欧文休斯《公共管理学导论》经典笔记精简考试版.docx
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欧文休斯《公共管理学导论》经典笔记精简考试版
公共管理导论复习内容
绪论
新公共管理的基本特征是:
政府应该适应经济发展需求和市场机制;政府改革不仅要从规模、范围等方面进行改革,更重要的是从体制或运行机制等方面对政府进行深层次的改革。
逐步合理缩小政府的规模,减少政府的活动范围,从传统的政治与行政分离到两者的有机结合。
要根据市场的特点,一方面,在公共部门的管理中积极引进私营部门中较为成功的管理理论、方法、技术和经验;另一方面,积极推进民营化过程,让民营企业更多地参与公共事务和公共服务的管理。
同时,在明确区分公共部门和私营部门的不同责任的基础上,加强政府的应有责任。
第一章改革的时代
问题一、
传统公共行政的一些基本原理。
(1)使用官僚制。
(2)认为存在一个最佳的工作方式。
(3)政府成为公共产品的直接提供者。
(4)行政人信奉政治与行政二分法。
(5)激励个体公务员的力量是公共利益(6)公共服务需要一支中立的能为任何政治领导提供同样服务的职业官僚队伍。
(7)、无需为结果承担个人责任。
问题二、
传统公共行政的基本理论在哪些方面遭受挑战?
1官僚制并非在所有的场合都运作良好。
2寻找一种最佳的工作方式以及让所有公务员都遵循是非常困难的。
3官僚制组织并不是提供公共产品和服务的唯一形式。
4公众就要求制定更有效的责任机制,公职人员对结果负有责任。
5公务员不是纯粹全公无私的。
6公共服务领域的特殊就业条件已经减弱。
问题三
论述公共部门管理的基本典范。
奥斯特罗姆的观点:
1基本典范包括两种:
官僚制组织与市场组织。
2它们的主要区别在于:
一个是强制性的,一个是选择性的;一个允许通过市场寻求一致性的结果,另一个则通过官僚等级组织对结果施加影响。
3在世界观基础一个是官僚制,一个是市场。
事实上典范不是一致性的准则体系,而是竞争性的准则体系。
传统行政模式源于韦伯.威尔逊和泰勒的理论,理论基础就是官僚制理论。
新公共管理典范的理论基础是经济学理论与私营部门管理理论。
强调㈠根据成本一效益分析成本㈡运用目标管理方法实现任务㈢运用市场与市场机制㈣竞争与选择㈤通过权利,义务,责任的协调一致向工作人员下放权利㈥增加对顾客,产品和结果的关注。
问题四
奥斯本和盖布勒"企业型政府"的论证提出了十条原则:
1鼓励提供服务者之间的竞争
2将控制权从官僚制组织转移到社区中
3绩效关注结果而不是投入
4它们以使命为导向
5服务对象界定为顾客并赋予其选择权
6事前预防问题
7致力于赚钱
8引入参与管理
9更愿意采用市机制
10激励所有资源(公共的,私人的,志愿的)解决社区问题
问题五
受奥斯本和盖布勒的《重塑政府》的影响,戈尔报告的内容:
戈尔报告试图通过四条主要原则来改变美国联邦政府的文化
1、削减办事程序,人人为实现结果负责任2、顾问至上3、授予下属取得结果的权利4、产生一个花费少,效果好的政府。
问题六
公共管理改革的指导理论?
1府工作人员受经济动机的支配㈡私营部门的弹性管理为政府部门提供了经验㈢行政不可能脱离政府。
问题七
行政与管理的区分
行政从本质上是指执行指令和服务,而管理则指:
㈠实现结果㈡管理者实现结果而负有的个人责任。
问题八
公共部门所发生的变革的原因?
