政务公开和参与型行政.docx
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政务公开和参与型行政
政务公开和参与型行政
引言
在中国大陆,随着对外开放和国内建设和改革的发展,政务公开逐渐为各级领导所接受和重视,政府的信息从封闭到透明,从神秘到公开,经历了一个循序渐进的发展过程。
至20世纪90年代末,各地政府推行政务公开的活动蓬勃展开,并呈现出向纵深方向发展的良好趋势。
政务公开由点到面逐步推广,已经成为各级政府提高行政管理水平、改善服务的重要内容。
「1」 但是,政务公开在经历了被动实施阶段、积极探索阶段和全力强化阶段之后,近来似乎又出现了“冷却趋势”。
「2」 这说明,实行政务公开,建立透明政府,并不是一蹴而就的事情,不是靠单纯的公开就能解决问题的,还必须深化理论研究,确立与之相关的配套制度和措施,尤其应该将政务公开和推进民主政治、建设法治国家的制度建设相。
本文试图以政务公开和参与型行政两个方面为重点展开有关问题的探讨。
在自上而下地推行政务公开或者政府信息公开的过程中,作为“公开、公平、公正”即所谓“三公”原则之一,“公开”的概念似乎已经成为学界、政界和实际部门的共识,并且,人们越来越重视将“公开”和“知情权”相,显示出“公开”领域权利观念的增强。
但是,关于其内涵和外延,依然是因人而异,表现出多种多样的价值观。
至于“参与型行政”的概念,据我所知,在中国大陆尚没有人明确提出,不仅在政界和实际部门,而且在学界也并没有引起足够的重视。
当然,近来已有学者提出了“公民参与”、“参与行政”、“参与行政的权利”以及“程序参与的原则”等概念,「3」 这是令人欣喜的。
毋庸讳言,有关这方面的研究成果,无论其内容和方法如何,都将为本文提供不可多得的理论借鉴和实践依据,使本文的内容更加丰富和完善。
本文所要强调的是,政务公开和参与型行政是现代国家行政程序理念和制度深入发展和完善的两个重要标志,是现代国家具体实现民主主义的重要途径。
只有将二者密切、科学地结合起来,确立参与型行政的观念,并从立法和制度上予以肯定和支持,才能够发挥其推进民主政治和推动法治国家建设的功效。
一、政务公开的涵义、内容和目标「4」
(一)政务公开的概念探讨
由于各国的政务范围不同,也由于各国对公开的定位不同,还由于每个国家在各个阶段对公开的认识不同,再加之学者们研究政务公开的角度和目标各不相同,导致在政务公开的概念界定方面出现很大的差异性。
「5」 但是,将一定事项向民众公开,这一点应该是所有谈及政务公开的概念所具有的一个共通要素。
总结国内外学者的诠释,结合中国大陆政务公开的理念,我认为可以对其做如下归纳界定:
所谓政务公开,是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织,在行使国家行政管理权的过程中,通过一定的形式,依法将有关行政事务的事项向社会公众或特定的私人公开,使其参与讨论和决定国家事务、社会公共事务和公益事业,对行政权实行监督的原则或制度。
上述定义可以从如下几个层面来理解:
1、政务公开主体是国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织。
在论述政务公开时,必须强调的一点是:
不应将政务公开主体和行政主体概念相混淆。
在中国大陆,行政主体是指享有国家行政权,能够以自己的名义行使行政权,并能够独立承担因此而产生的一切法律责任的组织。
可见,行政主体既包括国家行政机关,又包括法律、法规授权的组织。
而政务公开主体不应该限定于这个范围。
一般说来,除了各级国家行政机关和法律、法规明确授权的组织以外,基于规章的授权或委托的组织甚至个人,都可以成为政务公开主体。
「6」 这种扩大解释与后述目的和意义相呼应,在外延上,可以与审判机关的审务公开和检察机关的检务公开相对应。
2、政务公开的背景是在行使国家行政管理权的过程中。
这里首先强调的是有国家行政管理权的存在,否则,就不是政务公开。
