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财政部门实施会计监督办法讲义
财政部门实施会计监督办法
第一节《财政部门实施会计监督办法》概述
地位:
《财政部门实施会计监督办法》是《会计法》的重要配套规章。
一、实施会计监督办法的意义
(一)贯彻实施《会计法》的需要
根据《会计法》的有关规定,要求强化政府部门对会计工作的监管;加大对XX会计行为的惩治力度;明确财政部门监督和管理会计工作的责任和义务。
为了使《会计法》的这些原则规定得以具体落实,需要对财政部门实施会计监督的内容、X围、形式、方法以及相关事项作出具体规定。
(二)树立财政部门会计监督权威的需要
1.《会计法》规定财政部门是《会计法》的执法主体。
2.区分:
财政部门的会计监督与税务监督、审计监督等其他监督形式。
财政部门的会计监督以会计行为和会计信息质量为监督对象。
3.《会计法》赋予了财政部门会计监督的法律地位,但落实具体需要《财政部门实施会计监督办法》。
(三)财政部门依法行政、依法监督会计工作的需要
《财政部门实施会计监督办法》对财政部门实施会计监督检查的内容、形式、程序、行政处罚的种类和适用、行政处罚程序及相关事项作出了规定,目的是明确执法程序,保证财政部门规X执法,加强依法行政建设。
二、实施会计监督办法的依据
《财政部门实施会计监督办法》第一条规定:
“为规X财政部门会计监督工作,保障财政部门有效实施会计监督,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据《会计法》、《行政处罚法》、《企业财务会计报告条例》等有关法律、行政法规的规定,制定本办法。
”
(一)立法宗旨
1.规X财政部门会计监督工作:
(1)财政部门必须履行会计监督的法定职责,不能“不作为”;
(2)必须依法履行会计监督职责,不能超越职权和滥用职权。
2.保障财政部门有效实施会计监督:
行政权力包括检查权和处罚权,它是国家强制力。
被监督者必须接受监督,履行相关的义务,被检查当事人接受检查并配合检查提供有关会计资料的义务,XX当事人接受行政处罚的义务和在规定期限内改正XX会计行为的义务。
3.保护公民、法人和其他组织的合法权益:
(1)财政部门有效惩治XX会计行为,维护会计秩序,就是保护全体公民、法人和其他组织的合法权益;
(2)作为财政部门执法相对人的公民、法人和其他组织有法律赋予的权利,主要有:
陈述权和申辩权,要求听证、申请行政复议、提起行政诉讼等寻求法律救济权,要求赔偿权。
(二)法律依据
1.《行政处罚法》第十二条规定,国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚行为种类和幅度的X围内作出具体规定。
2.《会计法》第八条规定:
“国家实行统一的会计制度。
国家统一的会计制度由国务院财政部门根据本法制定并公布。
”第五十条第二款规定:
“国家统一的会计制度,是指国务院财政部门根据本法制定的关于会计核算、会计监督、会计机构和会计人员以及会计工作管理的制度。
”
三、实施会计监督办法的X围
《财政部门实施会计监督办法》第二条规定:
“国务院财政部门及其派出机构和县级以上地方各级人民政府财政部门(以下统称财政部门)对国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他组织(以下统称单位)执行《会计法》和国家统一的会计制度的行为实施监督检查以及对XX会计行为实施行政处罚,适用本办法。
”
(一)会计执法主体
按照《会计法》的规定,财政部门主管全国的会计工作,负责制定国家统一的会计制度,负责对各单位的会计工作实施监督,并依法对XX会计行为实施行政处罚。
据此我们说财政部门是法定的会计执法主体。
这里所指的财政部门包括国务院财政部门及其派出机构和县级以上人民政府财政部门。
(二)会计监督对象
财政部门实施会计监督的对象是会计行为,或者说是XX会计行为。
XX会计行为是指公民、法人和其他组织违反《会计法》和其他有关法律、行政法规、国家统一的会计制度的行为。
