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财政学案例
非营利机构:
托起美国社会的第三只手
李允晨
我在美国联合公益基金会系统工作十多年,对美国非营利机构和联合公益基金会(TheUnitedWay,也译为联合劝募协会)系统和运作有比较深入的了解,希望能借《公益时报》的媒体平台,与国内有关部门交流情况和体会,为促进国内非营利机构和社会公益事业的发展尽一份力。
全美最大非营利机构——联合公益基金会
我所就职的美国得州湾区联合公益基金会TheUnitedWayoftheTexasGulfCoast,是美国第四大的地区联合公益基金会,统辖美南地区大休斯敦及附近县市的慈善捐款和80多个非营利社会服务机构的基金分配管理。
每年深入囊括当地所有企事业、政府、学校机构进行慈善募款,募款额每年近7000万美金。
其中百分之八十八分配到所属社会公益服务机构的二百多个社会服务项目中去,包括服务老人、妇女、儿童、青少年、残疾人、紧急救灾等。
地区基金会聘请包括当地大企业、事业、研究机构领导参加的董事会,拥有独立募款和分配款项的权利。
同时又是美国联合基金会(UnitedWayofAmerica)的会员组织,每年交一定数额的会费,享受全国联网电视广告、参加全国培训交流和调研、与政府扶贫政策协调以及人员交流等。
联合公益基金会是美国现在最大、最有影响力的非营利机构系统之一。
联合公益基金会在美国已有80多年的历史,最初是由几家在本地区最有影响力的社会公益组织(如红十字会、救世军等)联合,聘请当地最有名望的企业家成立董事会,联合发起募款而成立的。
基金会有精干的全职员工队伍,从事募款和基金分配管理等专职工作。
为减少行政开支,各部门都聘请义工组成领导委员会,提供咨询、协助开展工作。
募款部的领导委员会成员,多由积极支持基金会募款的企业负责人担任。
基金分配部门的委员会成员有研究社会问题的专家教授和关心各类社会问题的市民。
基金会的宣传、财务、人事、培训、电脑数据库管理等也都分别聘有关专业人员担任咨询顾问和义工。
此外,每年募款季节8月到11月 ,还有从大企业借调的人员以及各企业单位负责募款的义工,组成的庞大的募款队伍。
仅休斯敦地区,就有2000多家企事业单位、6000多个地点同时开展募款。
募款淡季期间,又有几百名义工,深入到各个社区服务机构考察了解服务效益,进行审计,听取下一年度服务项目调整计划等。
基金会的大楼里,各种会议川流不息,充满了朝气和活力。
我自己的感觉,这里是城市生活中一个重要的协调中枢。
为人们自己组织起来,帮助自己和他人,创制一个更好的生活、工作环境提供了一个很好的平台。
它的运作和发展是一项改善社会风气和人文环境的群众运动。
像得州湾区联合公益基金会这样的地区性UnitedWay在美国共有1400多个。
2001年,全美国联合公益基金会系统年度募款共39亿美元。
此外,还有各种专项捐款,如911救灾捐款、企业剩余物资捐赠、基建基金募款等。
谁控制了美国GDP的8%?