其次,必须注意的是,政务公开指的是在行使国家行政管理权的整个过程中的公开,而不是仅指某一点或者某一方面。
这是现代行政过程论特别强调的,也是政务公开的重要特色之一。
3、政务公开的内容是有关行政事务的事项。
这些行政事务,就性质而言,既包括行政行为,又包括行政事实行为;就过程而言,既包括行政事务的决策,又包括行政事务的执行和结果。
与前面的过程特点相呼应,这里强调的是全方位的公开,不仅指行政事务本身,还包括与行政事务相关联的其他信息。
4、政务公开同样必须依法进行。
政务公开是现代政府的一项职责和义务,不过,在相当长的时期内,它仅是一项努力义务。
基本上可以这样说,从社会主义国家性质的角度看,向社会公众或特定的私人公开有关行政事务的事项,应该是越彻底、越全面越好。
但是,涉及到法律禁止公开的内容,涉及到国家机密、商业秘密或个人隐私等,政务公开便遇到了界限。
「7」 并且,公开的范围往往也要受到行政管理的先例、社会文化背景和经济发展水平等诸多因素的制约,从法律上确立政府公开信息的努力义务,根据各部门、各地区的不同情况和特点,循序渐进、扎实有效地推进,更有助于监督行政、服务行政和民主行政的建立和巩固。
这里的“依法进行”,还要求遵守有关程序法规定,既要采取一定的方式,遵守一定的时限,又要兼顾灵活性,方便群众,便于监督,利于参与,以确保行之有效等。
5、政务公开的客体是社会公众或特定的私人。
「8」 政务公开的客体取决于公开的特定行政事务的性质。
有些事务是向全社会公开的,而有些事务只是向相关的特定的私人公开(如行政相对人、利害关系人等)。
当然,无论是自然人,还是法人或其他组织,都可以成为这里所说的“特定的私人”。
一般说来,有关抽象行政行为的事项,首先是向全社会公开,然后是在个案中告知或教示特定的当事人;有关具体行政行为的事项,首先是对当事人公开,其次是对社会公开。
因此,对于不同的事项,应该确立不同的公开程序和标准等。
6、政务公开的目的在于使承受信息者参与讨论和决定国家事务、社会公共事务和公益事业,对行政权实行监督,实现其参与权。
公开本身不是目的,而只是一种手段和形式,通过公开,促进民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,推进民主与法制建设,维护私人的合法权益和公共利益,这应是公开的出发点和最终归宿。
在这个意义上讲,仅仅将有关信息予以公布,根本不考虑承受信息者的意见反馈,不去创造条件使其参与讨论和决定有关事项的所谓“政务公开”,只不过是进行了政务公开的前期工作而已,离实现真正意义上的政务公开,还有很长的路程。
7、政务公开既可以是原则,也可以是制度,最终应该以制度加以确定。
从理想的角度出发,政务公开当然应该是制度。
但是,和任何事情都有层次性和阶段性一样,政务公开原则和政务公开制度是不同层次的两个概念,也是不同的两个阶段。
我们强调制度的重要性,也不应该忽视原则的必要作用。
从单纯的原则到坚实的制度,需要一个过程。
「9」 尤其是在城乡发展极不平衡,各地情况参差不齐的中国大陆,对政务公开概念的理解,宜于进行个案分析和实证调查,而不应过分强调“全国统一”。
(二)政务公开的内容分析
从世界各国来看,政务公开的一个突出特点是其内容的不断扩展性和极其广泛性。
在建立了政务公开制度的国家,一般对政务公开内容采取排除性的规定方式,即规定不属于政务公开范围(一般为涉及到国家机密、商业秘密和个人隐私)的内容,除此之外都是政务公开的范围。
随着社会的发展,政务公开的内容将会越来越来具体,越来越广泛,这与民主化潮流的扩大是一致的。
尽管每个国家的政务公开内容,以及一个国家不同阶段的政务公开内容,都难免存在一定的差异性,但是,必须强调的是,政务公开的内容或范围,应该尽量从整个行政过程的角度来把握。
从理论上讲,行政管理过程中的有关行政事务的事项,只要不涉及国家机密、商业秘密和个人隐私,都应该向社会公众或特定的私人公开。
很显然,政务公开包含一对矛盾:
