浅谈当前部分地区农村土地违法活动剖析.docx

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浅谈当前部分地区农村土地违法活动剖析

浅谈当前部分地区农村土地违法活动

的特点、原因及对策

土地是民生之本、发展之基、财富之母，是事关社会经济发展最珍贵的物质资源。

当前部分地区农村土地资源正面临无序开发和不断减少的危机，尤其是耕地资源总量正逐年减少，坚守18亿亩耕地红线的形势不容乐观，进一步规范土地市场秩序，加大农村土地违法案件整治力度势在必行。

当前农村土地违法的特点

一、土地违法地方政府已成主导因素

随着我国经济活动的日益国际化以及城市化、工业化进程的提高，各地的经济建设步伐加快，经济建设项目增多，特别是民营企业、招商引资企业、城镇建设，以及国家和地方一些能源、交通、通讯等基础设施建设的需求量也随之增大，城市化、工业化发展肯定是要占用耕地，但现在的问题是城市的盲目扩张，还有开发区的盲目扩张。

2007年国土资源部最新发布的违法数字，地方政府和涉及地方政府为违法主体的案件的土地面积，占到了被查违法用地面积的80%。

一些地方基层政府为了抢时间、争效益，加快经济建设步伐而违法。

特别是一些“面子工程”违法案件“没商量”（明知违法也还是要上要做）。

例如许多地区利用耕地建了很多的大广场、大马路。

二、村委会和村民小组土地违法案件增多

一是村组干部出于眼前利益与企业协议以租赁、买卖等形式非法转让集体土地；二是在一些在经济较为发达地区或城乡结合部，村组干部直接或以联营、联建为名，私自圈占集体土地、改变用途，从事房地产开发、修建住宅、商铺出售等；三是村组干部截留挪用征地补偿费，在土地补偿款的分配中，往往出现私自挤占、挪用补偿款或对补偿费用分配不公等违法现象。

三、中小企业土地违法案件增多

从2003年初开始治理整顿土地市场秩序，到2004年实行最严格土地管理政策以来，土地已成为国家宏观经济调控的重要手段。

各地的建设用地计划指标每年在不断减少、趋与紧张，许多中小企业搞基本建设，申报建设项目又必须符合国家产业政策、符合土地利用总体规划、达到投资强度且农转用指标难以获得，企业想得到“合法审批”事实上困难而且希望渺茫，所以许多企业为了生存而强行违法；而事情露陷后执法部门对建筑物的处置难以执行到位，机会收益还是大于风险成本，这也导致违法案件的增多。

四、村民建住宅违法案件屡禁不绝

一是未批先建。

村民擅自或通过村委会同意就开始建房；二是少批多建。

村民在自己选定的地基上建房，建住房不按批准标准建房，任意扩大建筑面积；三是私搭乱建，违章建房。

村民在自己的住宅旁搭建厨房及厕所等，部分拆迁户为谋取更多的补偿而私搭乱建，部分个体户、私营企业主私自占用自家的自留地、承包地或向土地承包户租赁土地建厂房；四是部分农民因缺房住而申请占用耕地（村庄座落在耕地中间）得不到批准，引发农民生活的实际困难，他们有的便未批先用，或者采取欺骗手段报批建房，还有的地区以前编制的土地利用总体规划不够科学，不好操作。

即使是一块位于丛林中、孤零零的旱地，也可能被划入了基本农田保护区，部分村民因缺房住在申请宅基地时因不符合规划且无农转用指标而无法批准，导致村民不顾一切先将房屋在耕地上建起来再说。

类似的违法案件案件时有发生，且屡禁不绝。

违法用地存在的原因

一、片面追求政绩诱使基层政府违法

县级政府对乡镇政府政绩考核的标准，经济指标占有较大比重。

为了完成经济指标，乡镇政府不得不想方设法加大招商引资力度，一些乡镇领导干部为了政绩需要，号召全官招商，全民引资。

项目总要落在土地上，在这种情况下，一些基层政府就默许甚至纵容土地违法现象的出现。

为了能在土地上做成文章，“化整为零”、“以租代征”等“猫儿腻”应运而生。

二、经济利益驱动导致违法

近年来，城镇化进程不断加快，城乡结合部的土地价格不断攀升，为了发展地方经济或者为了部门单位利益，许多基层政府和组织本身就经常在明知道违法的情况下仍进行土地出租或者土地转让，经济利益的驱使下，违法案件行为屡禁不止。

