中国生物多样性伙伴关系框架CBPF.docx
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中国生物多样性伙伴关系框架CBPF
中国生物多样性伙伴关系框架(CBPF)
介绍
项目管理办公室
中国生物多样性伙伴关系框架(CBPF)
介绍
项目管理办公室
缩略语
ACG咨询顾问组
BAP中国生物多样性保护行动计划
BP英国石油公司
CAS中国科学院
CBDSC中国履行《生物多样性公约》工作协调组
CCICED中国环境与发展国际合作委员会
CI保护国际
CBPF中国生物多样性伙伴关系框架
EFCA生态功能保护区
EU欧盟
EWG专家工作组
IU世界自然保护联盟
LCP国土整治工程
LUP土地利用规划
MLR国土资源部
MoA农业部
MoF财政部
MoF商务部
NDRC国家发展和改革委员会
NNFP天然林保护工程
PDF项目开发基金
PRC中华人民XX国
SATCM国家中医药管理局
SEPA国家环境保护总局
SFA国家林业局
SICP中意合作项目
SLP陡坡地退耕工程
SOA国家海洋局
TNC美国大自然保护协会
UNCBD联合国生物多样性公约
UNF联合国基金会
第一部分项目概念
1.国家驱动(项目与国家优先领域、行动计划和规划的关系):
1.在过去的20年里,中国的发展政策主要致力于经济快速增长和社会稳定,该政策的实施取得了空前的成功。
GDP的高速增长、大X围的脱贫、生活水平、社会保障及基础设施的总体改善都证明了这一点。
在此阶段,虽然起点较低,但中国已越来越重视对环境的保护。
围绕里约大会前后的活动,20世纪90年代初,对环境的意识和投入都不断提高,特别是国务院通过并实施了《中国21世纪议程》。
在环境方面所做的工作主要放在实施大规模清洁生产和减少工业和城市污染。
尽管发生了这些积极变化,然而,过去20年中经济快速发展对环境的总体影响还是负面的。
2.《社会经济发展第九个五年计划》(1996年批准)标志着中国关注环境问题的转折点,它给予可持续发展和环境保护以更高的政策地位。
此后,1998年的特大洪水在很多地区造成了巨大影响。
自此,在国家层面上,环境保护已成为越来越重要的议事日程,特别是生态问题和生物多样性保护得到了更多关注。
3.第十个五年计划(2001年九届全国人大批准)指出生态改善与环境保护应成为经济发展和人民生活水平提高的重要组成部分。
该计划要求加强生态环境建设、遏制生态恶化趋势、加强环境保护和治理、改善城乡环境质量,指出要开展关键地区生态环境恢复和综合治理工程,这主要包括在长江上游、黄河中上游和东北XX地区开展天然林保护工程以及退耕还林还草工程。
该计划还提出了加强自然保护区的对策,开展对濒危珍稀动植物资源和湿地资源的保护,实施野生动物保护及其生境恢复工程,以及恢复生态功能和生物多样性等。
十五期间,中央和地方政府计划向恢复和保护绿色环境投资数百亿美元资金,其中一部分直接针对生物多样性保护。
4.在中共第十六次代表大会(2002年11月)上,国家最高政治机关确立了到2020年将中国建设成为“全面小康社会”的坚定目标。
这进一步显示,在国家最高层面上,以往“先发展,后治理”的经济发展模式被将环境和生态放在发展中心位置的模式所取代。
代表大会同时确立了新的领导集体,并承诺对政府机构进行更深入的纵向和横向改革,对实现可持续和公平的管理自然资源来说,这种改革是必不可少的。
5.总体来说,以上这些措施和活动至少表明在国家最高政策层,对生物多样性保护的关注达到了新的高度。
并且,这些举措为更有效地开展生物多样性保护提供了很多新机遇。
6.在生物多样性领域,中国是1993年最早批准《联合国生物多样性公约》的国家之一,并在此后不断加强保护工作。
这些工作最初主要集中在生物多样性丰富地区的严格保护上。
当前,全国1999个自然保护区覆盖了近15%的国土面积。
最近,保护工作增加了以可持续利用为目标的新措施,包括利用市场导向机制和参与性更强的方法。