一个侧面是尽量地将有关信息向社会或特定的私人公布;另一方面则必须敏锐而准确地把握公开的界限。
从行政过程论的角度来分析政务公开的内容,可以细化为如下几个方面:
「10」
(1)本机关、组织及其所属工作部门的机构设置、管理权限和主要职责的公开;
(2)有关行政事务所依据的法律、法规、规章及具体操作标准的公开;
(3)本机关、组织制定的具体办事制度、办法和要求,以及办事的步骤、时限等程序性规定的公开;
(4)办理结果和有关理由的公开;
(5)有关工作纪律及民众举报、投诉的途径和方法的公开。
一般说来,政务公开主体在对涉及公共利益的事务作出决策时,应该将决策过程和结果公开(决策公开)。
例如,美国《阳光下的政府法》第2款规定:
合议制行政机关必须符合该法的规定,一切会议除符合该法规定的免除公开举行的条件外,必须公开举行,允许公众观察,确立了公众出席、旁听和观看的权利。
根据该法的规定,合议制行政机关还必须履行相应的程序,否则将会引起个人或组织提起的诉讼。
「11」 在现代国家,个人或组织在不危及国家安全和妨碍个人隐私权的前提下,有权取得行政主体及其他行政管理实施者的文件、档案和其他信息资料(信息公开)。
因此,政务公开不仅限于作出具体行政行为,而且还包括抽象行政行为以及行政事实行为的产生和实施等,甚至络了高级官员的财产公开、伦理纪律规则等,它是立体的、动态的、开放的概念。
另一方面,隐私权的保护也是各国探讨政务公开问题时所必须考虑的重要内容。
例如,美国《隐私权法》明确而严格地规定行政机关对个人信息的搜集、利用和传播必须遵守一系列规则,个人记录必须对本人公开以及对第三者限制公开的原则等。
从这个意义上讲,《隐私权法》属于政务公开法律的范畴。
但它和《信息自由法》不一样,前者只适用于个人的记录,后者则适用于全部政府记录文件;前者着重保护公民个人的隐私权,后者则着重保护社会公众的了解权。
「12」
(三)政务公开的目的和意义
1、政务公开的目的在于行使权力者接受监督和民众参与权力行使的过程
在现代法治国家,公开的原则几乎被适用于所有领域。
无论是审务公开,还是检务公开,或者是警务公开,乃至村务公开、校务公开、厂务公开,等等,都有一个共同的目的,就是为了使行使权力者接受监督,使民众参与权力行使的过程。
政务公开当然也不例外,它是现代国家实行民主监督和民主政治的一个重要的前提条件。
实行政务公开,有利于维护私人的合法权益,吸收私人参与讨论和决定有关事项,强化民主监督。
可以说,没有公开,就无从谈起监督;没有监督,权力就要被滥用,就要腐败。
这是万古不易的经验。
「13」 在中国大陆,长期缺乏公开而有效的监督,被认为是吏治腐败、司法腐败等各种权力腐败不断蔓延滋长的深刻原因。
「14」 因此,人们在强调建立公开而有效的监督机制的过程中,更加注重政务公开的必要性和重要性,将其视为实现监督目的的最为有效的途径之一。
2、政务公开是方式、手段、途径,而决不是目的
如前所述,政务公开的目的在于为形成监督行政和参与型行政提供不可或缺的基础条件,因而其本身并不是目的。
作为方式、手段、途径的政务公开,一旦作为原则甚至制度确立下来,就能够发挥其确保监督、促进民主、限制权力滥用、保障权利实现的巨大作用。
是否能够贯彻和实施公开的原则,并进一步确立公开机制,直接关系到一个国家各项工作是否能够顺利推行,各个领域的公正、公平和平等是否能够实现。
鉴于目前各国反腐败斗争的艰巨性、复杂性和长期性,将公开的原则置于勤政廉政、反腐倡廉的机制建设中来理解的话,则更能够凸现出该原则的重大意义。
3、政务公开是民主建设的需要
在现代民主国家,国民主权或者人民主权成为国家的基本原理。
在这种基本原理之下,作为主权的享有者,人民当然享有广泛的知情权。
在政务公开层面的知情权,意味着私人有权知道有关行政事务的所有信息,而国家应最大限度地确认和保护私人知悉、获取相关信息的这种权利。
确保私人相对于政府的知情权,政务公开是最为重要的民主形式之一。
