为纳税人服务的过程,既要严格依法进行征、管、查,也要热心为纳税人服务,搞好支、帮、促”,这是我国首次正式提出纳税服务的概念。
通过二十多年的发展,我国纳税服务的正式制度体系已经初具规模,逐渐上升到法律范畴,成为行政执法行为的重要组成部分。
2001年5月1日实施的《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称《征管法》)、2002年10月15日实施的《征管法》实施细则中均出现了“服务”的概念税收征管法第七条规定:
“税务机关应当广泛宣传税收法律、行政法规,普及纳税知识,无偿地为纳税人提供纳税咨询服务”;第九条第二款规定:
“税务机关、税务人员必须秉公执法,忠于职守,清正廉洁,礼貌待人,文明服务,尊重和保护纳税人、扣缴义务人的权利,依法接受监督”;《征管法》实施细则第六条规定:
“国家税务总局应当制定税务人员行为准则和服务规范”,这在我国税收立法史上尚属首次。
近年来,国家税务总局制定了大量纳税服务方面的制度性文件,初步规范了纳税服务行为,对全国各地的纳税服务实践起到了积极指导作用。
总局2005年10月印发的《纳税服务工作规范(试行)》对纳税服务工作内容、办税服务厅、12366纳税服务热线和税务网站管理、考核与监督作了明确规定,这也是我国首个专门的纳税服务规范性文件。
各单项制度文件如《关于进一步加强税法宣传工作的意见》、《全国税务系统12366纳税服务热线工作规范》、《办税服务厅管理办法》、《纳税服务投诉管理办法(试行)》、《纳税信用管理办法(试行)》等也先后发布实施,明确了税务机关开展各项纳税服务具体业务时的工作要求。
2014年8月,总局出台了《全国县级税务机关纳税服务规范》,明确了212个县级税务机关前台服务事项的处理流程和方式,制定了1120条服务规范,结束标准不一的“战国时代”,显著提高税务基本公共服务均等化水平,达到了“流程更优、环节更简、耗时更短、效果更佳”的效果。
既是对纳税服务理念与实践的集萃和升华,又是税收工作里程碑式的重大制度成果。
江西省国税局根据总局要求,结合本地情况对纳税服务各项具体制度进行了实践。
先后出台了诸如《首问责任制度实施办法》、《12366纳税服务热线部门衔接管理办法(试行)》、《关于办税服务厅规范化建设的意见》、《星级办税服务厅评定管理办法(试行)》、《办税服务厅突发事件应急管理办法(试行)》、《农村税收流动服务工作管理办法》、《“城乡通办”、“同城通办”推行工作方案》、《涉及纳税人权益税收文件会签办法(试行)》等纳税服务制度性文件。
在文件制度过程中特别注重了增强针对性和操作性,以及不同类型工作之间相互促进、相辅相成。
由于纳税服务制度设计得力,加之全系统广大干部职工辛勤努力,使得纳税人满意度和税法遵从度持续提升,全国纳税人满意度第三方调查中,江西省国税局连续四届蝉联全国国税系统第一。
(二)国际借鉴
纳税服务最早兴起于20世纪50年代,美国税务当局确立了税务部门有责任向公众免费提供税收咨询、税务援助等服务的原则,赢得了国会的支持,推动了纳税服务内容更丰富、方式更多样。
在20世纪70年代注重税收成本和保护纳税人权益双重背景下,纳税服务逐渐成为发达市场经济国家税务行政的主要内容。
经过几十年探索和发展,相关国家现已建立起较成熟的纳税服务制度体系,一些成功经验值得我国借鉴。
1.以服务纳税人为中心,建立健全法律法规
发达市场经济国家在法律种类上,以制定法律法规为主、规范性制度为辅;在法律内容上,强调纳税人权利与义务对等,突出要方便纳税人办税。
澳大利亚税务局依据《纳税人宪章》,明确规定了13项纳税人的权利与服务标准,设置了相对独立的投诉服务部。
制定了涵盖税务登记、纳税申报、税务咨询、税务审计、投诉处理等多环节的服务标准;西班牙于1997年专门制定了《纳税人权利法》,将征纳双方平等的权利、义务作为重要内容予以规定,税务局内设纳税人权利保护办公室,工作人员由政府特别派驻;美国于1988年颁布新的《纳税人权利法案》,承诺公正、公平能够地对待纳税人。