(三)管辖权
1.管辖权的一般原则——属地原则:
县级以上财政部门负责本行政区域的会计监督检查,并依法对XX会计行为实施行政处罚。
2.争议处理(先协商再指定):
跨行政区域行政处罚案件的管辖确定,由相关的财政部门协商解决,协商不成的,报请共同的上一级财政部门指定管辖。
3.级别管辖:
上级财政部门可以直接查处下级财政部门管辖的案件,下级财政部门对于重大、疑难案件可以报请上级财政部门管辖。
另外,省级以上财政部门行使对社会审计再监督权。
四、实施会计监督办法的内容
(一)会计监督办法的内容定位
《财政部门实施会计监督办法》主要规X了财政部门依法实施的会计监督检查和行政处罚。
内容共分五章、六十五条:
第一章“总则”规X了制定办法的宗旨和法律依据、执法主体和会计监督对象以及对财政部门实施会计监督的总体要求;
第二章规X了财政部门实施会计监督检查的内容和程序,在检查程序中规定了财政部门在实施检查过程中,认为必要时可以采取的检查措施;
第三章规X了行政处罚的种类和适用,规定了财政部门对XX会计行为给予行政处罚的种类和具体裁量方法;
第四章规X了行政处罚的程序,对立案、调查、审理、行政处罚决定、行政处罚执行等行政处罚基本环节的工作程序和相关文书的主要内容作了规定;
第五章“附则”对《财政部门实施会计监督办法》中所涉及的几个重要问题作了解释性说明。
(二)会计监督办法的发布形式
《财政部门实施会计监督办法》是以财政部令第10号部门规章的形式公布施行的。
五、实施会计监督办法的要求
(一)对机构设置和人员配备要求
1.财政部门应当在内部指定专门的机构或者在相关机构中指定专门的人员负责会计监督检查和XX会计行为案件的立案、审理、执行、移送和案卷管理等工作。
2.职责分离:
财政部门内部相关机构或者职责的设立,应当体现案件调查与案件审理相分离、罚款决定与罚款收缴相分离的原则。
(二)保证会计监督的职责履行经常化、制度化的要求
1.财政部门应当建立健全会计监督制度,并将会计监督与财务监督和其他财政监督结合起来,不断改进和加强会计监督工作。
2.财政部门要通过合理的内部分工,建立和完善包括接受检举、会计监督检查实施、案件审理、罚款收缴、文书送达、案件移送、案卷管理等在内的一系列工作制度,保证会计监督经常化、制度化。
(三)对执法程序的要求
《财政部门实施会计监督办法》除了对法律规定的程序作出规定外,还对财政部门内部工作程序作了规定,如立案程序、审理程序的相关规定。
按照法律要求,行政执法程序一般包括以下几个基本要件:
1.资讯公开制度
2.表明身份制度
3.回避制度:
执法人员与案件有利害关系可能影响公正执法的,应当回避。
4.调查制度:
行政机关处理XX行为应当首先查明XX事实。
5.合议制度:
对重大XX案件的处理,应当由集体讨论决定,不能个人说了算。
6.告知权利和说明理由制度
7.时效制度
8.听证制度
9.行政救济制度:
允许当事人申请行政复议、提起行政诉讼。
(四)对XX案件的移送要求
1.刑事案件的移送
财政部门对于涉嫌犯罪的XX人员,移送司法机关处理。
涉及贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职犯罪、国家机关工作人员利用职权实施的报复陷害等侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民XX权利犯罪的案件,移送人民检察院立案侦查。
其他刑事案件移送公安机关进行立案侦查。
2.涉嫌多个XX行为案件的移送
财政部门对于当事人有XX会计行为同时还有其他XX行为的情况,应当先给予处理后,将案件材料移送审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等其他相关部门。
3.财政部门内部案件管辖权的移送
财政部门对于不属于自己管辖的XX会计行为案件移送有管辖权的财政部门处理。
4.行政处分案件的移送
财政部门对于应给予行政处分的会计XX行为人员,将案件的有关材料和行政处分具体建议移送相关部门。
5.强制执行案件的移送