变革的紧迫问题。
㈠对公共部门的抨击㈡经济理论的变革㈢私营部门的变革㈣技术变革
(一)公共部门的三个方面受到抨击
首先,公共部门的“规模”受到抨击,
第三,官僚制无效率。
(二)经济理论
新古典注意经济学理论:
认为政府内外,应该更多地应用市场机制来制定政策。
公共选择理论
A理性经济人
B“最好的”的结果应该是市场力量的作用最大化,政府的作用则相应减小。
C允许竞争和选择,尽可能使许多活动返回到私营部门
D但市场并非在所有环境中都有较好的作用。
有人认为,关于个人理性的假定过于宽泛,并且忽视了公务员的任何无私行为或公共精神,另外,还存在着如何划分公共与私人之间的界限问题。
委托人,代理人理论
A委托人和代理人的经济理论旨在说明私人公司中管理者(代理人)和股东(委托人)的目标之间经常出现的偏差
B具体如下特征:
委托人为代理人建立一种刺激机制,使其行动最大限度地有利于实现委托人的目标。
C公共部门中委托人利益非常分散,以至于不可能有效的控制代理人
交易成本理论
在公共部门中,如果采用对外签订合同的形式并且造成某种竞争,将有可能降低成本。
但如果市场检验已经成为强制性的事情和谈判较为复杂时,结果未必好。
(三)私营部门的变革(波特)
1、影响
第一,非核心业务剥离。
第二,提高绩效。
第三,技术变革将引入新的管理体制中。
第四,组织内部较好的沟通。
2、全球化。
3、能力。
(四)技术变革
官僚制完全不能在如今这个变化迅速、信息丰富、知识密集的社会和经济中正常发挥功能。
第二章传统的公共行政模式
问题一、
早期的行政系统的重要的特点。
1、早期的行政系统是“个人性质”的,即以效忠国王或大臣等某个特定个人为基础。
2、在19世纪的大部分时期内,美国存在着政治上的“政党分赃制”。
随着政府更迭产生周期性的震荡,执行部门和司法部门在任命方面的冲突越来越多,公民无从知道政府的真正立场。
十九世纪的改革
传统模式的产生,1854年,诺思科特——特里威廉的报告
取消恩赐制,职前考试选拔年轻人,从低级做起,分别从事脑力工作和机械工作,以功绩晋升。
1893年,《文官法》即《彭德尔顿法》
英国19世纪中期的改革对美国观念产生了影响。
该法成立了一个由两党成员组成的文官委员会。
其主要内容有:
按照职务分类,举行竞争性考试,任命成绩最高者,插入试用期,中央公职人员按地区的人口比例分配
总之,虽然美国没有采用严格的等级文官制度,没有要求考试者必须从最低等级进入文官行列,但是《彭德尔顿法》肯定受到了英国文官改革的推动。
问题二、官僚制理论的观点有?
韦伯的观点:
公职专业化㈡按功绩招聘与任命㈢政治中立㈣文官常任
威尔逊的观点:
㈠政治者负责制定政策,行政部门负责执行。
问题三、韦伯的官僚制理论及其特殊意义
根据理性、法律权威的思想,确定了现在官僚体系的六项原则:
㈠固定和法定的管辖范围的原则。
㈡公职等级和权利等级化的原则。
㈢现代公职管理建立在保存书面文件的基础上㈣公职管理以全面而专门的训练为先决条件㈤全职职业,相同的方式执行公务。
1专门职能,2避免了专制,3提高效率,4决策确定
问题四、科学管理
弗雷德里克.泰勒阐述了科学管理。
两个重要观点:
发现一种最佳工作方法;实行广泛和严密的控制。
问题五、人际关系,梅奥的人际好关系学说的主要内容即对公共部门的影响
人际关系理论的焦点主要是与工作有关的社会因素,根源是社会心理学。
创始者是埃尔顿.梅奥。
霍桑实验——生产力的提高多半是由对工人的关注(工人的感情,价值观,非正式群体,家庭和社会背景)而引起的。
这导致了工作条件的引进。
现代工作改进技术,参与管理作风和自我实现都是人际关系学派理念的一部分。
问题六、古利克和厄威克提出的posdcorb职能是一种变化了的形式
公共行政需要的一切是确立一套金科玉律,并严格遵守,并由此可产生期望的效果。