中国批准公约后,很快在1994年准备并通过了国家《生物多样性保护行动计划》(BAP)。
自此,BAP为国际国内保护中国的生物多样性行动提供了指导方针——在过去的十年里,国际间政府和非政府合作方的数量在不断增加。
7.在履行CBD和实施BAP的十年后,中国中央和地方部门(包括非政府机构)在生物多样性保护领域已积累了大量经验,成为制定未来行业政策和开展活动的基础。
8.在过去的二十年里,中国启动了一系列的经济、政治和社会改革。
每一次改革都是先在小X围内试点、评估和修正,再通过中央政府在其它地方推广。
国际社会已普遍认为这种“示X在先”的方法非常成功。
中国通过这种方法避免了很多错误和动荡。
9.与此项目相关的三个主要部委财政部、国家环境保护总局和国家发展和改革委员会都表示支持项目的目标和方法(见附件8的会议纪要)。
2.背景
1)中国生物多样性——全球意义
10.在任何意义上,中国都是世界上生物多样性最丰富的国家之一。
中国拥有960多万平方公里的陆地并辖有300多万平方公里的海域。
从北到南跨越5500公里,覆盖50个纬度区域和5个气候区。
跨越两个生态地理区(古北区和东洋区),拥有几大山系。
气候和地理的多样性带来了生态系统和物种的极大多样性。
由于中国的很多地区受上次冰期的影响不大,因此很多重要物种从上次冰期中存活下来。
从而,中国成为许多重要商业物种的发源中心,同时也是唯一拥有很多第三纪物种的国家,例如大熊猫和冷杉。
11.这份报告仅能对中国的生物多样性做一个非常概要的介绍,并提供一些说明性事实。
附件1提供了较详细的信息。
12.中国拥有各种不同的生态系统,包括森林、荒漠、草地、淡水和湿地、海岸/海洋和农业生态系统。
在这每一大类别中都包含着大量不同种类的特定生态系统。
例如,荒漠生态系统占国土面积的20%,按生长型和优势种划分,包含4个子类型,其中包括地球上最北部的沙漠。
草地生态系统包括草甸、稀树草原、草原,其中已辨明的草甸类型就有77种。
13.在物种层次上,中国拥有地球上已知物种的约10%。
例如,最近的数据显示中国拥有藻类2,200种(占全世界13.3%),鸟类1,329种(占全世界14.7%),鱼类2,804种(占全世界12.1%)。
濒危和特有种的数量反映出物种的高度多样性。
这些信息是很不完整的。
1980-1986年间,每年大约有500种昆虫和被子植物得到确认。
14.基因多样性方面最主要的是对人类有着直接重要性的物种——野生亲缘种和农田物种多样性。
就野生亲缘种而言,中国被视为世界上农作物的八个发源地之一。
据估计,世界上种植的1200种农作物中,约有290种起源于中国,而且现在还能找到它们的野生种。
农田中的生物多样性也非常之高,估计种植的600个物种中有500,000个品种,养殖的牲畜和禽类有590个品种。
15.中国各个地区都拥有高度的生物多样性。
虽然就物种数量而言,西南和南部地区最为丰富,但所有其他地区也都拥有独特而多样的生态系统、特有的濒危物种以及具有重要商业价值的物种和基因多样性。
2)生物多样性对中国国民、社会和经济的利益
16.中国社会直接或间接地从生物多样性中获得很多利益。
但是,测定生物多样性对社会的贡献是很复杂的,要用货币来量化就更难了。
测定这种贡献曾采用过不同的方法,但每一种方法都面临着信息不充分的问题,以及如何适当评估生物多样性的长期价值的挑战。
对中国生物多样性价值最全面的货币化估算也许是由中国环境与发展国际合作委员会(CCICED)生物多样性工作组于1995年做出的。
表1列出了他们的研究成果。
17.1995年,中国环境与发展国际合作委员会(CCICED)生物多样性工作组在中国开展了最全面的生物多样性价值的货币估计。
具体详情见表1。
18.虽然有不确定的地方,但表1中的数据清楚地显示出生物多样性对中国社会经济发展发挥了非常重要的作用。
19.表1的数据显示了生物多样性的总体价值。