对于不履行罚款处罚的当事人申请人民法院强制执行的,将案件有关材料移送人民法院。
(五)对财政部门开展会计执法的其他要求
1.XX义务
《财政部门实施会计监督办法》第八条规定:
“财政部门及其工作人员对在会计监督检查工作中知悉的国家秘密和商业秘密负有XX义务。
”
2.法律责任
《财政部门实施会计监督办法》第三十五条规定,财政部门的工作人员在实施会计监督中,不得有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿和泄露国家秘密、商业秘密的行为。
不按规定履行法律义务,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
3.实行回避制度
财政部门的工作人员在履行会计监督检查程序、行政处罚程序、听证程序中都涉及回避问题。
第二节 财政部门实施会计监督检查的内容
一、会计监督检查的概念
1.概念:
会计监督检查,是指财政部门或受财政部门委托的组织依照法定程序对会计执法相对人的会计行为是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的情况所进行的强制性的调查了解活动。
2.作用:
(1)督促各单位履行法定义务,依法开展会计工作;
(2)财政部门通过检查可以查清XX事实,搜集XX证据,为进一步对XX会计行为的处理提供依据。
二、会计监督检查的内容
(一)对单位依法设置会计账簿情况的检查
1.应当设置会计账簿的单位是否按规定设置会计账簿
(1)哪些单位需要依法设置会计账簿:
国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他组织都必须依法设置会计账簿。
(2)哪些会计账簿是法定要求设置的:
会计账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿,这些账簿都是法定要求设置的。
(3)设置会计账簿的具体法律依据有哪些:
《会计法》和国家统一的会计制度。
2.单位是否存在账外设账的行为
账外设账的行为,是指不在依法设置的会计账簿上对经济业务事项进行统一登记核算,而另外私自设置会计账簿进行登记核算的行为,也称私设会计账簿的行为,或称“两本账”。
“小金库”就是账外设账行为的典型表现。
3.是否存在伪造、变造会计账簿的行为
(1)伪造会计账簿的行为,是指违反《会计法》和国家统一的会计制度的规定,根据伪造或者变造的虚假会计凭证填制会计账簿,或者不按要求登记账簿,或者对内对外采用不同的确认标准、计量方法等手段编造虚假的会计账簿的行为;
(2)变造会计账簿的行为,是指采取涂改、挖补或者其他手段改变会计账簿的真实内容的行为。
【小贴士】伪造、变造会计账簿的行为的行政处罚:
1.通报。
2.罚款。
县级以上人民政府财政部门可以对单位并处5000元以上10万元以下的罚款,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,可以处3000元以上5万元以下的罚款。
3.行政处分。
4.吊销会计从业XX书。
(二)对单位会计资料真实性、完整性的检查——核心内容
1.会计资料,是指会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料。
2.对单位会计资料真实性、完整性的检查,包括:
(1)经济业务事项是否如实在会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料上反映;
(2)填制的会计凭证、登记的会计账簿、编制的财务会计报告与实际发生的经济业务事项是否相符;
(3)财务会计报告的内容是否符合有关法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定;
(4)其他会计资料是否真实、完整。
(三)对单位会计核算情况的检查
1.采用会计年度、使用记账本位币和会计记录文字是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定;