计划,高级行政人员为目标设定技术方法,作为行动路线;组织,安排组织结构和人事;指挥,监督任务完成的过程;协调,在对完成任务的要素整合;报告,追踪和沟通组织内部的工作进展情况;预算,提供财务支持。
问题七、传统模式存在的问题
首先,政治控制模式既不充分也不合乎逻辑;其次,;技术性效率的观点得不到认同;第三“最佳工作方式”的考量存在重重困难。
第四,官僚制背离了自由,效率太低。
第三章新公共管理
问题一新公共管理名称众多,反映出专家学者们对新发生的事情有不同的观点,但是在脱离传统行政模式的变革中,他们确实存在着某些共同点。
第一、它现在更关注结果的实现和管理者的个人责任。
第二、欲使组织、人事、任期和条件富有灵活。
第三、明确规定组织和人事目标,可更有效的进行绩效考核。
第四、不是无党派或中立的。
第五、政府职能受到市场检验。
第六、存在减少政府职能的趋势。
问题二阿利森归结出“管理的一般职能”。
管理的三个主要职能是战略、管理内部构成要素和管理外部构成要素。
管理的一般职能:
战略,1、确定目标和重点2、设计操作计划。
管理内部构成要素1、人员的组织和调配2、人事指挥和人事管理制度。
3、控制绩效。
管理外部构成要素:
1、与组织的“外部”单位协调关系2、与独立的组织协调关系。
3、与新闻媒介和公众协调关系。
4、需要自己的理论和方法。
问题三对公务员的技能和能力有如此清醒的认识源于几方面的原因。
首先,从70年代末开始,政府税收相对减少而为公众提供的服务不能减少。
第二,在80年代多个国家新政府改革趋向于管理主义。
第三,政府激励企业界提高其竞争地位和改进其管理的同时政府自身不能毫不变化。
最后,抨击政府扩大规模的论证产生了作用。
问题四管理主义的五种不同方案,不同人的观点。
经合组织的观点
(1)提高人力资源管理水平:
(2)员工参与决策制定过程(3)放松管理但同时推进绩效目标管理;(4)运用信息技术;(5)顾客服务;(6)使用收费;(7)合同外包形式(8)撤销垄断性的管制规定
胡德认为:
一、高级管理者责任明确、结果负责。
二绩效的明确标准与测量。
三对产出格外重视。
四公共部门的单位趋向分化、精简。
五公共部门趋向更竞争性。
六对私营部门管理方式的重视。
七强调资源节约性
由霍尔姆斯与桑德提出:
一、一种更具战略性和结果导向(从效率效能和服务质量考虑)的决策方法。
二、分权化管理,资源分配与服务提供的决策更接近于服务提供点,服务点、顾客和其他利益集团便于提供反馈机会。
三、公共服务方案方面更具弹性。
四、关注权利与责任的一致性。
五、在公共组织之间和内部创造竞争环境。
六、强化管理中心“驾驭”政府,做出快速灵活的反应。
七、报告结果与总成本,增强透明度。
八、配套相应的预算与管理体系。
波利特认为:
一管理焦点向产出和结果转换。
二趋向更多的绩效测量。
三偏好专门化的“精瘦的”、“扁平的”、自治的组织形式。
四用合同或类似合同的关系大规模取代等级制关系。
五更广泛地应用市场或类似市场的机制来提供公共服务(包括民营化,签约外包,内部市场开发等)。
六扩大并模糊公共部门与私营部门之间的界限(它以各种公私合作关系的增加和“混合型”组织的明显增加为特征。
七主导性价值向效率与个体主义转换。
问题五、公共管理改革所涉及的主要论点。
a一种战略的方法。
政府已经把为长期计划和战略管理而开发良好的方法确定为其施政的目标。
b管理而非行政。
c关注结果。
d改善的财政管理。
e人员调配的弹性。
f组织的弹性。
g转向更为激烈的竞争。
h新合同主义。
i对私营部门管理实践方式的重视
j新公共管理者与政治官员的关系。
k与公众的关系。
l购买者与提供服务者的分离。
m重视检验政府的所作所为。
问题五、鲍里斯认为加拿大联邦政府所有规划的理论基础是根据下面六项测试确定的:
一公共利益测试,即这种活动是否仍对社会有所助益。
二政府角色测试,即是否任何政府都应参与这项活动。
三联邦主义测试,联邦政府是不是参与该活动的合适层级?