除联合公益基金会之外,在美国还有许多独立的社会公益组织,如环保、卫生保健、校外教育等,共同组成了美国庞大的非营利机制系统。
这些民间非营利机构,与政府扶贫救灾的机制互补,成为美国社会经济生活结构中的重要组成部分。
非营利机构NonprofitOrganization 在美国过去十年中1991-2000 增长了70%。
在每一个州,都有许多致力于解决各种各样社会问题的非营利机构:
从办幼儿园、托儿所,到服务老人、妇女、青少年;从服务街头流浪者到帮助残疾病人等等。
各个机构所服务的对象不同,但关心人,帮助人,解决社会问题的价值观,以及人们联合起来,解决共同关心的问题的理念是相同的。
这些机构的努力,改善了社会风气,也在一定程度上,影响到政府的管理和决策。
美国非营利性组织协会把非营利性机构的功能归纳为以下几点:
●为市民提供参与改进社区生活环境的机会和平台
●把联邦政府和全国性基金会的资金吸引到本地
●吸引当地企业关心和帮助本地社会服务和文化事业发展
●训练提高本地职工的就业素质和水平
●改进社区的生活和工作环境
非营利机构在建设社区、培养社会精神文明、改善居民生活工作环境、促进社会的有机联系以及和谐发展方面,起着政府、企业、学校和教会所起不到的作用。
各级政府和社会舆论对于这些机构所承担的社会责任和服务质量都给予充分的信任,从政策上给予扶植和支持。
譬如凡在州政府注册登记并按规定向联邦税务局申报年度财务审计的非营利机构,可享受政府免征所得税的待遇。
企业鼓励员工向非营利公益机构捐款或担任义工等。
美国的大企业,一般都设有社会公益基金,捐给非营利的社会公益机构,回馈社区。
根据税务局的统计,美国全国非营利机构协会NationalCouncilofNon-ProfitAssociation 公布如下数据:
1.美国非营利机构拥有资产和支出的规模:
●2001年,美国共有264674个非营利性机构,总支出额高达8220亿美元,拥有资产15900亿美元,占美国国民生产总值的8%
●2001年,美国共有各类基金会56582个,拥有资产4860亿美元,开支280亿美元。
2.非营利机构资金来源结构:
●14%来源于社会企业、个人捐赠及基金会赠款
●86%来源于服务收费、政府合同项目拨款及银行利息
3.非营利机构的类别
●人道服务包括青少年服务、救灾、家庭咨询等 30%
●教育17%
●健康及精神保健13%
●文化艺术10%
●社区文化、公共服务5%
●宗教团体办的服务项目(如教会办的幼儿园、精神病人服务等)5%
●环境和动物保护4%
●社会科学调查研究1%
●其他15%
4.美国人个人捐款额度
美国有助人为乐的风气,据国税局统计,年均收入48000美元的美国人中,平均每年向公益机构的捐款为3180美元,占个人收入的3%。
个人向合格的非营利机构捐款,捐款部分可减免个人所得税。
5.非营利性机构的大小规模(年度经营额):
(见下表)
6.2002年得州职工在非营利机构就业人数(与主要行业就业人数对照):
非营利机构就业人数360,272
州政府部门就业人数341,846
建筑行业就业人数681,632
保险、房地产就业人数566,224
石油、天然气行业就业人数140,899
(得州是美国石油之都)
7.2000年得州共有非营利机构13314个;年度开支3200亿美元
从以上数据中,可以看出美国非营利机构是美国社会经济结构中不可缺少的一个重要组成部分。
从中也可以看到普通美国人的价值观念和社会行为标准。
我对中国非营利机构建设的建议
中国正在进行现代化建设,而成熟的社会保障机制和现代公益社会的建立,是中国现代化的保障。
我个人认为,目前中国在推进现代公益事业方面,应该重视如下几个问题:
一、认清发展社会公益事业的重大战略意义:
非营利机构是现代社会经济生活中的一个重要组成部分,是政府、企业、宗教之外的另一大社会组织要素。
主要功能为:
1.减轻政府负担,有机协调社会均衡发展;
2.增加就业机会——创造新型的社会公益服务性行业;
3.调动人的积极因素、为市民提供参与改进社区生活环境的机制和平台;
4.通过非营利机构的服务项目,吸引企业资金,改善社会环境;