一部分国有企业擅自将原国有划拨土地改变土地用途，翻扩建商品房、商铺出售，从中获利；同时一些农民为了增加收入来源，利用区位优势和外来人员租房需求量大的特点，纷纷抢占地皮非法搭建、扩建、翻建房屋，以赚取租金，并希望在旧村改造、征地拆迁中得到房屋土地或高额补偿。

还有部分城镇居民也纷纷到城乡结合部的村庄购买土地自行建房。

三、干群惜土如金意识淡薄

首先是一些干部特别是基层干部对“合理利用土地、切实保护耕地”基本国策的重要性、对土地管理的法律法规知识和案件的查处程序知之甚少或警觉不足。

还有些干部法律意识淡薄，“为公不算违法”的思想根深蒂固。

误认为土地集体所有就等于集体的领导所有或者说能擅自决定，相关的政府和组织就有权占用土地搞“集体”经济，事实上，由于没有相应的机制约束，长期的“一言堂”现实纵容他们经常明知违法却也敢作敢为。

其次是村民对于农村土地管理、使用的相关法规政策知之甚少，为村组干部土地违法行为提供了便利。

再次是村民法律意识淡薄，在违法用地上搞“平均主义”。

四、执法力量相对薄弱

近年来，土地执法监察队伍受编制所限，人员增加不多，而土地违法案件却成倍增长；按照现行的法律规定，国土部门对违法建（构）筑物不具有强制拆除权，只能责令停工、说服教育，执法效果取决于当事人的态度，若要进行处理，还要经过立案、调查、案审、听证、处罚、复议、诉讼、申请法院强制执行等许多环节，处理过程期间长，耗费大量人力、物力和财力，而且由于法院要保障当事人的诉讼和复议的权利、期限，从立案最终执行，常常需要几个月的时间。

在此过程中，土地执法监察的威慑力不能及时体现，客观上导致了有人不断以身试法，加之个人土地违法行为建设工期短、设计结构简单，施工要求不高，建造成本低廉，加上充足的建筑材料，不易于发现，就是发现了制止也难，执法人员来了他们就立即停工，人一走马上开工，白天拆了夜间建，与执法人员打“游击战”，大多利用双休日、节假日、夜间突击行动，施工速度快，一旦发现，违法行为已既成事实。

因此处理个人土地违法案件很难收到良好的效果。

加强土地执法的对策及建议

一、与时俱进及时修编各地土地利用总体规划

目前，我国正面临着五级土地利用总体规划的修编工作，而规划修编面对的社会经济发展形势与上一轮制定土地利用总体规划（1997-2010）时的背景发生了很大变化，原编制的土地利用总体规划，有许多已经不完全符合当前经济发展形势的实际，必须与时俱进重新进行修编。

现在土地利用总体规划面对的是全球化的大背景，规划修编的动力来源于土地利用总体规划需要适应经济的快速发展和城镇化、现代化水平不断提高的客观要求，需要适应社会经济可持续发展的战略方针。

因此，目前要从市场的角度，要从长远的方面对多元化资本投入引起的土地利用变化做好应对规划。

明确不同等级土地利用总体规划的定位，国家和省一级的土地利用总体规划应当是一种战略思路的规划或者是一个纲要性的规划，县、乡一级的土地利用总体规划应当是具体落实的规划，县级土地利用总体规划主要应注重用途的分类，而乡一级土地利用总体规划规划应注重落实。