设立了纳税人权益维护办公室,各州及地方税务部门均设有投诉处理部门和专门委员会;韩国于1997年6月修订了《纳税人权利宪章》,告知纳税人可享受的各项具体权利,使纳税人的权利得到足够的尊重和保障。
韩国国税厅提倡税务人员对纳税人的诚实纳税应有感恩之心,建立起了较为严格的纳税人权益保护制度、纳税者保护担当官制度,对树立税务形象起到了良好作用。
2.完善基本规范,统一服务标准
国外税务部门在切实提高纳税服务水平方面采取了很多措施,其中完善基本规范、统一服务标准成为一项重要内容。
英国税务局坚持量化全国统一的服务标准,要求所有向税务局拨打的电话20秒内接通率90%、,80%的邮件在15个工作日内回复、对95%的未预约到访人员在15分钟内得到接待,对错扣缴的税收收入20个工作日内予以退还;加拿大海关和税务总署明确了每一环节纳税服务工作的具体标准:
如现场咨询确保90%以上的纳税人能在20分钟内得到服务,不能当场回答的在15个工作日内予以回答;澳大利亚联邦税务局制订了专门的办事承诺制度,每年进行考核并予以公布,每两年要向纳税人开展一次民意测验,测验结果与税务局长工作业绩直接挂钩;新加坡税务机关制定了为纳税人服务的标准体系,向纳税人公开承诺其工作目标和标准,设立了专门为纳税人服务或协助纳税人解决纠纷的机构。
3.建立纳税服务绩效评估机制
许多国家在纳税服务的具体工作上,很重视纳税服务绩效的评价。
美国联邦税务局在近10年的实践中,将“3E”(经济、效率、效能)作为纳税服务绩效评估和衡量的一般性指标,建立了以税法遵从、纳税人和合作机构评价、政府评价为核心的3类指标体系,对纳税服务的绩效进行评估;加拿大税务局以纳税人是否满意作为衡量自身工作质量的重要标准,建立了包括客户服务时限、网络服务工作标准、网络信息标准和纳税人评议制度等一系列工作评价机制。
二、纳税服务制度体系建设存在问题
建设完善的纳税服务制度体系是一项长期性任务,既要着眼长远,统筹规划,又要立足当前,稳步推进。
虽然各级税务机关围绕纳税服务制度体系建设开展了大量工作,但与“制度系统化”目标仍有一定差距,存在一些问题和不足。
(一)顶层设计不太完善
我国纳税服务顶层制度体系还不完善,虽然《征管法》及其实施细则的部分条款明确涉及纳税服务,但与发达国家相比,我国至今还没有一部完整反映纳税服务的法律法规。
在《宪法》与《征管法》之间缺少了《税收基本法》等成文法,使得税务机关提供纳税服务的原则、内容、方式、纳税人权利保障、考核机制及法律责任等重要因素没有得到法律层面上的阐述和界定,纳税服务工作在法律体系框架中缺失了顶层制度。
而《纳税人权利与义务的公告》、《纳税服务规范》及相关工作制度虽在一定程度上明确了纳税服务的内容和标准,对税务机关向纳税人提供的服务行为和措施提出了具体要求,但这些只是税务系统内部文件,法律约束力有限。
(二)格局发展不够平衡
现行的纳税服务工作制度主要集中在规范服务内容、优化服务方式、明确服务流程、拓展服务渠道等方面,多数为纳税服务工作的管理性文件。
而涉及加强组织领导、完善队伍建设、深化经费管理等服务保障方面的制度则较少。
纳税服务制度设计内部之间的不平衡,一定程度上导致了服务意识转变不平衡与服务工作谋划不平衡,不利于纳税服务朝着高效、健康、可持续方向发展。
例如,虽然各级税务部门围绕“征纳双方法律地位平等”前提,确立了“以合理需求为导向”、“全员全程服务”等服务理念和原则。
但实际工作中,部分干部仍然存在“管理本位”意识,没有完全实现由“管理者”向“服务者”的转变,对纳税服务在构建和谐征纳关系中发挥的重要作用认识不足。
此外,部分单位未将纳税服务纳入税收现代化改革大格局中与税源管理、税收执法整体谋划、有机融合。
纳税服务多局限于税法宣传、办税服务、权益保护、纳税信用等具体工作,对管理、评估、稽查以及行政管理上的纳税服务要求则显得薄弱,没有形成一个大的闭合系统,齐抓共管机制未完全形成。
(三)个性特征不很明显
由于当前我国税源管理精细化和集约化程度不高,加之各级税务机关普遍存在工作人员不足的问题,部分单位在设计纳税服务制度时往往着仅眼于大众化和平均化,更多地追求单方面将服务推广出去、将业务尽快办结,而无暇顾及甚至忽视了纳税人需求的多元性、复杂性和变动性。