这种形式体现了开放政府、参与制民主等理念,为私人自治和参与行政提供了基础。
私人对政府的了解程度以及参与行政的程度,在很大程度上取决于政府公开化的程度。
政府信息的全面公开,有助于私人对行使行政权的整个过程予以全面监督和客观评判,有助于激发私人积极参与行政的热情,从而实现真正意义上的民主行政和互动型行政。
民主社会的基本原理既然确认了人民作为主权者的地位,那么,私人不仅需要对事关自己利益的信息和决策知情,更需要在知情中获得自己的发展机会,需要积极地参与政策的形成和行政权的运作。
因此,从制度层面看,知情权需要有信息公开法等法律制度的保障,有一系列民主制度与之相配套。
从观念方面看,政务公开应该坚持全心全意为人民服务的宗旨,以维护人民群众利益为出发点和最终归宿,简化行政手续,规范行政行为,方便群众办事,增强政务活动的透明度和行政权力运作的公开性,保证人民群众通过多种渠道和途径,参与管理国家事务和社会事务。
「15」
4、政务公开是现代行政法基本理念的必然要求
现代行政法是规制行政主体行为、保障相对人合法权益的规范和原则的总称。
它是具体化了的宪法,承担着确保权力真正属于人民,全心全意为人民服务的使命。
21世纪的行政法的基本理念应当是服务行政。
从根本上说,政务公开的终极目的就是为人民服务,而为人民服务恰恰就是现代行政法的出发点和价值归宿。
要确立服务行政的理念,就要提高行政的透明度,建立政务公开制度,使得行政主体等行使行政权的行为处于社会公众的有效监督之下,促使其依法行政,提高行政效率,减少腐败。
5、政务公开有利于提高行政效率,促进依法行政
现代行政程序理念不仅重视程序的公正性,而且必须考虑效率性和效益性。
在推行政务公开的初期阶段,曾有人担心强调政务公开的广泛性和私人参与性,有可能造成实际操作上的困难,影响行政效率。
但是,各国的实践经验和理论研究都一再证明,实行政务公开,有利于改善行政管理,提高行政效率,使行政机关的办事方式适应市场经济的客观要求。
实行政务公开,有利于促进依法行政,促使各级行政机关及其工作人员依法履行职责,正确行使职权,按照法定程序办事,防止滥用权力,消除执法违法、徇私枉法等腐败现象。
在国家行政机关及有关组织实行政务公开,是深入贯彻依法治国基本方略,全面推进依法行政、从严治政,从源头上预防和治理腐败,建设廉洁、勤政、务实、高效政府的重要举措。
「16」
6、政务公开是世界性的潮流,是世贸规则的要求
当今世界,经济贸易的发展、商机的发现、消费者权益的实现、政府公共服务质量的提高等都离不开及时获取准确信息。
包括政务公开在内的信息公开和信息自由成为世贸规则的基本要求和各国政府规制改革的主导方向。
信息公开是当代各国政府在社会、政治、经济、文化和教育等全面发展方面保障公民权的一项基本义务。
公民对政府和公共部门拥有的公共信息享有知情权。
为适应世贸规则关于信息公开和信息自由的要求,中国大陆政府行政规制需要在程序和实体两方面进行大幅度改革。
规制改革将成为中国大陆政府行政改革面临的艰巨任务。
「17」
7、政务公开是中国大陆发展的必然趋势
中国大陆要和世界同步发展,要加入世贸组织,要实现依法治国,建设社会主义法治国家的宏伟目标,在很大程度上仰赖于政务公开机制的确立。
早在1989年,李鹏总理(当时)在政府工作报告中曾明确提出:
“处理同广大人民群众利害相关的事情,要积极推行公开的办事制度,公开办事结果,要增加政府活动的透明性,强化各种制约机制,使各级政府权力的行使都严格置于法规制度的规范约束和广大群众的监督之下”。
江泽民总书记在十五大报告中进一步指出:
“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织,都要健全民主选举制度,实行政务和财务公开制度,让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业,对干部实行民主监督”,“坚持公平、公正、公开的原则,直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度”。
