公共政策视角下的高等教育公平研究.docx
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公共政策视角下的高等教育公平研究
目录
一、公共政策及高等教育概述1
(一)公共政策涵义1
(二)公共政策的基本功能1
1.分配公共资源1
3.解决公共问题1
(三)高等教育的公共属性1
(四)高等教育公平的内涵2
二、我国高等教育不公平问题3
(一)高校分层现象3
(二)地区差异3
(三)教育收费问题7
三、高等教育不公平归因分析9
(一)城乡经济社会发展水平差异9
(二)高校自身发展差异9
(三)公共教育资源的配置不公平9
(四)高等教育资源配置中的政府失灵10
四、公共政策与促进高等教育公平11
(一)促进高等教育入学机会均等11
(二)公共部门责任12
结束语14
附录:
15
参考文献17
公共政策视角下的高等教育公平研究
随着我国社会发展的加速和不同地区之间、社会阶层之间的差距逐渐拉大,教育公平问题进一步突显,成为社会关注的热点。
教育公平尤其是高等教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸,而高等教育的公平问题更是其中的一个重要方面。
而如何通过公共政策的调整,竟而促进教育公平的实现?
这不仅是政府的职责和义务所在,也需要人们在实践中不断地总结经验和做出调整。
高等教育公平的实现将直接影响到社会公平的实现。
本文以公共政策分析为研究视角,运用规范分析和经验分析方法,阐明现阶段我国高等教育公平问题。
关键词:
公共政策;高等教育;公平;分析
HigherEducationEquityfromthePerspectiveofPublicPolicy
Abstract
WiththeaccelerationofChina'ssocialdevelopment,anddifferentregions,socialclasseshaswidenedthegapbetweentheeducationandfurtherhighlighttheissueoffairness,becomethefocusofattention.Educationfair,especiallyhighereducationfairvalueofthesocialextensionofthefieldofeducation,andequityofhighereducationisoneimportantaspect.Howtoadjustpublicpolicytopromotetheeducationalfairisnotonlythedutiesbutalsotheobligationsofthegovernment,Weneedtoconstantlysumupexperienceandmakeadjustmentsinpractice.AchievingEqualityinHigherEducationwilldirectlyaffecttherealizationofsocialequity.Inthispaper,withthebasictheoryofMarxism,viewpointandmethod,publicpolicyanalysisresearchperspective,withthestandardanalyticalandempiricalanalysis,historicalanalysis,toclarifyatthisstageofhighereducationequity.
Keywords:
Publicpolicy;Highereducation;Equity;Analysis
一、公共政策及高等教育概述
(一)公共政策涵义
目前,学术界对公共政策的定义尚无定论。
这里引用美国学者伍德罗·威尔逊(ThomasWoodrowWilson)的定义:
公共政策是由政治家即具有立法权者制定的、由行政人员执行的法律和法规。
强调公共政策是政策制定和行政执行相统一的过程。
国内学者钱再见认为:
公共政策是政府等社会公共权威为实现社会目标,解决社会问题而制定的公共行为计划、方案和准则,具体表现为一系列的法令、策略、条例和措施等。
(二)公共政策的基本功能
1.分配公共资源
公共政策最为政府或社会公共权威的政治行为和管理活动,实际上是一种利益调剂杠杆。
政府和社会公共权威正式利用这一杠杆,协调各种利益关系,使公共资源能够得到合理的利用和公平的分配。
2.规范社会行为
公共政策是社会公共权威为了实现一定的目标而制定的行动方案和行为依据。