【小贴士】会计核算以人民币为记账本位币。
业务收支以人民币以外的货币为主的单位,可以选定其中一种货币作为记账本位币,但是编报的财务会计报告应当折算为人民币。
【小贴士】在我国境内所有国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他组织的会计记录文字都必须使用中文。
会计记录在使用中文的前提下,可以同时使用民族自治地区通用的一种民族文字;在我国境内的外国经济组织的会计记录,在使用中文的前提下,可以同时使用一种外国文字。
【小贴士】会计年度自公历l月1日起至12月31日止。
2.填制或者取得原始凭证、编制记账凭证、登记会计账簿是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定;
3.财务会计报告的编制程序、报送对象和报送期限是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定;
4.会计处理方法的采用和变更是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定;
5.使用的会计软件及其生成的会计资料是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定;
6.是否按照法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定建立并实施内部会计监督制度;7.会计档案的建立、保管和销毁是否符合法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定;
【小贴士】会计档案由单位会计机构负责整理归档,并保管一年期满后,移交单位的会计档案管理机构或指定专人继续保管;单位会计档案不得借出,如有特殊需要,经本单位负责人批准后可以提供查阅或者复制原件;采用电子计算机进行会计核算的单位,应当保存打印出的纸质会计档案。
8.会计核算是否有其他XX会计行为。
对于公司、企业,财政部门还应当对下列会计核算的情况进行检查:
公司、企业是否根据实际发生的经济业务事项,按照国家统一的会计制度的规定确认、计量和记录资产、负债、所有者权益、收入、费用、成本和利润;公司、企业是否有随意改变资产、负债、所有者权益的确认标准或者计量方法,虚列、多列、不列或者少列资产、负债、所有者权益的行为;是否有虚列或者隐瞒收入,推迟或者提前确认收入的行为;是否有随意改变费用、成本的确认标准或者计量方法,虚列、多列、不列或者少列费用、成本的行为;是否有随意调整利润的计算、分配方法,编造虚假利润或者隐瞒利润的行为。
(四)对单位会计从业资格制度的执行情况的检查
1.从事会计工作的人员是否持有会计从业XX书;
2.会计机构负责人(会计主管人员)是否具备法律、行政法规和国家统一的会计制度规定的任职资格。
检查的依据是《会计法》和《会计从业资格管理办法》。
【小贴士】担任单位会计机构负责人(会计主管人员)的,除取的会计从业XX书外,还应当具备会计师以上专业技术职务资格或者从事会计工作3年以上经历。
第三节 财政部门实施会计监督检查的程序
《财政部门实施会计监督办法》第十七条至第二十三条规定了财政部门实施会计监督检查的程序,包括三个方面的内容:
一是对财政部门和检查人员工作程序的要求;二是为保障检查实施,财政部门可以依法采取的检查措施;三是会计监督检查中所涉及的主要文书及内容。
一、会计监督检查的程序
(一)制定年度检查计划
财政部门所采取的会计监督检查形式中,除对有XX嫌疑的单位进行重点检查外,全面检查、专项检查、定期抽查都应当制定年度检查计划,检查计划的内容主要包括:
检查时间、检查X围和被检查单位。
(二)组成检查组
财政部门在实施检查之前,应当指定专门的检查人员组成检查组,并指定检查组长。
检查人员可以是财政部门的工作人员,也可以是财政部门以外的具备一定政治素质、业务素质的人员。
检查组的组成最低不得少于2人。