另一层级的政府能否做得更好。
四伙伴关系测试,这种活动能否能够全部或部分地由社会中的其他团体来承担。
五效率测试,这种活动能否以较低的成本实施。
六承受能力测试,即使上述测试都满足条件,社会能否为这一规划付费。
问题六、新公共管理的理论基础
经济学理论和私营部门管理
问题八、对管理主义的批评
一、管理主义的经济学基础
二、对私营部门管理的基础的批评
三、“新泰勒主义”(认为管理主义还是以一种理想的科学方法为导向的,着重表现在评估)
四、政治化存在着两个方面的问题(一种认为“政治化”一直都存在,另一种认为“政治化”重演政党分赃)
五、减少政治官员所应分的责任。
六、签约外包的困难(不一定都有效)
七、伦理问题(剔除了传统行政模式用以保证公共服务诚实和中立的制度设施,而新的没有建立)
八、执行与士气问题(理论和实际有差别)
九、界定不明确。
第四章政府的角色
问题一公共部门的重要性,存在的必要性。
1、政府管制保障自由准入,提供法律框架
2、政府干预,打破垄断
3、解决“市场失灵”
4、收入分配在调节
4、社会公平、稳定
问题二私人管理与公共管理,公共部门与私营部门的差别。
1、公共部门的决策可以是强制性的,2、私营企业有更大的自由度。
3、公共部门具有不同于私营部门的责任制形式。
4、工作动机不同。
5、公共部门在测量产出或生产效率方面存在着固有的困难。
6、公共部门的规模与多样性使得任何控制与协调都困难。
问题三、市场失灵的主要类型
公共产品、外部性、自然垄断、信息不完全
问题四、政府的工具有?
1供应。
2补贴。
3生产。
4管制。
问题五、政府的干预阶段
西方社会经历了政府干预的三个不同阶段
1自用放任的社会2福利国家的出现3新古典主义
问题六、政府的基本职能
1、确定法律基础;
2、保持政策环境、保持宏观经济的稳定;
3、投资于基本的社会服务和社会基础设施;
4、保护弱势群体;
5、保护环境
第五章
问题一、建立公共企业的理由
里斯认为公共企业存在的理由有以下四个:
1”纠正”市场失灵。
2改变经济中的支付结构(弱势群体可以以低成本购买服务)。
3、推动中央集权的长期经济计划。
4、转变经济性质(由资本主义转变为社会主义)
问题二、关于民营化的争论
民营化的经济论据
支持民营化的经济论据包括:
利用出售公共企业的收入,减少税收;促使企业在市场力量和竞争环境之中活动;缩减政府支出和减少政府在经济中的占有份额;另外民营化还可以减少国内外公共部门的借贷需求计划。
持反对意见的论据认为,民营化会造成垄断问题,新的私人垄断可能会利用其手中的权利抬高价格或减少服务,使消费者蒙受损失。
管理效率与民营化
民营化的效率观认为私人管理在本质上优于公共管理。
意识形态方面的论据
倡导民营化的人坚持政府的有限角色理论和私营企业具有优越性的观点。
民营化的反对者公共企业创造了更公平的社会。
问题五政府控制和管理的自主性
政治控制履行公共责任的之间的冲突1、政治目标取代社会目标,2、政府干预管理3、官僚治组织内部及活动低效
问题六公共企业的未来
一个观点是改善公共企业,所有权问题不是关键。
改进责任机制才能使公共企业得以延续。
第二个观点是有些企业可以实现民营化。
除了小范围的活动外,共公企业作为提供私人物品与劳务的方式可能将消失。
第六章
问题一
公共政策是对政府与其顾客问的相互作用进行研究并揭示其特点的一种方法。
第一种被称为“政策分析”;第二种是“政治性的公共政策”。
政策分析通过较抽象的统计资料和数学模型来研究决策和政策制定的问题。
政治性公共政策论者更感兴趣的是公共政策的结果,成效,决定特殊事件的政治上的相互作用和政策领域而不是统计方法的作用。
问题二政策分析和政治性的公共政策学派之间对公共政策的定义存在一定的分歧。
从政策分析(帕特和斯普林格)的角度来看“政策研究的功能在于通过提供准确有用的决策信息来推进公共政策过程,关键在于技术和科学。
公共政策学派(林恩)的公共政策的定义及其特点:
其强调政治上的相互作用,而政策是这种相互作用的结果。