社会需要各种行为规范来约束人们的社会行为,并且将各种社会行为纳入到同一的、明确的目标上来。
3.解决公共问题
公共政策的制定与执行,其直接目的就是解决公共问题。
公共问题是社会的共同问题,并非个人问题。
其性质具有强烈的公共属性。
解决公共问题,必须制定公共政策,运用社会公共力量,通力协作,综合治理,才能有效地解决。
4.促进社会发展
公共政策通过合理地分配社会资源、协调利益关系,通过约束、规范人们的社会行为和组织行为,通过解决社会问题,以追求社会的公平与效率,维护社会的稳定,进而能有效的组织社会经济活动。
[1]
(三)高等教育的公共属性
高等教育属性的确定事关高等教育服务的生产、供给和管理的职责与权限,事实上,它是界定政府与市场在高等教育领域职责范围的重要理论依据。
循着教育公共性的一般判断,政府是教育供给的主要责任人。
事实上,中国几十年来的免费高等教育,就是在“教育是纯公共产品”的理念影响和指导下促成的。
也正是这一“指导思想”,将具有“支出偏好”的政府推向了尴尬的境地,导致某些地方政府陷于信用危机(地方财政不能保证正常的公共教育经费,致使公共教育难以为继)并产生“教育贫困”现象。
而高等教育不是纯公共产品。
高等教育尽管有部分消费的性质,但主要还是投资性质。
即便认可高等教育的消费性,但公共产品的两个重要特征——“非排他性和非竞争性”,从高等教育中很难找到有力的证据支持。
从“教育服务产品”来看,教育资源的稀缺性,决定一个人接受教育必然排斥他人接受教育,高等学校通过入学考试等措施设置进入门槛,就是个典型的例子。
“教育成果产品”的收益排他性则更为明显,接受较高等教育的工人比接受较低等教育的工人的工资高、失业率低,并具有职业转换的便利性,即存在受过高等教育者排斥未受高等教育者现象。
教育特别是高等教育是公共产品还不具备足够的判断依据,政府部门更不能以此为理论基础,实施对教育资源配置的全面干预。
相反,国外学者研究表明,无论是高收入发达国家,还是低收入发展中国家,都无一例外地出现私人投资教育尤其是高等教育的热情,表现出教育的私人性。
(四)高等教育公平的内涵
高等教育公平一般包括高等教育权利平等和高等教育机会均等两个基本点,还可以进一步区分为进入机会公平、过程公平、结果公平、拥有或享受质量的公平、选择公平等。
陈加荣在《构建和谐社会视角下高等教育公平的思考》一文中认为,和谐社会视野下高等教育公平的基本内涵至少应该包括以下三个方面的内容:
“一是接受高等教育的权利平等,即任何人不论其民族、性别、家庭出身、财产状况和宗教信仰如何,都应平等地享有进入高等院校接受教育的权利。
二是获取接受高等教育机会的均等,即在高等教育资源尚不丰富、无法向所有愿意接受高等教育的人提供机会的情况下,应通过制度和规则保障人们通过公平竞争获得接受高等教育的机会。
三是高等教育结果的公平,即大学生取得学业成功并被社会所接纳的机会均等,各级各类高校都要保障教育质量,培养合格人才,促进大学生的充分就业。
”
二、我国高等教育不公平问题
我国现阶段的高等教育不公平问题有以下几个方面:
(一)高校分层现象
我国高校分为四部分,第一部分是普通本科院校(共770所);第二部分是普通高职院校(共1207所);第三部分是经国家批准设立的独立学院(共318所);第四部分是经国家审定的分校办学点(共85个)。
不含军事院校和港澳台高校。
我们以普通本科院校为例:
经教育部审定的“985工程”院校一共有38所;“211工程”院校109所(含38所“985工程”院校,不含3所“211工程”军事院校);一般院校661所。
国家实行了“211工程”和“985工程”,力图推进一流大学和高水平大学建设,推动高等教育整体水平的提高。
首批“985工程”高校教育部所给予经费排行:
1,北京大学、清华大学(18亿);2,浙江大学(7亿);3,南京大学、复旦大学、上海交通大学、西安交通大学、南开大学、天津大学、北京师范大学(6亿)。
[2]
在各省高招录取过程中存在的分批次招生中,也把高校按照办学水平以及“重点”与否,分成若干批次进行招生。
在目前高等教育资源稀缺的情况下,重点建设几所高水平高校无可厚非,但有些高校的国家给予的扶持经费甚至高于部分地区高校的政府高等教育支出总和,国家的一些重点大型项目、研究课题也成了部分高校、部分专家的专属区域,这种现象使得高校日益“阶级化”,高校本身不公平的差异越发明显。
而这种制度层面上的不平等直接制约了各高校之间的公平竞争和发展。
(二)地区差异
1.高校地区差异化
高校本身分层次的同时体现在地区差异上。