一般在检查组进入单位实施检查之前,应当对检查人员进行必要的培训。
(三)下达检查通知
1.财政部门一般应当于检查前3日向被检查单位送达《会计监督检查通知书》。
2.财政部门认为需要被检查单位自查的,应在检查通知中写明自查的内容、要求和期限。
3.财政部门认为事前向被检查单位下达检查通知书对检查成效有明显不利影响时,检查通知书可在事前适当时间下达。
这里所说的“适当时间下达”,指财政部门可以在进驻检查的同时下达检查通知,这种情况一般只适用于对有重大XX嫌疑的单位进行的重点检查。
(四)检查组实施检查
1.主要工作环节:
检查人员向被检查单位明示身份,检查组实施检查并分别检查事项填写《会计监督检查工作记录》,就检查中发现的问题询问当事人,搜集有关的证据、笔录、材料形成《会计监督检查工作记录附件》,要求当事人对有关证据、材料进行确认。
2.《会计监督检查工作记录》的内容:
检查工作记录的编号;被检查单位XX会计行为发生的日期、记账凭证编号、会计账簿名称和编号、财务会计报告名称和会计期间、会计档案编号;被检查单位XX会计行为主要内容摘录;会计监督检查工作记录附件的主要内容和页数;及填制日期;检查组长签章及日期。
3.《会计监督检查工作记录附件》:
与被检查事项有关的会计凭证、会计账簿、财务会计报告等会计资料的复印件;与被检查事项有关的文件、合同、协议、往来函件等资料的复印件;注册会计师及其会计师事务所出具的审计报告、有关资料的复印件;其他有关资料。
检查组在检查中向被检查单位和个人取得的证明材料,应当有提供者的签名或者盖章。
未取得提供者签名或盖章的,检查人员应当注明原因。
(五)听取当事人意见
检查组在检查结束前,应当就检查事项及所发现的问题听取被检查当事人意见,如果被检查当事人与检查组意见不一致,应当提出书面意见。
(六)提交检查报告
检查组应当在检查工作结束后十日内,将会计监督检查报告、会计监督检查工作记录及其附件、被检查当事人提出的书面意见提交组织检查的财政部门,以供组织检查的财政部门作出检查结论和处理决定。
二、会计监督检查的措施
检查措施,是指财政部门在实施会计监督检查过程中,认为必要时,依据有关法律、行政法规和规章,为搜集证据或者保全证据所采取的带有强制性的行政措施。
《财政部门实施会计监督办法》规定了“调用会计资料”、“先行登记保存”、“向与被检查单位有经济业务往来的单位查询有关情况”、“向被检查单位开立账户的金融机构查询有关情况”四种检查措施。
1.《财政部门实施会计监督办法》第十九条规定了调用会计资料的检查措施,即财政部门在实施会计监督检查中,认为必要时,经财政部门负责人批准,可以将被检查单位以前会计年度的会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他有关资料调回财政部门检查,但须由组织检查的财政部门向被检查单位开具调用会计资料清单,并在三个月内完整退还。
2.《财政部门实施会计监督办法》第二十条规定了先行登记保存的检查措施,即财政部门在被检查单位涉嫌XX的证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经财政部门负责人批准,可以对证据先行登记保存,并应当在七日内对先行登记保存的证据作出处理决定。
3.《财政部门实施会计监督办法》第二十一条规定了向与被检查单位有经济业务往来的单位查询有关情况和向被检查单位开立账户的金融机构查询有关情况两种检查措施,即国务院财政部门及其派出机构在对有关单位会计资料的真实性、完整性实施监督检查过程中,发现重大XX嫌疑时,可以向与被检查单位有经济业务往来的单位或者被检查单位开立账户的金融机构查询有关情况。
向与被检查单位有经济业务往来的单位查询有关情况,应当经国务院财政部门或者其派出机构负责人批准,并持查询情况许可证明。
根据《会计法》第三十二条第二款的规定,有权向与被检查单位有经济业务往来的单位或者被检查单位开立账户的金融机构查询有关情况的,只能是国务院财政部门及其派出机构。
三、会计监督检查的文书
会计监督检查的文书主要包括:
《会计监督检查通知书》、《会计监督检查工作记录》、《会计监督检查工作记录附件》、《会计监督检查报告》、《调用会计资料通知书》、《调用会计资料清单》、实施先行登记保存的证明文件、《查询情况许可证明》、《财政查询通知书》、《财政查询工作底稿》。
其中:
《会计监督检查通知书》、《调用会计资料通知书》、《实施先行登记保存通知书》、《查询情况许可证明》需要经组织检查的财政部门负责人批准,并加盖单位公章,《财政查询通知书》还需要经有关负责人签字并加盖公章。
文书的编号,可以纳入一般公文编号,也可以单独编号。
是否单独编号主要根据文书数量的多少来定,从其他执法部门的情况看,一般是将行政执法的相关文书与普通公文分开处理,行政执法文书按照种类单独编号,以便于管理。
四、会计监督检查的规则
财政部门实施的会计监督检查是财政检查的组成部分;财政部门实施的会计监督检查应当遵守《财政检查工作规则》关于检查人员应当具备的资格条件和应遵守检查纪律的规定;执行《财政检查工作规则》关于检查规则的有关规定。
第四节 财政部门实施会计监督的行政处罚
一、会计监督的行政处罚含义和种类
(一)会计监督的行政处罚含义
行政处罚,是指国家行政机关及法定授权组织依法对违反行政法律规X,尚未构成犯罪的公民、法人和其他组织所给予的行政法律制裁。
包括以下几层含义:
1.主体:
县级以上财政部门。
2.对象:
XX会计行为的当事人。
3.适用:
尚未构成犯罪的XX会计行为。
这一规定体现了刑事处分优先的原则,如果财政部门通过会计监督检查发现XX行为已构成犯罪,财政部门应当首先将案件的有关材料移送司法部门处理。
但对于司法部门经过审查认为XX行为尚不构成犯罪或者已构成犯罪但司法部门免予刑事处分的情况,财政部门仍然要按程序对XX当事人给予行政处罚。
4.目的:
惩戒,促使XX当事人履行法定义务,教育公民、法人和其他组织自觉守法是行政处罚间接要达到的目的。
不能以其他形式替代行政处罚。
(二)会计监督的行政处罚种类
财政部门对XX会计行为可以给予三种形式的行政处罚,即:
警告、罚款和吊销会计从业XX书。
u关于通报。
通报是《会计法》规定的行政处罚形式,它属于警告处罚的一种形式。
对于通报处罚需要注意的问题是,既要用好这一处罚形式,在市场经济环境下,通报常常比罚款更能起到惩戒XX的作用,又要慎用通报处罚,用不好它可能使企业遭受灭顶之灾。
u关于限期改正。
限期改正是要求XX当事人将XX行为改回到正确的轨道上来,这是法律规定当事人应当履行的义务,不是惩罚措施。
例如:
财政部门经检查发现某单位有伪造会计账簿的行为,财政部门要求该单位限期调整有关的账簿、资料,这就不属于行政处罚的X围。
因此,限期改正不属于行政处罚种类。
二、会计监督的行政处罚适用
(一)从重处罚情节
1.无故未能按期改正XX会计行为的。
2.屡查屡犯的。
3.抗拒、阻挠依法实施的监督,不如实提供有关会计资料和情况的。
4.胁迫他人实施XX会计行为的。
5.XX会计行为对单位的财务状况和经营成果产生重大影响的。
6.以虚假的经济业务事项或者资料为依据进行会计核算,造成会计信息严重失实的。
7.随意改变会计要素确认标准、计量方法,造成会计信息严重失实的。
8.XX会计行为是以截留、挪用、侵占、浪费国家财政资金为目的的。
9.XX会计行为已构成犯罪但司法机关免予刑事处罚的。
(二)从轻处罚情节
1.XX会计行为是初犯,且主动改正XX会计行为、消除危害后果的;
2.XX会计行为是受他人胁迫进行的;
3.配合财政部门查处XX会计行为有立功表现的;
4.其他依法应当从轻给予行政处罚的。
(三)一事不再罚原则
对于当事人的同一个XX行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。
1.一事不再罚只适用于罚款处罚,不适用其他种类的处罚。
2.当事人的同一XX行为是指依据同一事实、同一依据的同一个XX行为。
3.对于已接受处罚但未予改正的XX行为,不适用一事不再罚的原则。
三、会计监督的行政处罚程序
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