5.鼓励捐赠和参与、优化社会价值观念,树立助人为乐的道德风尚。
二、长远规划,并在全社会倡导、发展中国的社会公益事业。
三、从税收、劳动就业、政府社会服务基金分配渠道方面,出政策,为非营利机构及其事业的发展创造条件。
四、建立相应财务监督机制,保证非营利事业健康发展。
五、加强国际交流合作、借鉴国外成功经验、有效吸引外资企业的公益捐款。
(作者系美国得州湾区联合公益基金会协调员、美国休斯敦中国人活动中心理事长、全美中文学校协会名誉会长。
)
公益时报
美国非营利组织发展经验及启示
廖世铢
[内容提要]本文就美国非营利组织的内涵、种类、运行方式和在政府履行公共服务职能中扮演的角色及在公共服务方面所发挥的作用等方面作了深入的分析。
本文认为,必须进一步转变我国各级政府职能,加快公益机构改革步伐。
为此,需要进一步深化行政管理体制和推进事业单位改革,积极转变政府职能,严格控制事业单位机构编制总量,大力发展中介组织,鼓励社会力量兴办公益事业,大力倡导社会主义价值观,增强公民“回报社会”的责任感和使命感。
[关键词]美国非营利组织公益机构改革启示
一、美国非营利组织的主要运行方式
1.举办主体的社会化。
美国的公益机构基本采取社会主办、政府少办、联邦不办的举办方式,因此,社会力量成为举办非营利机构的主力军。
美国的大多数医院和学校都是社会创办的。
如著名的哈佛大学、耶鲁大学、普林斯顿大学是私人创办的;在全美5764医院中,企业法人和私人创办的非营利医院占3000家,企业法人创办的营利医院占790家。
2.发展方式的市场化。
美国的非营利组织,一般都按照市场化办法运作。
除少数有巨额资产的基金会无须筹集资金外,绝大多数非营利组织都没有足够支持全年开支的固定收入,都必须以良好的工作成效来争取社会的捐献和政府的项目资助,市场竞争十分激烈。
如果他们的工作得不到社会的认可,就筹不到足够的资金来维持组织的运转,就面临被淘汰出局的困境,政府不会出手相救。
3.资金筹措的多元化和资金支出的自主化。
美国非营利组织的资金来源主要有三个渠道:
一是自主经营收入,二是社会捐赠和资助,三是政府的项目资助。
据统计,目前在非营利组织资金来源中,有20%来自企业、个人捐赠及基金会赠款,50%来自自主经营收入,30%来自政府的项目资助。
非营利组织的经费开支结构采取自主化的方式,即人头经费、宣传经费、项目经费等各占多少,由非营利组织自行确定,政府不作过多干预,政府只是采取合同管理的方式,在资助非营利组织的项目合同中,明确项目要达到的具体目标。
4.内部管理的企业化。
美国非营利组织法人治理结构采用企业管理制度,董事会是最高决策机构,行政执行官负责日常管理工作,监事会监督行政班子的工作。
董事会通常由相关行业比较有影响的人物、客户代表及一些政府官员组成(政府官员不能主导非营利组织)。
董事会成员的工作均为义务,没有报酬,但对组织中出现的问题要承担责任。
与企业不同的是,非营利组织中没有股东,不设股东大会。
由于美国的非营利组织跟企业一样,拥有高度的管人管事管财自主权,所以机制灵活,富有活力和主动性、创造性,工作效率高,社会效益好。
二、美国非营利组织在政府履行公共服务职能中扮演的角色
非营利组织在美国社会生活中发挥的作用十分显著,主要表现在以下几个方面:
1.为社会提供了大量公共服务和公共产品。
美国的非营利组织大多集中在教育、医疗卫生、文化、社会福利、社会帮扶救助等公共服务领域,为公众提供的公益性服务十分丰富且又贴近普通大众需求,服务质量好,效率高,很受公众欢迎。
2.搭建了公众管理社会和参政议政的平台。
美国的非营利组织十分致力于各种社会问题的解决(如青少年不良行为、公民道德教育等),他们积极参加社区建设、地方自治、公共政策的制定和执行等公共管理过程,也勤于向政府反映公众的意见和需求,在普通大众与政府之间搭起了沟通的平台,因而,起到了社会安全阀作用,促进了社会的安定稳定。
3.创造了大量的就业机会。
在美国,非营利组织是一个充满就业机会的领域。
如马里兰州,2006年该州非营利部门的就业增长率为37%,企业等营利部门的就业增长率为30%,政府部门的就业增长率为30%。