人口和所有的高校倒挂现象严重,甘肃省人口约3000万,却只有39所本专科院校,湖北省人口约6000万,本专科院校竟有120所。
如表一所示:
表一:
各省(市、区)各层次高校数量
名次
地区
“211工程”
“985工程”
普通本科院校总数
1
京
24
7
58
2
苏
11
2
44
3
沪
9
3
31
4
陕
7
3
39
5
鄂
7
2
35
6
川
5
2
31
7
辽
4
2
43
8
粤
4
2
37
9
鲁
3
2
45
10
湘
3
2
28
11
津
3
2
19
12
皖
3
1
31
13
吉
3
1
26
14
闽
2
1
20
15
渝
2
1
15
16
新
2
0
11
17
浙
1
1
30
18
黑
1
1
26
19
甘
1
1
14
20
豫
1
0
33
冀
1
0
33
22
桂
1
0
20
赣
1
0
20
24
云
1
0
19
25
晋
1
0
17
贵
1
0
17
27
蒙
1
0
12
28
琼
1
0
5
宁
1
0
5
30
青
1
0
3
31
藏
0
0
3
以“985工程”和“211工程”院校为例说明高等院校的地区分布极不平衡。
有12省(区)只有少于等于1所“211工程”院校,无“985工程”院校。
而驻京、沪、陕、苏、鄂五省市的“985工程”院校占总数的比例达到44.7%,“211工程”院校也达到44%。
这种高校分布地区不平衡直接影响各地区高等教育资源的严重不平衡。
而排名靠后的省份中不乏人口大省,如河南省;排名靠前的省市中也有如北京陕西这样人口较少的省市。
2.高招地区差异化
从高等教育起点即高招来看,入学机会的平等和差异的补偿,在许多地区并没有很好的实现。
对于高招公平问题有更集中的思考,主要体现:
(1)高考试卷不统一
我国自恢复高考以来长期实行国家统一命题。
从2000年开始,上海、北京率先在全国进行了自主命题的试点,2005年自主命题扩大到12个省市,2006年,全国实行分省命题的省份已达16个,涉及的考生占全国考生的65%。
由于我国高考分省命题,各地评价标准的不同,导致各省(区/市)的高考分数不具可比性,掩盖了各地考生的知识水平差距,一张高考试卷在某省可能要算比较容易,但到另外一省考生可能觉得太难。
而且录取的各个批次划线也不具可比性。
高考分省命题是高招地区差异的明显表现。
高考试卷对各省份考生的评价标准不同,造成了高考不能公平的评价全国的考生。
这样就很难说各省考生的知识水平孰高孰低,自然也就不能通过高考测试出各省之间的教育水平的差距。
(2)按省分配名额制度
高考试卷的不统一体现的是分数层面上的不具可比性,而按省分配名额制度则体现了各省在录取率上的不公平。
各高等院校每年仍然沿袭计划经济思维方式向各省(市/区)分配招生名额,而分配指标的依据、明确的体系标准都值得我们思考。
如果说各省(市/区)主管的普通院校为照顾本省考生而在招生比例上向本省倾斜有情可原。
而所谓的“211工程”院校的主管部门绝大多数是教育部;有极少部分高校是国家其他部委主管,如北京理工大学由国防工科委主管,华北电力大学由电力部主管;以及一少部分由省(市/区)政府主管,如华南师范大学由广东省政府主管。
“985工程”院校则全是由国家级部委主管,由此看来,此类高校在高招时更应该考虑全国地区性的招生公平。
但是事实却并非如此。
笔者统计2014年“985工程”院校面向各省(市/区)的招生人数(详见附录一),参考2014年各省(市/区)高考报名人数(详见附录一),汇总成下表二:
表二:
各省市“千人指标”排名表
名次
地区
千人指标
1
豫
6.54
2
皖
7.28
3
冀
9.14
4
晋
9.53
5
桂
9.84
6
贵
10.13
7
赣
10.64
8
云
10.66
9
蒙
10.76
10
鲁
11.38
11
藏
11.82
12
苏
11.87
13
湘
12.38
14
甘
12.79
15
鄂
12.92
16
粤
14.36
17
新
14.54
18
闽
14.80
19
陕
17.33
20
黑
18.00
21
浙
18.17
22
川
18.24
23
琼
19.11
24
宁
23.23
25
辽
23.39
26
渝
25.64
27
青
26.83
28
吉
28.50
29
沪
34.21
30
京
36.35
31
津
46.80
千人指标是指:
每一千名考生中能考入“985工程”院校的人数,即各“985工程”院校在该省(市/区)招生总数与该省高考报名人数之比,数值越低表明相对来说越难考入“985工程”这些优秀高校。
全国的平均值为13.68人/千人,全国共有15省(区)低于此平均值。