问题三、政策分析和政策分析人员需要掌握多种经验方法和技能
“科学技能”,包括
(1)信息构成技能
(2)信息收集技能(3)信息分析技能
经验方法包括:
(1)成本效益分析(在没有概率性的不相关的备择方案中进行最优选择);
(2)决策理论在有偶然概率的方案中进行最优选择;(3)最佳水平分析(找出一种最优政策,过多或过少都不理想的);(4)配置理论(最佳组合分析);(5)时间最优化模式(决策系统的设计使时间消耗最少)。
问题四政策过程模式
第一步;核实,准确和详细说明问题。
第二步,建立评估标准。
第三步;确定可备选方案。
第四步;评估备选的政策。
第五步,列举并选择备选方案。
第六步;监控政策结果。
问题五政策分析方法的局限性
1、定量方法的滥用。
2、独立的公共策学和公共行政实际结合不好。
3、政策分析方法没有很好运用。
4、过于注重理性
5、政策分析的科学基础有缺陷
6、是一种非民主化的过程
问题六政治性公共政策
(林恩和德利翁)1、政策制定被视为是一种政治过程而不是一种狭隘的技术过程,政治考虑高于一切。
2、关注点是在实践中特定政策是如何形成、发展和发生做用的;
问题七霍格伍德和冈恩关于调和两种公共政策视角化基本观点
霍格伍德和冈恩分析看作对政策过程较明显的政治方面的补充,而不是去替代它们”,其模式认为:
1、决定作出决策(问题搜索、议程设定)2、决定如何决策3、问题的定义4、预测5、设定目标和重点6、选择性分析7、政策实施、监督和控制8、评估和检查9、政策维持延续和终止。
第七章战略管理
问题一战略计划模式奥尔森和伊迪为公共部门战略计划下了定义:
”战略计划是在宪法规定的范围内,为制定那些影响政府行为性质和方向的根本性决策而进行的专业性努力。
”
奥尔森和伊迪解释战略计划过程包含以下基本要素:
1、综合任务和目标的描述;2、环境监测与分析;3、内部概况和资源审计;4、战略的制定、评价和选择5、战略计划的实施和控制
问题二,布莱森提出了一个八步骤的模式。
此模式在很大程度上得益于前面已指出的私营部门模式。
1,开始制定战略计划过程并取得一致意见;2,明确组织权限;3,阐明组织任务和价值;4,评估外部环境(机会和威胁);5,评估内部环境(优势和劣势);6,确定组织面临的战略性问题;7,制定处理问题的战略;8,确定有效的组织未来愿景。
问题三,博兹曼和斯特劳斯曼认为战略管理
博兹曼和斯特劳斯曼认为战略管理包括四个方面:
1,关注长远;2,融合目的与目标;3,战略管理与战略计划不会自行贯彻;4,强调不是去适应环境而是要参与和改变环境。
战略性的公共管理则需增加额外的一项要求,即战略思维必须考虑政治权利的执行问题。
从战略计划向战略管理的转变似乎是:
首先要更为注意制定计划及其代表性;其次要对执行问题给予更多的关注。
题四、纳特和贝克沃夫提出的六点战略管理计划是一个特别有效的模式:
1,根据环境发展趋势,总体方向及标准概念描述组织的历史关联因素;2,根据现在的优势与劣势,未来的机遇与威胁分析判断目前的形势;3,制定出当前要解决的战略问题议程;4,设计战略选择方案,以解决需要优先考虑的问题;5,根据利害关系人和所需资源评价战略选择方案;6,通过调动资源和对利害关系人实施管理已贯彻需要优先考虑的战略。
题六、执行问题
执行既是战略管理的执行也是指所有已制定的战略计划的执行。
所以它必然涉及组织内的变革。
使组织成员确信战略所指向的目标是有用的。
对执行过程不能简单地施加压力;战略计划必须有主管人,对利害关系人也要进行管理。
利害关系人是组织与环境内的决策制定者,可以协助或妨碍战略的选择和实施。
由能代表组织内外利益与权利中心的人组成战略小组,这个小组是转变观念和促成转变的重要因素。
要对组织文化进行全面变革,把战略思维融入到管理中的所有阶段去。
问题七批评
奥尔森和伊迪举出了三种批评意见1、设计过于抽象,政治的动态现象未予考虑。
2、过程呆板,应对环境变化过于迟钝。
3、正式的过程与创造性和革新性相违背5、责任问题6、设定目标的困难7、公共部门时间观念过于短暂。