由于美国的非营利组织在公共服务和管理方面发挥了巨大的作用,因此,美国政府在公共管理方面比较省力,很少直接举办和管理社会福利、教育、科学文化、医疗卫生等各种机构,只需把主要精力放在制定法律法规、对社会实施宏观管理上,是真正的小政府大社会。
三、几点启示
(一)进一步深化行政管理体制改革,积极推进政府职能转变。
要合理界定政府职能,加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,把不该由政府管的事情,交给市场、企业、社会和其他组织去做,把该由政府管的事情切实管好,更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用,更加有效地提供公共服务产品。
要继续推进行政审批制度改革,进一步减少和下放政府的具体管理事项,增强政府对经济社会事务的宏观管理。
要强化政府的社会管理和公共服务职能,规范社会组织,协调社会事务,保证社会公道,维护社会秩序,发展社会就业,提供社会保障,建设服务型政府。
(二)进一步推进事业单位改革,严格控制事业单位机构编制总量。
1.推进事业单位分类改革。
要按照政事分开、事企分开和管办分离的原则,对事业单位分为三类进行改革。
主要承担行政职能的,逐步转为行政机构或将其行政职能划归行政机构;主要从事生产经营活动的,逐步转为企业;主要从事公益服务的,强化公益属性,政府积极予以资金、政策扶持,帮助其做大做强。
对公益类事业单位,也要针对不同公益事业的特点,进行分类改革。
对具有很强公益性、有关产品和服务涉及国家长期利益或大多数公众基本利益的社会事业,如基础教育、基础科学研究以及具有较强社会公益性的技术研究和推广、疾病预防控制、公众基本医疗服务等,主要由政府提供。
公益程度较弱或因其自身特点不宜由政府直接举办的社会事业,交给不属于国家举办的非营利机构承担,政府通过直接或间接资助方式以及相关规制手段,鼓励、引导其发展。
同时,赋予事业单位相对独立的财权、事权和人权,完善事业单位法人治理结构,使事业单位成为能够自主决策、自主行使职责、独立承担民事责任、有效提供公益服务的独立法人实体。
2.严格控制事业单位机构编制总量。
通过赴美学习考察了解到,美国原来的公共服务也大都由政府承担,但效率低下,人民不满意。
到上世纪八十年代里根执政时,将大部分的公共服务从政府部门中剥离,交给非营利组织承担,目前美国由国家举办的公益机构已经很少了。
与之相比,目前我国事业单位门类复杂、数量庞大、效率低下、服务不到位,且还呈膨胀的趋势。
为此,要进一步加强对事业单位机构编制的宏观管理和控制,尽快制定出台事业单位机构编制总量控制办法。
今后,除法律法规和党中央、国务院有关文件规定外,不再审批设立具有行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位;由于公益事业发展确需增加机构编制的,也要通过整合资源的办法,在现有总量中进行调整。
(三)大力发展中介组织,鼓励社会力量兴办公益事业。
政府要尽量将中介组织能够承办的公益服务转给中介组织去办。
政府有关部门通过严格审查,与选定的社会中介组织直接签订项目合作协议,给中介组织项目资金资助,通过这一行为来扶持培育中介组织,逐步实现政府职能的转变。
要改变中介组织行政化的倾向,让中介组织与政府机构脱钩,更好地发挥中介组织的作用。
要积极推进公共事业管理社会化和公共事业投资主体多元化,动员社
会力量包括社会上的集体及个人的财力和物力等社会资源兴办公共事业或参与社会事业,改变政府包揽所有公共事业的局面,实行“公办民助”或“民办公助”。
政府要更多地采取合同招标、购买服务的方式,向社会上的非营利机构购买服务,为社会提供数量更多、效率更高的公共服务产品。
要加强对中介组织的监督,开展对中介组织的标准化研究,建立一套比较完善的评估指标体系,以规范中介组织的活动。
同时,对承接政府公益服务的中介组织,给予政策(如税收)、资金等方面的支持。
(四)大力倡导社会主义价值观,增强公民“回报社会”的责任感和使命感。