最易(天津市)与最难(河南省)相差7.1倍;又如北京市考生和河北省考生仅一墙之隔“985工程”录取率却相差4倍之多。
值得关注的是:
西部欠发达省(区)并不是相对来说较难的地区,如青海省。
反而像河南省、河北省这种经济较为发达的地区而且为人口大省的高考考生却比较难考优秀高校。
注:
数据源于38所“985工程”院校中的35所的官方网站。
其中华中科技大学、山东大学以及同济大学资料暂缺。
若加上此三所高校的数据,笔者认为湖北省、山东省以及上海市的千人指标要比现在高。
我们可以通过招生人数和考生总数来比较各省(市/区)的录取率,包括各类高校的录取率,而这样的比较原则上是公平的。
如上组数据就充分表明2009年“985工程”院校在各省(市/区)的录取率严重不平衡。
(三)教育收费问题
帕森斯在《现代社会中的平等与不平等,或社会分层问题再考察》中提出,在现代社会教育平等的层面,应该致力于最大限度地减少制度化的贵族统治,即通过教育打破传统的阶级社会而转变成真正的民主社会。
这里理解为,让更多的人有权利接受教育,包括高等教育,而不是为一部分人垄断。
帕森斯指出当时美国社会的一个最重要的事实是,对于所有适龄人口来说,能否完成中学教育已经成为一个标准。
与收入领域一样,在教育领域同样存在一个“贫困”问题,那些不能或不愿完成中学教育的“掉队者”正在成为“教育穷人”的核心,对这部分人国家应该特别的扶持和关注。
由于我国经济社会发展水平存在地区和阶层的差异,而这种差异体现在高等教育中则表现为有一部分经济水平较低的考生(家庭)会被排除在高等教育的大门之外。
以北京交通大学为例:
该校2009年本科学费,理工类专业为5500元/学年,文史类专业为5000元/学年,艺术类专业为1万元/学年。
同是“211工程”的贵州大学本科学费则为2900元~3900元/学年。
这里又存在地区性和专业性的收费不公平。
高等教育作为公共产品,如何收费以及收费标准我们暂时不予讨论,但是现行的学费制度和收费标准却使得一部分考生无法上学,从而失去接受高等教育的机会确显而易见。
我国高校自1999年以来连续扩招,学费不断上涨,加剧了高等教育的机会不公平。
由于同一地区由于家庭学费支付能力造成个体之间的不公平,以及不同地区家庭学位支付能力在跨地区求学路上的障碍,使得这种教育穷人问题越发明显。
2009年我国城镇居民人均可支配收入17175元,农村居民人均纯收入5153元。
而城乡经济差距、地区性经济差距更是直接影响了跨地区的学费支付能力。
而高等教育的受益人大多是来自中等及以上收入家庭,这些家庭既有意愿又有能力支付学费,学费水平的高低对富裕家庭出身的学生的入学行为影响很小。
[3]
由此我们可以设想,在高等教育作为准公共产品,而我国高等院校大多是公立的前提下,我国公民不能公平的接受高等教育,不能公平的享受此项权利却是因为不能支付高校的学费而失去接受高等教育的机会;或者说,不能支付较高的专业或学校学费而被迫选择低学费的专业或学校,这也是一种不公平的表现,我国宪法规定,中华人民共和国公民在法律面前一律平等;《中国人民共和国教育法》规定,中华人民共和国公民有受教育的权利和义务;公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会。
笔者认为这种受教育的机会自然是包含高等教育的,那么,高校这种在收费上的不公平自然是有违宪的嫌疑。
三、高等教育不公平归因分析
(一)城乡经济社会发展水平差异
东部沿海发达省(市)的初等教育和中等教育条件好于西部省(区/市),这是全国范围内的经济社会发展水平差异造成的;每个省(区/市)内部也存在明显差异,省内发达城市与欠发达城市的差距以及城乡差距。
由于地区间经济状况的不同,导致办学条件存在较大的差异,由此造成了不同地区学生享受到的教育资源优劣不同;而教师队伍的素质参差不齐,使得学生接受到的教育也有所不同,这样一来使得不同地区的学生在教育机会、教育过程上都不公平。
这种地区间的不平等,最后逐渐转化为阶层间的不平等,那些高等教育资源集中的发达地区,其考生的升学率就高,其录取分数相对来说就比较低;经济比较落后的省份或者人口大省,录取率偏低。
在当今中国社会阶层贫富分化、竞争差距拉大的背景下,这种阶层间的差距就变得十分值得关注。
在高等教育扩招后,在高等教育内部出现了新的分层,优势家庭的学生主要集中在重点大学,城镇学生则较多地集中在民办性质的大学。
[4]
而农村学生更多地集中在较为薄弱的地方大学,因为太高的录取分数使他们进不了重点大学,太高的学费又让他们进不起民办大学。