「18」
20XX年7月25日,全国乡镇政务公开经验交流电视会议召开,中纪委书记尉健行发表了题为《推行乡镇政务公开,促进勤政廉政建设》的讲话,强调“要从全局和战略的高度深刻认识推行政务公开的意义”,并指出推行政务公开的重大战略意义-加强社会主义民主;建设社会主义法治国家;密切党群干群关系;积极预防和治理腐败。
在上述的指导下,从中央到地方,各级人民政府的政务公开活动普遍展开。
伴随着信息社会的到来,各级政府普遍重视利用络进行政务公开的方式,不仅中央国家机关和国务院有关部门相继建立了以“”为域名的站,而且,各级地方政府也纷纷建立了诸如政务信息等类似的政府络工程。
政务公开活动的蓬勃开展,证明政务公开是中国发展的必然趋势,业已经成为一种现实的趋势。
因为这既是实现民众的民主权利的需要,也是政府自我完善的需要。
「19」 政务公开的思想已逐渐为各级领导所认识和重视,这必将有利于政务公开活动向纵深发展和政务公开制度的最终确立。
二、参与型行政
(一)参与型行政的概念、特征与范围
1、参与型行政的概念
参与型行政,亦称互动型行政,是指行政机关及其他组织在行使国家行政权,从事国家事务和社会公共事务管理的过程中,广泛吸收私人参与行政决策、行政计划、行政立法、行政决定、行政执行的过程,充分尊重私人的自主性、自立性和创造性,承认私人在行政管理中的一定程度的主体性,明确私人参与行政的权利和行政机关的责任和义务,共同创造互动、协调、协商和对话行政的程序和制度。
2、参与型行政的特征 「20」
(1)参与型行政强调的是参与行政权的行使过程,而不是简单的“公布”、“公开”、“出席”、“到场”或“参加”。
参与过程是行政部门(不限于行政主体)行使行政权与私人参与行政形成的互动过程。
这种互动过程意味着双方必定存在对峙、冲突与协商、对话,是通过协商和对话来解决(行政部门所代表的)公共利益与私人利益以及私人之间利益冲突的过程,既要强调坚持原则的必要性,又要考虑灵活、机动的有用性,重视妥协的价值,达成诚意的让步和双赢的共识,实现行政管理的稳定性和有效性,实现对私人利益的全面、合理的保护。
「21」
(2)参与型行政需要有法律规范明确规定的参与机制。
参与型行政要求建立经常性的、规范性的制度,而不是仅仅靠某个领导人的“德性”随意推行。
当然,领导人的“德性”也非常重要,对于推行政务公开,促进私人参与行政,都具有不可或缺的重要意义。
但是,仅有某个领导人的“德性”,往往难以避免所谓的“说起来重要,忙起来不要”的现象发生,甚至无法避免不公开、假公开、形式单一等现象的发生。
「22」 因此,在现代发达各国都非常强调参与型行政和政府信息公开紧密,必须以信息公开法以及各地区、各领域的参与制度为前提,在制度化和法律化的基础上,确保公开和参与的持续、持久和富有成效。
不过,有一种倾向值得警惕,即在强调为信息公开和参与型行政建章立制的过程中,人们较为热衷于主张“上下对口”、“全国统一”。
这是值得商榷的。
中国大陆幅员辽阔,各地区、各领域皆有其自身的特点,无论是政府信息公开,还是私人参与行政,制度的建立和法律规范的确立,都应该充分考虑到地方和部门的不同特点,充分发挥地方和部门的自主性、创造性及积极能动性,以创造出形态多样、富有成效的政府
信息公开和参与型行政机制。
且不可简单地强调“上下对口”、“全国统一”。
(3)参与型行政必须尊重私人参与行政的权利。
参与型行政的宪法基础是公民的参政权。
「23」 公民的参政权包括参与国家事务的管理、经济和文化事业的管理以及社会事务的管理等诸多领域,当然也包括参与行政管理过程的权利。
行政程序参与人作为程序主体,参与权就是其各项程序权利的集结权。
因此,仅仅强调公开是不够的,仅仅将公开或者参与作为一种单方面的恩赐亦是不能允许的,以为“老百姓”办事、让“老百姓”心知肚明等观念来理解和阐述公开和参与的问题,该观念本身就反映了论者严重缺乏权利意识。
