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二公共管理理论基础徐艳晴修改过
第二章公共管理的理论基础
公共管理这样一门新兴学科能够迅速发展并显示出蓬勃的生命力,其重要原因之一就是它的理论建构兼收并蓄,积极从经济学、管理学、政治与行政学等学科吸收理论思想养分。
经济学的公共选择理论、委托——代理理论、交易成本理论,管理学的目标管理理论、绩效管理理论、全面质量管理理论和政治与行政学的新公共服务理论、多中心治理与善治理论、协商民主理论等相关理论构成了公共管理的理论基础。
一、经济学理论
作为一门比较“精确”的社会科学,经济学为公共管理提供了理论上的支持。
经济学的两个基本假设——个人理性假设以及以其为基础构建的可以对人们的总体行为进行预测的、高度抽象的模型。
同时,在公共管理领域中,经济学的理性经济人假设使新公共管理的侧重点放在了激励上,不同于传统公共行政模式下对规制的强调。
<一)公共选择理论
公共选择既是经济学中的一个研究领域,同时也可被视为公共管理学中的一个流派。
作为一个相对独立的研究领域,公共选择被定义为“对非市场决策的经济学研究,或者简单地定义为是把经济学运用于政治科学的分析。
作为公共管理学中的一个思潮或学派,公共选择的特点在于运用经济学方法来研究政府的管理活动及各个领域中公共政策的制定和执行,因此它又被称为“官僚经济学”,其核心在于所谓的“市场价值的重新发现和利用”。
在这一研究领域中,其主要代表人物诺贝尔经济学奖得主美国著名经济学家布坎南 1.公共选择理论主张的研究方法 公共选择理论是新公共管理中的一个代表性的理论,与传统行政科学在视角和内容上的差异主要体现在方法论选择上的不同,传统行政科学采用政治学的方法,而公共选择理论主张采用经济学方法。 按照公共选择理论的主要代表人物布坎南的说法,这种研究方法体现在三个方面,即个人主义的方法论、经济人假说和经济学的交易论: 第一,个人主义的方法论。 传统行政学始终把组织及其由职位构成的整体作为研究考察的对象,把他们看作是不可分割的有机整体,并以此为基础来研究其政治过程。 认为国家利益、社会公共利益是完全独立于个人利益的,国家和政府是代表整个社会利益的唯一决策单位。 与此相反,公共选择的个人主义方法论则认为,人类的所有行为,不论是政治行为还是经济行为,都应从个人角度去寻找原因。 个体是群体的基本细胞,是决策的基本单位,个体行为的集合构成集体行为。 第二,经济人假说。 传统行政学研究的前提是把政府及其官员从整体上看作一心为公、不为私利的利他主义者,所有其他研究都是在此基础上进行延伸。 而公共选择理论把人看作是有理性的利己主义者,不论他处于什么位置,人的本性都是一样的,其基本动机都是谋求个人利益的最大化,一直到这种追求受到抑制为止。 公共选择理论以这一假说来说明政府及其官员的行为动机,指出政府及其官员所追求的并不是公共利益,而是自身的利益及其最大化。 第三,经济学的交易论。 传统行政学研究的是政治家及官员对公共政策的选择活动,是一种非盈利的公务活动,其任务是保证公共政策的效率和公平,从这一意义上看,它是一个选择过程。 而公共选择理论从经济领域里人与人之间的交换关系出发,认为政治领域和经济领域一样,其活动是党派和国家各要素之间以及组成集团的个体之间,出于自利动机而进行的一系列交易过程。 2.政府的失败及其根源 “政府的失败”是公共选择理论的研究重点,分析政府行为的效率以及寻找使政府最有效率工作的规则制约体系是公共选择理论的最高目标。 公共选择理论对西方所谓民主社会的政治结构进行了全面分析,其中心命题和全部理论意义可以归结为一点,即“政府的失败”。 所谓“政府的失败”,是指政府的活动并不总是像应该的那样“有效”活像理论上所说的能够那样“有效”。 在布坎南看来,政府作为公共利益的保证人,其作用是弥补市场经济的不足并使各经济人所做决定的社会效应比政府干预以前更高,否则,政府的存在就无任何经济意义。 但政府决策往往不符合这一目标,有些政府的作用恰恰相反,它们削弱而不是改善社会福利。 于是就提出了一个问题: 为什么有些公共行动对社会的作用是“负效应”而不是“正效应”? 产生这类问题的原因是什么? 哪些是有缺陷的部门? 我们应该怎样在制度的确定上弥补这些缺陷? 为了对这些问题作出回答,布坎南对政府失败的主要表现形式——政府政策与政府工作机构低效率及其根源——进行了深入分析,并就如何补救这种“失败”提出了具体政策建议。 布坎南认为,政府决策的低效率是指所执行的政策不是最佳政策,这种政策不能确保资源的最佳配制。 一般来说,美国政府的政策在理论上可分为三类: 一类是由政府有关部门拟定方案,最后由选民投票确定的政策,如对国家前途影响较大的对外政策的制定等。 第二类是由政府的高级领导层,如联邦政府或地方州政府拟定的方案。 第三类是由政府部门全权独立制定与实施的政策,这种政策的合理性通常由宪法等法规来保障,政府部门的职责是照章办事。 在此,我们仅以第三类政府政策的拟定方式为例来对政府政策的低效率作一简要考察。 