美国的非营利组织之所以能够在社会生活中发挥重要的作用,很重要的一个原因是因为公民慈善意识较强“,回报社会”的理念深入人心,公民的慈善捐助行为十分盛行。
目前,我国要建立服务型政府,要提高政府的公共服务能力,为社会提供更多、更优质的服务产品,光靠政府是不够的,需要全社会的共同参与。
因此,要在社会中大力宣扬贡献、奉献精神,倡导社会主义价值观,鼓励捐赠,解决公共财政不足,增强公民“回报社会”的意识,促使公民积极参与社会事务,参与社会公益事业。
此外,政府还要通过制订政策法规,激励、引导公民更加自觉地投身公益事业。
参考文献:
(1)中央编办负责人就深化行政管理体制和机构改革答
人民日报新华社记者问(2008年3月12日人民日报第2版)
(2)王东明,贯彻地方机构编制管理条例,加快推进机
构编制管理的法制化(2008年4月15日人民日报第7版)
[作者系中共福建省委编办副主任]
(责任编辑:
韦玉)
非赢利组织
非营利组织是指不是以营利为目的的组织,它的目标通常是支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件。
非营利组织的运作并不是为了产生利益,这一点通常被视为这类组织的主要特性。
编辑本段概念介绍
非营利组织是指不是以营利为目的的组织,它的目标通常是支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件。
非营利组织所涉及的领域非常广,从艺术、慈善、教育、政治、宗教、学术、环保等等。
非营利组织的运作并不是为了产生利益,这一点通常被视为这类组织的主要特性。
然而,某些专家认为将非营利组织和企业区分开来的最主要差异是:
非营利组织受到法律或道德约束,不能将盈余分配给拥有者或股东。
非营利组织有时亦称为第三部门(thethirdsector),与政府部门(第一部门)和企业界的私部门(第二部门),形成三种影响社会的主要力量。
非营利组织还是必须产生收益,以提供其活动的资金。
但是,其收入和支出都是受到限制的。
非营利组织因此往往由公、私部门捐赠来获得经费,而且经常是免税的状态。
私人对非营利组织的捐款有时还可以扣税。
慈善团体是非营利组织的一种,而非政府组织(NGO)也可能同时是非营利组织。
兴起的原因
非盈利组织的发展是现代社会发展的必然趋势。
非盈利组织兴起的主要原因源于第一和第二部门职能和力量的欠缺。
随着市场经济的发展,市场机制触及到社会生活的各个角落,但是,社会问题的多重性、复杂性是市场机制难以招架的,更谈不上合理地解决。
同时,市场机制本身造成的贫富差距,增加了新的社会问题。
对残疾人、城市贫困人口的救助,对社区中老年人的照顾等,也是单一的市场机制所无能为力的。
同时,政府不是万能的,政府的力量是有限的。
单独依靠政府力量已不能解决众多的社会问题。
而非盈利组织的兴起,恰恰弥补了第一、二部门在解决社会问题上的不足,因此,受到人们的高度重视。
历史发展
二战后,一方面,人们对两次大战进行了反思,战争给社会造成了空前的灾难和巨大浪费;另一方面,民族间的、地区间的、国家间的差别和矛盾继续存在,并可能激化。
人们发现,社会中的两大部门已不能满足社会经济活动与公共需求的平衡需要。
于是,社会组织形态开始蛹化,逐渐出现了第三部门--非赢利性组织,也就是社会公益部门。
如出现了联合国,以协调国家之间的关系;建立世界银行,对不发达国家和地区做扶贫性质的援助性贷款工作;成立了世界卫生组织,关注支持不发达国家和地区的卫生与健康问题;WTO组织也属于这种非政府组织。
这些组织的出现和发展大大有利于世界的发展和社会的和谐,这些公益组织的力量也越来越强,影响越来越大。
社会三大部门在社会中各有其特定的功能,分工合作,使社会处于一个和谐的状态。
第一部门,创造先进的生产力与社会财富,是社会基础。
第二部门,通过纳税和财政支出处理社会公共事务,维护社会公平与秩序。
第三部门,通过征集社会志愿和经营处理特别公共事务,救助弱势群体,增进社会和谐与文明。
但随着社会不断发展和进步,社会三大部门内在也发生了变化。
逐渐按照市场的要求来进行改造和建设,进行了市场化改革。