「24」 参与型行政既然是机制、程序和制度,就必须强调和充分尊重私人的参与权利,作为私人的一项基本权利加以确认和保护,并赋予私人对有关信息的请求权、对有关过程的参加权以及对侵犯其相关权利的司法救济权。
不过,关于参与型行政的这一特征,存在着不同的观点。
有人认为,既然是权利,参与就必须是自主、自愿的,而非强制的、被迫的。
「25」 也有人认为,参与应该分为必要性参与、选择性参与和参与之限制三种情形。
当行政主体行使行政权对行政相对人的自由、生命和财产等基本权利可能产生危害时,公民必须积极介入行政行为过程,依法维护自身的合法权益。
基本人权是个人不能放弃的权利,维护自己的基本人权不仅是权利,也是一种义务。
将抵抗对个人基本人权的侵害当作义务来对待是民主社会中自律的最低要求。
当公民对行政权的运作可能影响到其非基本权利时自行决定是否参与以及如何参与行政程序。
行政主体要明确自己并非选择性参与的主体,所以还要依法履行职责,秉着服务行政的宗旨,积极为相对人创造进行有利选择参与的条件。
而参与之限制,是指国家容忍参与的程度必然要与社会良性发展的要求在一起,不能追求无限制的参与,否则只会导致行政权运作失衡,正常的行政秩序则难以为继。
「26」 我认为,后一种分析比较全面,尽管在理论分析方面还有待于进一步完善,但总体上是值得支持的。
我在这里作为参与型行政的特征来强调私人参与行政的权利,主要是从其普遍性和一般性的特征而言,并不否定其具有义务性和受诸多因素限制而不能实现的情形。
其实,其他各种权利亦是如此,即使是基本权利,也同样因受政治、经济和文化等诸多因素的影响而出现诸多差异性和难以充分实现的情形。
因此,其义务性和受限性并不影响其权利性的一般特征。
(4)参与型行政非常强调行政机关的责任和义务。
当公开的浪潮渗透到各行各业,全国各地各个领域皆以某务公开为政策目标并普遍展开的形势下,各级行政机关皆将政务公开作为衡量政绩的一个重要标准。
以这种认识来对待实际工作,无疑是非常有利、非常可贵的,但仅此还不够。
由于没有法律责任,许多地方只是走形式,多数地方的政务公开还只是事务性、程序性的公开,办事结果的公开多,办事过程、决策程序的公开少,事后公开多,事前、事中公开少,无关痛痒的内容公开多,民众真正关心的信息公开少。
由于一些地方负责人害怕搞政务公开会使部门和个人失权失利,如果没有外力的强有力推动,政务公开最终只会徒有其表。
「27」 如前所述,信息公开是私人知情权的反映,参与型行政是私人参与权的必然,满足私人这一权利要求,既是政府应当承担的道德义务,也是政府应当履行的一项法律义务。
因此,政府负有致力于有关制度和法律的制定和推行的责任和义务。
3、参与型行政的方法和范围
参与型行政的范围,取决于政府的开放意识、民主意识、服务意识和私人的参与意识。
一般说来,参与型行政的范围可以从如下几个方面来考虑(参照下图):
政府信息公开和参与型行政流程图
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国家事务和社会公共事务的管理意见、建议、评价、申诉、要求等
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通过新闻媒体、政府站、政府窗口、决定书送达、征求意见书发送等形式公开,必要时举行听证会
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邮寄、传真、电子邮件、、当场口头陈述和申辩、参加听证会、论证会、征求意见座谈会等
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公布有关意见、建议等以及处理结果和相关理由
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邮寄、传真、电子邮件、、当场口头陈述和申辩等
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