但目前以下有关内容的信息还很少:
●这些效益在各地区、部门和不同时期间的分配情况;
●生物多样性退化的损失及损失的分布;
●用潜在的措施来保护生物多样性的收益,以及这些收益的分布。
这些困难导致在政策制定和经济发展中恰当考虑生物多样性的价值面临更大的挑战。
表1:
中国生物多样性年经济效益估算
产品/服务
估算
(10亿美元/年4)
估算
(10亿美元/年)
碳吸收(森林)
140-200
75
水土保持
20-48
843
娱乐/旅游
20-30
87
对农业的贡献
6-8
65
直接收获食物
5-7
薪柴
5-12
药用植物
5-20
1
建筑木材
8-15
竹材
4-6
4
野生动植物遗产
4-7
渔业
15-20
10
对畜牧业的贡献
4-6
33
碳吸收(牧场)
7-17
200
环境净化
14-25
49
总计
257-421
3)生物多样性状况和生物多样性丧失的直接原因
20.前面已经说明,中国的生物多样性是十分丰富而复杂的,并且在广阔的领土内有很大差别。
与此相似,生物多样性的状况和变动趋势也存在着巨大的差异。
生物多样性变动趋势在不同的县、省以及不同的时期都有差别。
例如,在短时期内,一个县的趋势可能得到扭转,但在相邻的县或省却可能恶化。
在某一地区的总体趋势可能是好的,然而在另一地区的总体情况却可能是极端负面的。
相似地,生物多样性丧失根源也是因地而异的,并且也随着时间的变化而变化。
主导因素和动因会因地而异,因时而变。
考虑到这些差异,下面几个部分提供了生物多样性趋势的一般信息和说明性例子。
21.1949–2002年间,中国的森林面积从历史性最低的8,500万公顷增加到1亿6千万公顷,目前森林面积占国土面积的17%。
大部分森林分布在东北和西南地区,其他面积较小的森林分散在各地,主要是中南地区。
虽然森林覆盖率大幅度增加,但大多数估计表明,就生物多样性、树龄和生物量而言,森林的质量却在持续下降,原因是大多数造林计划形成的新林地覆盖稀疏、树种单一。
这种质量退化在中国大部分地区仍在持续,虽然在速度上有所减缓。
在东北地区,这种退化的主导者是国营企业,其中80多家国营企业拥有100万以上的职工。
这些企业继续以超过可持续的速度对质量较高的森林进行大规模的合法采伐。
在西南地区,大面积采伐已被禁止,大多数退化现象是农户在自家和集体土地上进行的不可持续采伐造成的(用作木料和燃料),但在一些地方,当地企业的非法砍伐仍是一个问题。
22.湿地在中国各地都有分布。
在各个地区,它们在质量和数量上都有所退化。
在东北地区,广阔的湿地平原,有90%以上被排干开垦成为耕地。
这种大规模的排水工程,由国家和地方政府资助,在短期内为国有农场和小农户带来了收益。
目前排水工程虽然比前些年的规模要小得多,但仍在继续。
在西北和西南地区,当地的气候变化是造成湿地破坏的因素之一。
而这种破环又由于小规模的排水工程(常常由牧民和农户实施)和大量已建和在建的水坝而大大加剧。
地方政府和水利部是修建许多水坝的组织者。
此外,过度捕鱼是湿地面临的一个普遍问题,通常是个人所为,但有些情况下由县政府企业所为。
最后,污染是城市附近湿地退化的一个主要原因,尤其在长江中下游和东部工业省区。
23.草地退化主要是1950-1990年的国家政策造成的。
这些政策推行不可持续的开发,把草地开垦为不适宜的农田,而剩下的草地则放牧过度。
这一时期,地方政府下大力气实现或超越不切实际的目标,当地牧民和企业则看重营利的机会。
这些因素在许多地方仍在起着重要作用,使一些重要的指示性物种数量下降,并在一些地区灭绝。
害虫(蝗虫和田鼠)和入侵物种也是造成生物多样性下降的因素。
这一生态系统主要分布在中国北部和西北地区。
24.中国独特的荒漠生态系统也在退化之中。
沙漠主要分布在西北地区。
虽然沙漠面积由于荒漠化而增加,但沙漠的质量和多样性却在下降。
荒漠生态系统的破坏是因为:
∙政府经营的大规模采矿造成物理破坏;