所谓市场化改革就是确立了平等的市场参与主体、公平透明的市场运行规则和中立的市场裁决主体。
在这个市场体制中,各市场参与主体平等参加市场竞争,每一主体都可以自由选择参与和怎样参与,但必须对其选择后果负责,并按照市场规则和制度办事。
其结果是,有竞争力的企业存活下来,丰富了社会供给、提高了商品品质、价格低廉、服务周到,符合广大人民群众的利益,因市场化的选举竞争和规则的执行使政府腐败逐渐消除,社会服务水平得到极大地提高。
非赢利性组织则通过公平的竞争主体和公行的自律互律准则,促进公益市场的透明化,提升公益组织的效率,增进社会的文明与和谐。
组织界定
非营利组织在不同国家和地区有不同的称谓。
非营利组织是美国广泛采用的概念,美国财务会计准则委员会(FASB)将其定义为:
“符合以下特征的实体:
①该实体从捐赠者处获得大量的资源,但捐赠者并不因此而要求得到同等或成比例的资金回报;
②该实体经营的目的不是为了获取利润;
③该实体不存在营利组织中的所有者权益问题”。
FASB对非营利组织描述的特征①和③基本上说的是非营利组织的“志愿性”和“公益性”,当然特征①中的捐赠者绝大多数是民间个人和机构,因此FASB描述的非营利组织也具“民间性”特征,特征②说的即是“非营利性”。
在我国,非营利组织作为一个独立的概念在正式文件中基本没有出现过。
在研究非营利组织会计时,不少人常常谈到事业单位。
从经营目的来说,我国的事业单位应属于非营利组织的范畴,但其具有国有属性,且多是由财政拨款的。
因此,不宜将事业单位与非营利组织混为一谈。
征求意见稿规范的主要是民间非营利组织的会计核算问题,其指出民间非营利组织应符合以下条件:
①不以营利为目的;
②任何单位和个人不因为出资而拥有非营利组织的所有权,收支结余不得向出资者分配;
③非营利组织一旦进行清算,清算后的剩余财产应按规定继续用于社会公益事业。
可以看出,此定义借鉴了美国的定义,且更加突出了非营利性和社会公益目的。
征求意见稿用列举的方式指出我国的民间非营利组织包括社会团体、基金会和民办非企业单位,这就与我国的事业单位区分开来。
从法律形式上来考察,这三个单位是符合民间非营利组织条件要求的:
社会团体是指由中国公民自愿组成的,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织;基金会是指对国内外社会团体和其他组织以及个人自愿捐赠资金进行管理的民间非营利性组织,是社会团体法人;民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织。
因此,征求意见稿将它们作为民间非营利组织从而做出会计规范是合适的。
组织使命
非营利组织一般是指不以获取利润为目的,而从事商品生产、流通、提供服务的民间组织。
非营利组织不存在利润指标
在企业财务中,利润指标能为衡量企业绩效提供标准,为企业提供量化分析的方法,使企业的分权管理成为可能,也便于进行不同组织之间比较。
然而,非营利组织是不以获取利润为目的为社会公益服务的组织。
在非营利组织财务中通常缺少利润这一指标,这使得管理的系统性受到损害:
管理人员经常难以就各种目标的相对重要性程度达成一致;对于一定的投入能在多大程度上帮助组织实现自己的目标也难以确定;分权管理的操作难度加大,许多决策不宜下放给中下层管理人员;不同非营利组织之间也无法进行绩效的对比。
非营利组织责权利不是十分明确
对企业而言,内部管理通常可划分为许多责任中心,对每一责任中心都明确其职责,并赋予相应的权力,在对其职责履行进行考核评价的基础上,给予其相应的利益。
而对于非营利组织而言,由于不存在利润指标,对各部门的职责履行的情况难于考核评价,因而对于各部门的责权利也就无法十分明确。
组织作用
作用
(1)社会服务。
为社会成员提供中介服务和直接服务。
(如出国留学的咨询服务和各种养老院、民办学校)
(2)社会沟通。
为政府与企业、政府与社会之间的沟通充当桥梁。
一方面,向政
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