事实上，在我们审批用地时，主要依靠的就是县乡一级规划，所以应从各地实际出发，及时重新修编县乡一级土地利用总体规划，不再搞一刀切做法，使其成为各具地方特色的土地利用总体规划，以便更加有利于宏观调控与微观管理，使指令性指标与指导性计划在实施过程中紧密结合起来，这对保护耕地与促进经济发展都会收到更好的效果。

修编土地利用总体规划，编制区域详细规划。

国土资源部门应对现行的土地利用总体规划进行修编，以便于基层国土资源所具体操作，对那种不应划入基本农田保护区而又被划入保护区的耕地要调整出来；要在现有的居民点预留一定的建设用地。

总之，在修编总规时，一定要立足实际，尊重事实，使土地利用总体规划既有利于耕地保护，又有利于地方发展，使“保护资源、保障发展”的原则在土地利用总体规划中得到充分显现。

二、解放思想，强化落实基层政府、组织的耕地保护责任，构建共同责任机制，转变国土资源执法管理局面

一是加强对违法责任的追究。

日前由监察部、国土资源部、人力资源和劳动保障部联合制定的《违反土地管理规定行为处分办法》6月1日起已经实施。

根据这一办法将严格实行问责制。

逐步建立健全事前、事中、事后紧密衔接，覆盖土地审批、供应、使用、补充和开发全过程，相关部门协调配合的土地监督管理制度，同时充分发挥国家土地督察机构的作用，综合运用法律、经济、行政和科技手段，通过“天上看、地上查、网上管”，切实加大土地违法违规案件的查处力度，坚决遏制土地违法势头，从根本性转变 “土地违法处罚一遇官就变软的问题”。

二是构建共同责任机制。

各地要严格落实耕地保护责任目标考核制度和严格实行耕地保护责任问责制，县市（区）、乡（镇）、村层层签定耕地保护责任状，做到一级抓一级，一级对一级负责，落实奖惩责任制度，积极开展“土地执法模范县市（区）、乡（镇）”和“土地管理示范村”等活动。

真正把《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）关于资源保护实行“一把手负总责”的要求落到实处，要彻底改变国土资源管理“一家管，大家用”的局面，从国土部门单枪匹马的执法转到着眼于调动广大基层干部群众的守法、依法积极性上来，为形成地方基层政府依法“主动管地”的局面创造条件，真正做到“守土有责”。

同时地方政府可以在新项目动工前加强部门联动。

在动工前先征求一下国土部门的意见，看是否符合土地利用总体规划和供地政策，建设、工商部门在源头上把好关，对没有土地合法手续的项目不允许进行招投标，工商部门不予登记；监察部门要事中参与，一旦发现违法用地情况出现就立即与国土部门一同上门做工作一起制止。

三、抓宣传教育，加大国土资源法律法规的宣传力度。

加大法律法规宣传力度，营造良好的土地执法监察社会氛围。

采取多种形式，广泛开展土地管理法律法规的宣传工作，使社会各界、广大干部群众都能认清耕地保护的意义，树立依法合理用地的理念。

有针对性地加大与农村土地使用相关的土地法律法规、政策宣传力度。

一方面，对基层领导、村组干部和村民进行国土资源国情国策教育，抓住今年在全国开展县（市）、乡（镇）、村级干部国土资源法律知识宣传教育培训活动的契机，坚持将该活动与“五五”普法工作相结合，与传统法制宣传相结合，与推进依法行政工作相结合。

尤其是与当前违法用地案件查处相结合，把培训的成效转化为做好工作的动力，加强对国土资源有关法律法规系统的了解和掌握，增强广大基层干部保护耕地，节约资源的意识，以及做好当前国土资源管理工作的紧迫感和自觉性，前移执法关口。

促进各项工作落实，做到学以致用。

另一方面，要积极开展正面的预防教育、宣传和咨询，还要加大反面警示教育力度；不仅可以采用法制教育专题讲座、涉案人员以身说法、相关案件图片展等传统手段，还可以利用影视技术制作教育录像片，进行更为广泛更为生动直观的宣传和教育，形成依法行政，严格执法的合力。