∙小规模非法开采贵金属造成的物理和化学损坏;
∙当地居民的薪材采集和灌丛过牧;以及
∙小规模的绿洲开垦(地方政府为扶贫而为)。
通常外来人员的非法狩猎也是一些沙漠物种减少的因素。
25.与上面所列的大多数重要生态系统不同,中国的沿海和海洋生态系统位于较富裕的东部沿海地区。
过去的经济发展严重破坏了这些生态系统。
许多物种已在当地灭绝或濒临灭绝。
剩下的生物多样性面临着一系列社会经济因素带来的威胁,其中最重要的包括:
∙中央和省政府组织在上游地区修建大坝;
∙大量当地居民和企业为水产养殖或棉花种植对湿地和红树林的小规模合法开垦;
∙当地居民对关键物种的过度采集;
∙城市、运输和石油工业造成的污染;
∙省政府实施的港口修建。
26.最后,过去数千年来形成的农业生态系统在过去几十年里质量大大下降。
虽然速度放慢了,但这种趋势仍在继续。
一个因素是许多20世纪六七十年代建成的乡镇企业在污染着传统的农业用地。
同时,传统农田被改建成城市基础设施(东部城市附近)或旅游(西南地区)用地。
即便在保留下来的农田上,农民也选择种植较少的作物和品种。
例如,上世纪80年代,在一个农户的土地上一般就可以看到10种作物,有时甚至高达50多种。
除了很多稳定种植的作物,如水稻、小麦、玉米外,还有大量当地作物,如豆类、油料作物、果树、蔬菜、棉花和其它纤维作物等。
但自上世纪90年代起,出于经济利益上的考虑,很多作物农民拒绝种植。
大多数农户的土地上可能只有一种主要作物和一些蔬菜,特别是在目前的中国东部和东南地区。
而且,由于政府部门强烈推动现代化进程,很多品种也不复存在。
例如,1950年XX省种植的400个花生品种中,已有384种不再种植了。
总体上,品种的数量和本地种的种植和耕作还在继续下降。
4)生物多样性丧失的深层驱动因素
27.在中国各种影响生物多样性的参与者和地方动因的后面,存在着复杂的相互联系的社会经济趋势和力量,或称为驱动因素,对人口和社会发展起着重大作用。
它们在中国各地有着许多共同特征。
下面对这些驱动因素作简要介绍并在附件2中详细讨论。
28.人口和人口发展是一个重要的驱动因素,对自然资源的基础具有重大影响。
人口数量巨大,人均自然资源占有量很小。
此外,人口结构年轻化,也造成巨大压力。
最后,虽然大量农村人口移居城市(这导致了对农业和农村产品更大的需求),但农村的人口数量仍在增加。
29.贫困也是自然资源使用的重要驱动因素,导致了短期决策。
贫困给国家和地方政府迅速脱贫的目标造成了巨大压力,在短期内最容易的解决方法是快速实施基础设施建设和开发项目,但这常常对环境和生物多样性造成负面影响。
30.另一重要社会驱动因素是环境意识的增长,特别是在大城镇,使生物多样性面临更大的保护压力。
但是,中层阶级数量的增加和社会意识的增强导致了总体消费数量的增加和消费结构的变化,这两者都是中国社会的主要驱动因素,也都很可能对自然资源基础和生物多样性产生间接的负面影响。
31.经济发展很明显是一个主要驱动因素。
首先,总体增长不可避免地导致对资源需求的增加。
第二,地方政策将增长放在首位意味着资源常常以不可持续的方式被开采,而对防止污染的关注则极少。
第三,特定经济部门的发展使自然资源基础发生改变,其中农、林、水、国土资源、能源、贸易、旅游及卫生(药业)行业与自然资源之间的相互作用最大。
经济和部门发展政策可能是导致社会对自然资源基础产生负面影响的最大单个因素。
32.技术变化也影响到人们和社会利用自然资源的方式,并为可持续的利用提供了机会。
这包括软的和硬的技术,可使中国避免走许多工业化国家经济发展与环境退化并行的老路。
如果运用得当,可以实现可持续发展。
然而,中国政府仍强调物质的基础设施是经济、社会和环境问题的解决办法,可能并不是最好的路子,而且常常对生物多样性产生不可预见的、意外的影响。
33.最后,中国经济和社会的一个重要驱动因素是管理框架和正在进行的经济、文化和行政体制改革。