以致不能准确定位纳税人的具体需求,无法为不同类型纳税人提供有针对性的服务措施,更无法满足深层次服务需求,因此个性化服务特征不是很明显,例如程序性服务、职能性服务和权益性服务等仍然比较缺乏。
由于税务机关提供的服务并不完全基于纳税人的实际、个性需求,因此“纳税人被服务”、“为服务而服务”、“无效服务”等情况时有发生,浪费了人力物力、降低了工作质效,甚至影响了纳税人满意度。
(四)考核评价不甚到位
国家税务总局2011年出台的《“十二五”时期纳税服务工作发展规划》明确了税务机关开展纳税服务考核与监督的相关规划,并特别提出建立健全建立健全纳税人税法遵从度和满意度调查评估机制,为税务机关全面提高纳税服务工作效能提供监督保障。
但是,当前的纳税服务工作没有形成一套从可行性分析、决策、实施到效果评价、信息反馈、服务监督、业绩考评和责任追究的纳税服务考核评价机制。
从外部来看,纳税服务缺乏有效的社会监督,长期有效的纳税服务评价机制尚未形成。
从内部来看,也没有一套切实可行、易于操作的内部考核制度,不能够准确评价纳税服务工作是否到位,也不能对纳税服务工作进行全面量化的考核。
三、完善纳税服务制度体系建设的建议
(一)完善顶层工作制度
一方面要制定《税收基本法》,单设纳税服务章节,明确纳税服务的法定地位、基本目标、基本方式等,以及与税收征管之间相互融合、相互促进又各有侧重的关系。
将纳税服务从精神文明建设和职业道德的范畴转到法定义务的范畴,把服务型税务机关“为国聚财、为民收税”的职能从法律上进行定位,扭转“纳税服务工作仅仅停留在办税服务厅”的偏见,成为税务机关每个部门、每个岗位乃至每个税务人员必须履行的责任和义务。
另一方面要修订《征管法》,扩充原有的纳税服务内容,不再仅限于无偿提供纳税咨询服务,而是扩充到涵盖税收宣传、纳税咨询、办税服务、权益保护等促进纳税人遵从的服务事项;明确纳税服务作为税务机关及其所有工作人员的重要职责,应贯穿征、管、评、查全过程,以及纳税服务过程中税务机关应该履行的职责、承担的法律后果和可以行使的管理权限;明确纳税服务提供的目的是促进纳税遵从,提供的原则是依法、公平、无偿帮助纳税人在纳税成本最小化的前提下准确及时履行自己的纳税义务,体现出征纳双方在法律面前完全平等的关系。
(二)深化服务单项制度
按照标准化模式下的服务细分策略,完善以税法宣传、纳税咨询、办税服务、权益保护、信用管理制度为重点的纳税服务单项制度,全面建立纳税服务标准化管理制度。
一是加强税法宣传制度。
对重要税收政策及管理措施实行规范性文件与宣传解读“同步起草、同步报审、同步发布”制度;建立针对不同行业、不同规模、不同经济类型纳税人的分类宣传制度;严格落实首问责任制度,为纳税人有效指引或及时办理涉税事项;探索建立个性化税法宣传机制,利用互联网、移动通讯等方式开展税法宣传推送和订制服务。
二是规范纳税咨询制度。
完善12366纳税服务热线品质管理、行为规范、语言规范等各项管理制度和专家团队制度,推进12366纳税服务热线专业化咨询服务;深化12366热线知识库分级维护机制,确保内容完整、分类科学、权威实用;建立纳税咨询受理、转办、答复、公开和维护机制,主动推送咨询信息以改进管理措施;推行纳税咨询限时回复公开承诺制度,逐步缩短回复时限。
三是优化办税服务制度。
牢牢把握《纳税服务规范》这一纳税服务核心制度要求,明确各项工作的细化标准和操作规范,实现“流程更优、环节更简、耗时更短、效果更佳”;深化免填单、同城通办、一窗全能等便民办税机制,不断拓展业务范围和地域范围,最大限度方便纳税人办税;全面落实全程服务、预约服务、提醒服务、延时服务、首问责任等基本办税服务制度,积极开展个性化办税服务;探索税收档案资料电子化管理制度,加强与政府部门和社会组织涉税信息共享和无纸化办税。
四是强化权益保护制度。
实行涉及纳税人权益税收文件会签制度,对制度性侵权行为进行源头防控;强化需求管理制度,提高需求分析的专业化水平,有针对性地提出改进措施;建立健全对纳税人投诉和举报的处理机制,快速有效地处理问题;完善税务行政复议制度,积极运用和解、调解手段化解税收争议。