四、抓日常预防，健全巡查制度和监管网络。

土地执法监察动态巡查是及早发现土地违法行为，将土地违法消灭在萌芽状态的有效措施。

建立乡（镇）、村、组三级巡查网络体系，构建“横向到边、纵向到底”的乡镇村执法监察网络，前移执法关口，做到“早发现、早报告、早制止、早建档立卷”。

充分发挥基层组织的作用，在各村设立农村土地执法协管员，协助国土部门开展土地执法监察工作，形成土地执法监察综合防范机制。

落实动态巡查责任制，尤其是落实基本农田巡查责任制，实行分片包干责任制，明确巡查任务、巡查范围、巡查重点。

堵疏结合，在制止整改上下功夫，国土部门通过与当地基层政府、组织配合对当事人进行说服教育或采取由当地基层政府组织的拆违队伍对土地违法行为或违法建（构）筑物进行制止和强拆，对其中违法用地行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的可以不予立案，既可以降低执法成本，减少当事人的损失，又可以让国土部门有更多精力去做其他事情。

使土地巡查真正落到实处,把土地违法违规行为遏制在萌芽状态，变被动查处为主动遏制。

同时对经审批已获得土地使用权的，要搞好合法用地的跟踪管理工作，对不按出让合同约定开发利用土地的，征收其土地闲置费或依法收回其土地使用权，避免土地被闲置。

五、一查到底，确保案件查处到位。

在土地违法违规案件查处上，要创新思路，提高执法水平，着力在“五个一”上下功夫：

一是转变一个观念。

即树立预防为主、全程监督、法律面前人人平等、标本兼治重在治本的观念，降低执法成本；二是抓住一个重点。

即把执法监察的重点定位在重大违法案件的查处上，并根据需要,将对典型案件进行公开曝光；三是建立一个体系。

即建立内外配合、上下联动的执法监察体系，加强纪委、公检法、国土等部门的协作沟通，形成合力，既查处土地违法行为，又查处违法责任人，使查处工作依法到位。

但从2007年的“百日行动”的查处数据来看，共立案2.6万多件，其中只有300多人被追究刑事责任。

按照这一比例计算，只有1%的违法案件追究了违法者的刑事责任。

“99%的案件为何没有人承担刑事责任？

”而且追究的人员大多数是镇、村级干部，从公布的查处结果来看，在查处违法责任人方面惩处力度实在太疲软。

笔者认为应抓住今年6月1日起施行的《违反土地管理规定行为处分办法》，高举问责利剑，真正对土地违法责任人查处到位；四是强化一个机制，即建立完善定期教育培训、分片包干、责任追究和评先奖优制度，不断提高土地执法监察水平；五是探索一条新路。

即积极探索事前防范、事中监督、事后查处相结合的执法监察新路子，重视从群众举报、动态巡查等渠道中，及时发现案件线索，做到处理一案、震慑一方、教育一片的作用。

　六、抓队伍建设，整合土地执法监察力量，为土地执法监察工作奠定坚实的基础

一是要以完善体制、提高素质为契机，实行土地执法监察的集中统一管理，努力做到“三个联系”，即上下联系（纵向联系），强化真正垂直意义上自上而下的土地执法监察管理体制；部门联系（横向联系），地方政府各部门的工作职责联系，强化部门间联合执法合作机制；内部联系，国土部门内部科室的业务联系，强化国土管理工作的快速应急反映机制。

二是要简化办案程序。

针对事实清楚、证据确凿、当事人无异议的个人土地违法案件，应发扬“首创”精神，学习部分地区的先进经验，可以试点先强制拆除再进入法定程序。

三是建议组建国土资源公安队伍。

由于国土资源部门在查处违法案件过程中没有强制执行的权利，所以往往要申请人民法院强制执行，如果法院不及时下达强制执行通知书，或是强制执行不够彻底，就会导致一些案件久拖不决。

鉴于此，笔者建议地方政府组建国土部门、公安部门联合办案机构，形成联合办案机制，省厅执法监察局设公安处，市（地、州）局设公安科，县局设派出所，省厅国土资源执法监察局负责统一指挥。