长期而言,随着中国社会的根本性发展,这可能成为中国环境变化最重要的驱动因素。
目前,特别值得一提的是增强政府、社会不同层次和部门运作职能的活动。
首先,越来越多的权力被分散到地方政府手中。
地方政府行为要与国家方向一致,但拥有大量自主决策的自由,而通常地方政府针对国家方向的变化采取相应措施可能需要多年时间。
同时,赋予地方决策者日益增加的权力并不总是伴着决策者责任的相应增加。
第二,更加注意到政府部门间协调的重要性。
第三,各个层次都在开展具有更强参与性的资源规划和管理,在某种程度上意味着能够挖掘社区的技能和责任。
最后,在设计、管理、实施自然资源计划和规划中,专家、非政府组织和私营部门的作用慢慢得到加强。
3.项目理由和目标:
1)国家对生物多样性丧失的对策
34.以上部分说明中国具有全球独特性的生物多样性是如何以及为何遭受到威胁的。
本部分描述对这些威胁的应对措施。
a)自然保护区系统
35.在最高层次上,中国保护生物多样性工作受到《中国21世纪议程》和《国家生物多样性行动计划》(二者都在1994年发布)的指导。
最初的注意力集中在建立严格的保护地系统(“自然保护区”)、研究及应对生物多样性公约的特定方面。
1994年,中央政府对生物多样性每年的投资相对较少,只有约400万美元,但近几年迅速增加,到2002年,达到4000万美元。
增长了近10倍。
36.这些年来,中国政府逐步建立了综合的立法体系,包括《野生动物保护法》(1989)、《环境保护法》(1982,2000年修正)、《林业法》(1985,1998年修正)、《草原法》(1985,2002)、《海洋环境保护法》(1982,2000)、《防沙治沙法》(2002)、《渔业法》(1986,2000)、《水土保持法》(1991)和《土地法》(1986,1999)等。
国务院也发布了一些补充性行政法规,例如《自然保护区条例》和《野生植物保护条例》。
与环境保护和自然资源管理有关的国务院主管部门以及省、自治区和直辖市人民政府遵照国家法律制定了部门规章和地方法规。
37.中国政府同时在环境保护框架之内加强了生物多样性保护的机构框架。
国家环境保护总局(SEPA)牵头协调生物多样性保护工作、制定规章和导则、监测及与生物多样性公约之间的相互关系。
建立了若干具备特定职能的部际机制和工作组,其中最重要的是履行《生物多样性公约》工作协调组(CBDSC)。
该协调组由国务院于1993年成立,包括20个中央政府部门(附件3列出了CBDSC成员单位及其职能和职责)。
履约办公室设在国家环保总局。
38.其他几个政府部门在生物多样性管理中发挥着关键作用并依据相关法规赋与它们在所管理的土地上保护生物多样性的职责。
最重要的部门包括国土资源部(MLR)、国家林业局(SFA)、农业部(MOA)、国家海洋局(SOA)、中科院(CAS)和国家中医药管理局(SATCM)。
39.尽管已经有了综合性的法律规X和制度框架,但是自然保护区系统仍有许多不完善的地方:
●不能完全代表所有重要类型的生态系统;
●地方的管理能力欠缺;
●国家管理体系部门化,协调不够;
●财政体系不完善,以投入为导向且资金周期短;
●所获取的数据、监测和信息不足以供决策者决策和规划
40.地方(省、县、乡镇)政府也开展了一些保护生物多样性的活动,包括执行国家政策和法律、通过地方法规、建立保护区等。
各地开展这些活动的深度和效果不同。
总体上,国家发布政策和法律,执行是地方政府的责任。
在国家政策不清晰或有矛盾的情况下,地方政府可以在国家目标中设定优先领域。
41.截止到2003年底,中国建立了不同类型和级别的自然保护区共1999个(不包括XX、澳门特别行政区和XX省),总面积14398万公顷,占国土总面积14.37%。
其中226个国家级自然保护区,其他为省级或县级。
中央政府通常为国家级保护区提供最初的基础设施,而地方政府必须提供运行费用,即便是国家级保护区也是如此。