第八章人事管理和绩效管理
问题一现代公共职业服务的典型形式
关于职业服务的典型描述是澳大利亚联邦政府库姆斯委员会作出的
1、“根据功绩来招收人员”;2、并进入一个“统一的服务机构”,目的是减轻分割的服务部门所带来的恶果;3、它服从于对招聘和雇佣条件进行的“独立的、非政治的控制”;4、存在各种规定,他阻止“外来人员”到初级以上的职位任职;5、通过法律保护,反对任意解雇;6、职位的等级结构,遵从一种“功绩晋升”制度;7“一种特殊的退休和养老金制度”
传统模式的人事制度弊大于利1、;僵化;无法应付快速的变化;2、公务员只关注于自己的事务;3、人事选拔任命和培训最适合的人员难以完全实现4、实际情况表明大批公务员碌碌无为;5、选拔方法,只是表打击有能力的人6、绩效测评的方法缺乏。
题二,人事制度改革的一般目标,前景。
人事制度变革目标是注重结果,灵活性和激励因素。
1,雇用合适的人员。
2,雇佣经常采用合同的形式。
3,改变资历晋升的人事制度4,才能的人获得正当的分配,增强流动性。
前景:
1,更多的人被解雇,而被雇用的人数很少增长或没有增长;2,有期限的任命制可能会发生在低级职位上,长期兼职工作将变得越来越流行,使退休金具有灵活性的改革亦将使公共部门的人员进出更加频繁;3,合同正发挥越来越重要的作用,包括雇佣人员和转包项目;4,为了降低成本,政府将考虑采取一切可行的替代措施;5,所有层次上的工作人员都越来越多地通过招聘的方式被雇用。
题三,巴泽利认为,公共管理者的角色能够比过去扮演更多的不同角色:
公务员有两项主要职能。
第一,为政治领导人提供帮助和建议。
第二,提供服务,执行现任或前任政府制定的法律。
题四,法纳姆认为,在公共服务领域中出现的人力资源管理和雇佣关系
有五个主要特征:
第一,与传统行政相比,人事职能正变得更具有战略性,但必须在政府规定的资源范围内进行。
第二,管理模式正倾向于从专制主义,多元主义模式转向理性主义,绩效主义模式。
第三,与过去相比,雇佣变得更加灵活而非标准化。
第四,雇佣关系是“双重”的,一方面,大部分非管理人员继续通过集体谈判的方式来决定他们的报酬和条件;另一方面,公共管理者越来越多地通过个人雇佣合同为政府服务。
第五,政府的“古典”式雇主的形象正在改变。
在此情况下,政府的人事职能似乎日益依托私营部门的人力资源管理理念及其流行模式,并把它们应用到公共服务的一些特殊领域。
组织的整体战略甚至组织的生存都取决于主要人员的能力水平。
政府中的战略性人力字眼管理必须把战略规划和人员调配及其他要素如产业关系,人员招聘,培训,激励因素和绩效评估等融合起来。
戴维斯认为:
一个合同化的政府或许与传统的公共行政模式极为相似,都具有一个小的精英集团。
这一情况或许存在,但这个精英集团既没有必要长期受雇于政府,甚至也无须精通其所在部门领域的专业知识。
如果真有个精英集团,那么现实的行政管理将会更加完善。
问题五、英国财政管理倡议案的主要内容及特点
在一个组织和一个制度中,各级管理者都具有:
1、对其目标的清楚认识,在任何可能的地方都有办法评估与这些目标有关的方法产出和绩效
2、为最大限度地利用资源而明确地规定的责任,包括对产出和自己价值的严格检查
3、有效地履行其职责所需要的信息、培训以及获得专家建议的渠道
这些内容与财政管理有关,同时也与人事和绩效有关,并在一个新的管理制度内结合到了一起。
这个方案包括:
对政府的所有政策目的和对官僚组织内个别单位的目标的详细说明;对各种活动和计划成本的精确配置;“制动绩效指标和产出标准,用来估计实现目标过程中所取得的成就”。
问题六、什么是绩效指标?
不是绩效标准。
这些指标只是绩效好坏的指示物,并不是要试图精确地测量绩效。
除了有关目标全面进展情况的指标,或者有关财务目标成就的指标外,还应该有关于顾客或委托人满意程度或者关于提供服务的速度和质量的指标。
指标应该用来测量有效性和质量,而不是效率。
第九章财务管理
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