七、坚持把“以租代征”行为列入违法用地案件查处的重中之重

从2007年卫片检查结果和“百日行动”查处结果显示，现在的土地违法行为与过去相比，呈现出不同的特点，主要有四个方面：

 一是一些基层政府直接违法违规征占土地依然存在，有的以常委会议纪要、专题会议纪要的形式批准征占土地；二是一些基层政府默许、纵容、操纵甚至迫使违法违规用地，手段和形式更加隐蔽；三是违法违规征占土地向乡镇和村蔓延；四是东部地区违法违规用地仍时有发生，而中西部地区也已经开始急剧上升。

通过分析，“以租代征”是新形势下隐蔽性较强的特殊违法违规的用地行为,一些地方和部门以租用农民集体土地为名，规避土地征收、转用审批程序和缴纳有关税费，擅自将农用地用于非农建设。

由于“以租代征”出租方和承租方都能获得各自需要的经济利益。

“以租代征”表面看上去农民没有所想象的那样吃亏。

其实“以租代征”事实上潜在地侵犯了农民的权益。

所谓的租地合同不受法律保护，一旦发生纠纷，意味着农民的权益无从保护，而随着日后地方政府机构和相关部门的调整、人事的变动，地方经济发展状况的变化，农民的租金很可能打折扣或者落空，而建了道路、广场、建筑物的耕地不可能再恢复，由此导致的农民长期权益的保障成为隐忧。

“以租代征”严重违反了国家建设用地审批程序，违反了国家正常的土地管理秩序，是一种滥用行政权力、规避国家法律的行为。

一纸“租地合同”，等于将国家所有的关于征地的法律和政策架空，使国家对耕地的保护处于失控状态，大量耕地的流失成为事实。

“以租代征”还逃避了土地出让金和相关税费的缴纳，造成国有资产的流失。

后果更为恶劣的是，这一做法也严重损害了政府的公信力。

要加大土地执法监察工作力度，对“以租代征”的行为，要坚决依法严惩，绝不姑息迁就。

八、节约集约用地，实行“零土地”招商

在国家地根控紧的宏观背景下，地方经济要发展，建设用地紧缺的矛盾将越来越大。

唯有确立“土地为零、一切为零”的理念，千方百计做活节约集约用地的文章，才能在今后的发展中争取主动。

首先，要选择正确的城镇发展方向。

城镇化是利用土地最集约的方式，小城镇的发展一定要集中。

目前，我国小城镇建设中无序扩张，用地结构不合理，土地粗放经营，利用效率低下等问题非常严重。

需要科学合理地规划好，坚持“三集中”原则，即工业向开发区集中，人口向城镇集中，住宅向社区（中心村）集中，优化用地结构和产业布局。

根据规划引项目，而不是根据项目调规划。

其次，要盘活存量土地。

目前城镇内部存量土地挖潜空间还很大，如废弃校舍，以前提倡村村办小学，现在随着教育布局的优化调整，遗留下一批数量可观的存量土地；废弃矿山、砖瓦窑厂，在治理整顿、关停并转后，也遗留下一批数量可观的存量土地；还有低效利用的平房区、缺乏资金开发的闲置土地、企事业单位低效利用或利用不合理的原划拨土地等，对上述用地采取置换、搬迁等方式进行盘活，既可满足建设用地的需求，又可达到少占、不占耕地的目的。

再次，立体规划，开发地上、地下空间。

鼓励推行多层标准厂房，提高土地利用率。

地方政府可以出台一些激励措施，如在基础设施配套费上给予一定减免等。

最后，在挂钩指标上做文章。

农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩政策就是通过减少农村建设用地办法增加城镇建设用地。

目前，由于农村自然村合并为行政村，大量的“空心村”存在，土地利用较为粗放，这为“挂钩”的实施提供了极为有利的条件。

通过以上措施，逐步转变思路，理顺关系，建立机制，巩固成果，使土地走上良性循环的发展轨道，实现地方经济社会的快速、健康、可持续发展。