这些自然保护区的所有权和管理职责分布于一系列政府部门之间——包括SFA,SEPA,MOA,MLR,SOA。
近些年来自然保护区的年预算迅速增长,2001-2006年的预算大约为3.5亿美元(中央政府)。
一系列进展中的工作(其中很多得到了国际机构的支持)正在寻求加强各个自然保护区和整个自然保护区体系的管理。
42.上述大多数活动在生物多样性保护中采取了静态保护的方法。
这种方法是设定一片生物多样性丰富的地区进行保护,并试图在这一区域禁止所有的生产或开发性经济活动。
通常,负责保护地的部门,例如相关部委或地方政府,也同时负责保护区附近地区的生产活动和经济开发。
43.2004年2月,生物多样性公约(CBD)第七次成员国大会召开,中国作为公约的一个成员国,采纳了保护地工作规划(UNEP/CBD/COP/7/21;DecisionVII/28)。
工作规划的总体目标是到2010年建立综合的、代表生态特征的、管理有效的国家和地区陆地保护地系统;到2012年,建立海洋保护区系统。
此外,工作程序还包括50多个具体的产出目标,很多都列出了时间表。
b)自然保护区外的土地管理
44.除自然保护区系统以外,国家政府启动了若干与自然保护有关的大型工程,与生物多样性保护联系紧密。
以下简单介绍了其中最重要的活动:
45.天然林保护工程(NNFP)和陡坡地退耕工程(SLP),重点是减少由毁林和不适当的陡坡地耕种导致的水土流失。
国家10年的预算总额是400亿美元。
天然林保护工程向伐木公司和地方政府提供补贴以停止采伐,并培训伐木工人、支持造林和护林。
例如,1998-2002年间,在天然林保护工程下,封闭了3.15亿公顷土地禁止砍伐。
陡坡地退耕工程主要关注的是各个农户和农民。
例如,政府为农民退耕还林支付费用并承诺他们对林木的使用权。
1998-2002年间,退耕380万公顷土地。
国家林业局(SFA)负责监督这两大工程的实施。
46.国土整治工程(LCP),目前主要包括土地整理工程和土地复垦工程,前者遏制传统农田向建设用地转化,同时致力于改善农业生产条件,提高农田质量,改善生态环境;后者是对因工业生产、自然灾害等因素造成的土地破坏进行治理,使之恢复生产、改善环境。
从2001年1月到2003年7月,国家通过项目的形式已安排计划资金5.97亿美元,同时在各省还有相应的资金进行国土整治。
国土整治工程是由国土资源部负责组织实施。
47.1998年,国务院发布了《生态环境建设规划》;2000年,国务院发布了《生态环境保护纲要》。
由国家最高层发布的规划和纲要为生态保护,包括生物多样性保护,提供了技术指导和资金来源。
为实施规划和纲要,国家环保总局采用了开展保护的新方法:
生态功能保护区。
计划是建立110个生态功能保护区,其中10个为国家级。
在关键生态区建立生态功能保护区,目标是激励环境友好的投资,并将自然保护与发展和扶贫结合起来。
生态功能保护区通常覆盖面很大,一个生态功能保护区中可能包括数个自然保护区,以及用于农业、林业和其他经济活动的土地。
生态功能保护区的目标是给与整个地区统一的土地使用指导方针,力图鼓励对生物多样性的可持续利用(与严格保护不同),以及解决自然保护区外生物多样性保护的问题。
48.国家和地方政府部门也与国际机构开展合作以加强中国许多关键地区的生物多样性保护。
大多数合作首先针对一个自然保护区,第二目标则与推广经验教训、将经验纳入到国家政策和方法中相关。
这包括GEF通过UNDP和世界银行资助的若干项目。
这些多层次的项目目标在于示X新方法和开发生物多样性管理新技术。
其中许多项目包含扶贫的内容。
包括若干通过UNDP和世行执行的GEF资助项目。
49.最后,非政府社区,包括地方社区、地方非政府组织和志愿者以及国内非政府组织,对生物多样性挑战的应对活动还很少,但在不断增长中。
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