而近年来的农村考生的比例下降更是表明这种城乡差距进一步拉大。
(二)高校自身发展差异
各地区高校的发展不平衡,分“阶层”,归根到底还是经济社会条件的不平衡。
各地区的财政支持不同,影响本地所属的地方院校经费多少;地区本身的经济环境差异导致毕业生就业环境较差也影响到高校的长足发展。
经济发达地区不免聚集高分考生和人才以及水平较高的院校,又反哺该地的经济发展,形成良性循环。
(三)公共教育资源的配置不公平
公共教育资源主要包括制度资源和实物资源:
制度资源是指教育资源配置所依据的相关法规、机制、政策及制度环境;实物资源则表现为教育经费投入、教学的硬件设施、师资力量等。
公共教育资源配置的不平衡,从横向看,优质教育资源往往集中在东部发达地区、中心城市,那里往往集中了国家一流的教学设施,一流的师资力量,一流的教学环境。
政府部门将高校划分为“重点”与“非重点”,高等教育资源配置时采取了向重点大学、重点学科倾斜的政策。
特别是从启动“211工程”“985工程”这样的精英教育战略后,教育资源分配的不合理更是在制度上进一步拉大。
同时,由于重点大学经费投入多,生源质量高,而一般大学经费投入少,生源质量相对较差,这就造成了教育过程和教育结果的不平等,同时导致出现富校越富、贫校越贫的现象,形成强者恒强、弱者恒弱的“马太效应”。
(四)高等教育资源配置中的政府失灵
高等教育资源的配置有不同的模式,主要有权力配置模式和市场配置模式。
高等教育资源权力配置模式就是通过政治权力、行政权力、学术权力及学生权力对高等教育资源进行分配和使用。
高等教育资源市场配置模式就是通过市场机制来实现高等教育资源的分配和使用。
政府失灵,是指个人对公共物品的需求在现代化议制民主政治中得不到很好的满足,公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源,致使公共支出规模过大或者效率降低,政府的活动或干预措施缺乏效率,或者说政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。
作为公共事业单位的高等院校在更多方面更为受制于行政权力。
政府在分权政策指导下对大学自主的定位是基于经济利益的市场本位,与学术本位的大学自主存在着内在冲突。
办学自主权是政府和高校之间权利和责任的分割,高校和政府事实上具有不对等的地位,政府一方占有资源的支配权,这种分割自然将以政府利益为主,再加上既得利益者在有损自己利益时的不作为,办学自主权有再好的制度设计也将难以使高校得到实惠,即表现为政府失灵。
高等教育中的政府失灵主要表现为高等教育政治决策失误、高等教育管理的过度集中、高等教育管理机构的低效率、高等教育物品分配的不平等。
2005年,北京市为吸引和鼓励金融机构来京发展,出台了16项优惠政策,其中一条是允许金融机构高级管理人员子女在京参加高考并享受与北京市户籍考生一样的待遇。
现代政府通过制定公共政策完成对各种复杂公共事务的管理,这就使公共政策负载了众多价值相互冲突的公共目标:
要力争以有限的资源促成最大限度的经济增长,实现资源的最优配置;又要促进社会公平的实现,确保公民正当权利受到平等保护;还要有助于稀缺资源的保存,力求以最少的代价达成发展目标。
给予北京户籍考生“低分数线待遇”,这就是一种典型的“无效率的不公平”。
允许金融机构高管人员子女在京高考,恰恰扩大了这种“无效率的不公平”:
既让金融企业高管人员子女分享了低分录取的特权,损害了教育公平的原则,又压缩了高分考生获取高等教育资源的机会,妨碍了高等教育资源的最优配置,是一种典型的政府失灵表现——政府决策失误。
四、公共政策与促进高等教育公平
(一)促进高等教育入学机会均等
1.高招制度改革
上述高考招生分省命题以及各省个批次招生录取率不同,笔者认为部属高校应按生源分配招生指标。
位于各省市区的部属高校,招生中要打破计划指标“属地一边倒”现象,严格控制本省市的招生比例,尽量保持全国性的公平。
另外,注意全国高考试题难度和录取分数线的均衡性,避免分数线差别悬殊,尽量保持高考的各省间的可比性。
2.控制自主招生
自主招生是扩大高校自主权、深化高校招生录取制度改革的重要举措,也是对选拔优秀创新人才的新探索。
但是对于没有参加自主招生考试或虽参加自主招生考试却没有参加所报院校的自主招生考试时,在与参加过所报院校自主招生考试的学生面临同一院校录取时,即使高考分数高于后者,也有可能被其淘汰,这显然有失公平。
因为自主招生考试与高考相比,其社会公信力依然远逊。
当前,操
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