五是完善信用管理制度。
修订纳税信用评价制度,优化指标体系,评价标准和流程,探索依托信息技术实现纳税信用自动生成和动态管理;按照不同信用风险级别,合理调配资源,实施分类服务管理制度,健全信用激励措施;推动纳税信用与社会系统接轨、信用记录公开查询和社会共享制度;健全失信行为联合惩戒机制,促进全社会信用水平的提高。
(三)健全各项保障制度
依托强有力的组织领导、科学化的组织机构和专业化的人才队伍,建立健全的纳税服务保障机制。
一是加强组织保障机制。
健全党组统一领导、纳税服务部门组织协调、其他部门各负其责的领导体制和运行决策机制,准确把握纳税服务工作面临的形势,确定纳税服务发展的思路和重点,统筹部署纳税服务重大工作,协调解决全局性问题,为纳税服务工作开展提供强有力的组织保障。
二是加强人员保障机制。
将业务熟练、协调能力强、具有良好事业心和责任感的人员配置到纳税服务岗位;根据干部不同特点、岗位需求实行分类培训,突出抓好办税服务厅人员、12366坐席人员培训;组建纳税服务人才库,完善人才引进、培养和使用,为纳税服务工作的可持续发展提供人力资源储备;强化激励机制,在评先评优、岗位奖励、干部晋升上向纳税服务人员倾斜,将办税服务厅、12366热线和基层分局作为培养和锻炼干部的主要阵地。
三是加强经费保障机制。
将纳税服务经费列入年度部门预算,出台纳税服务经费使用管理制度,规范经费支出范围和标准,加强监督与管理,确保纳税服务所需资金及时到位。
在优先保障为大多数纳税人提供普遍服务的基础上,重点保障满足纳税人迫切需求的分类服务和个性化服务,切实提高纳税服务资金使用效益。
(四)推行绩效考评制度
绩效考核是优化纳税服务的重要手段,要完善纳税服务绩效考评制度,全面开展绩效考评工作,为税务机关提高纳税服务工作效能提供监督保障。
一是建立指标体系。
按照科学合理、普遍适用的原则,以量化考核为主要方式,围绕税法宣传、纳税咨询、办税服务、权益维护、信用管理等工作内容,建立和完善纳税服务绩效考核指标体系,努力提高纳税服务工作在税务机关业务考核中的比重。
二是健全考评机制。
坚持定量考核与定性考核、内部考核与外部监督、日常考核与定期考核相结合的考评机制,客观评价内部纳税服务绩效;适当开展纳税人满意度调查,及时掌握外部满意度评价。
通过全方位考核,确保结果客观公正。
三是建立通报制度。
建立纳税服务绩效评比通报制度,定期向考核对象通报考核结果,实行奖优罚劣,真正发挥纳税服务绩效考核的激励和驱动作用。
健全纳税服务整改机制,强化行政问责。
对于考核中发现的问题本着“实事求是、有错必究”原则认真整改,对侵害纳税人合法权益的情况,要依法依规追究责任。
四是完善分析制度。
加强对绩效考评结果的综合分析,督促各部门、人员对制约纳税服务质效的制度、流程和因素进行优化,建立长效改进机制。
将绩效管理作为优化纳税服务的强大引擎,准确衡量服务质量,检验服务实施效果,给纳税人带来实实在在的好处,实现纳税服务工作质量持续提升。
(五)建立创新推进机制
国家税务总局在《“十二五”时期税收发展规划纲要》中提出要创新税收发展理念,坚持改革创新的驱动策略,学习借鉴国际先进经验,转变税收服务管理方式。
在诸多创新内容中,纳税服务制度创新意义尤为重要,处于基础性、先导性地位。
要建立创新推进机制,搭建制度创新交流平台,定期总结和交流经验,强化制度落实情况反馈,建立纳税服务协作机制,促进纳税服务工作制度化、规范化。
通过纳税服务制度创新,推进服务内容创新,在现有基础上引入、提供新的服务内容;推进服务过程创新,改变服务的方法或流程,提高服务质量和效率;推进服务渠道创新,完善纳税服务的沟通连接渠道;推进服务技术创新,不断优化服务的技术或平台;推进服务领域创新,扩大服务的对象或范围;推进服务来源创新,扩大服务提供来源与途径,强化社会协作;推进服务系统创新,解决局部创新难以解决的体制、机制、制度等方面的问题与困难。
课题组组长:
尹光星
课题组成员:
翁勇纲、邓哲、李姝、余璐
参考文献:
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