就这类政策而言,布坎南认为,因为每个政府部门所遵循的政策通常是由该部门领导人根据自己对共同利益的理解来决定的,因而,一方面,这些部门政治家的行为具有很大自由,他们有意或无意地为自身的经济人动机所左右,因此,他们对共同利益的理解常常难以符合公共利益的要求;另一方面,因为部门政治家行为的灵活性与其自利动机的强刺激性、制约性,其行为实际上也不倾向于为最大限度地增进共同利益服务,而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策。 在布坎南看来,产生这一政府行为的外部原因是缺乏一种约束机制制约政府行为方式。 如果约束机制不能提供一种良性压力,以确保任何人处于某一特权地位时均不能过多地谋取私利,那么再高尚的执政官也不能保证公共利益不被他或其后继者有意或无意地损害。 正是在这个意义上,公共选择理论强调,不应把增加社会福利与保证人人平等的权力随便交给某一特权机构或阶层,然后再虔诚地等待他们的恩赐。 理性的做法应该是使这些特权机构或人物受制于某一硬约束机制,并且由公民真正而非形式地掌握该约束机制的最终决策权。 接着,布坎南又对政府工作机构低效率的原因进行了分析。 他认为,导致政府机构工作低效率的原因有以下几个方面: 一是缺乏竞争机制。 在美国,由选民直接选举产生的代表只占政府工作人员总数的很小比例。 例如,总统、副总统、州长、副州长等国家和州一级的领导一级监督这些领导的参、众两院的议员是由直接选举产生的,而其他部门领导则由国家和州一级领导任命并由相应的参众两院认可。 因为部门领导与民选代表之间存在密切的利害关系,不会因工作低效率而遭到解雇,所以他们也就没有压力去高效率地工作。 另外,因为约束政治家个人活动的限制体制不以营利为目的,提供公共服务的各部门之间也不存在竞争,因此政府官员拥有的自由比私人企业经理要大得多,而过多的自由又使他们没有努力工作的积极性。 可见,从纵向<逐级任命)和横向<部门之间)来看都缺乏竞争压力。 二是缺乏降低成本的激励机制。 从客观上看,因为政府部门的活动大多不计成本,即使计算成本,也很难做到精确,这样就有形或无形地促使政府部门对公共物品的供给超出社会财富最优分配时所需的数量,进而导致社会资源浪费。 相对于私人垄断情形,这种过量供给相当于公众支付给某些特权阶层一种变相的集体补贴,集体补贴的成本最终是由纳税人承担的。 从主观上看,政府所属各部门的工作大多具有一定的垄断性,一方面,各部门可以利用这种垄断地位在供给公共产品与劳务时尽可能降低服务质量,提高服务价格,并在此基础上扩大生产规模,使之所提供的服务数量与范围超过最优的生产水平。 另一方面,因为政府部门所承担的任务较为复杂,它们可以利用所处的垄断地位封锁一部分公共产品生产职能及资源成本等信息,从而使承担制约任务的议员和执行管理预算职能的部门无法了解真实成本,不能准确评价运行效率,也就无法充分行使监督权。 三是政府机构自我膨胀。 它包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。 之所以会出现这种情况,在布坎南看来,是因为政府官员也是个人利益最大化者,他们总是希望不断扩大机构规模,增加其层次,扩大其权力,以相应地提高其机构的级别和个人待遇,同时也使他们去制定更多的规章制度,增加自己的俸禄和享受。 政府机构扩张的直接结果是财政赤字,当赤字压力过大时,便会迫使政府增加货币发行,诱发通货膨胀。 四是,监督信息不完备。 从理论上看,政治家并不能为所欲为,而必须服从公民代表的政治监督,从而保证政府部门运行的效率。 而在现实中,这种监督作用将会因为信息的不完备而失去效力。 监督机构为了执行监督职能,必须对被监督部门的运行情况了如指掌,但向它们提供运行情况信息的正是被监督部门,因为前面所提到的垄断性,监督者可能为被监督者所操纵,从而使被监督者能够实现自身利益最大化的政策得以实施。 五是政府的寻租行为。 寻租即寻求租金,租金最早是用来描述土地这一生产要素的报酬的,又称地租。 布坎南这里所说的租金,“是支付给资源所有者的款项中超过那些资源在任何可以替代的用途中所能得到的款项的那一部分。 租金是超过机会成本的收入。 从某种意义上说,这是不需要吸引资源用于特定用途的一种分配上不必要的支付款项。 ”所以,寻租就是指为人们凭借政府保护进行的寻求财富转移而造成的浪费资源的活动,其本质在于获得更大利润。 因此,他常常“故意把寻求租金一词换成寻求利润一词”。 布坎南认为,因为政府的各项经济决策往往以某种公共利益需要为解释而为某些利益集团服务,特殊利益集团为谋求政府保护,逃避市场竞争,实现高额垄断利润,往往进行各种“寻租活动”,于是便会产生政府的寻租行为,而前述因信息不完备所导致的监督失效则会进一步导致政府的寻租行为,进而导致政府的权利滥用、行贿受贿等腐败现象和社会资源的巨大浪费。 3.补救“政府失败”的政策建议 布坎南等公共选择理论家不仅深入剖析了政府的失败及其根源,并且在此基础上就如何对这种失败进行补救提出了一些颇有启发性的具体建议: 一是创立一种新政治技术,提高社会民主程度。 公共选择理论对政府失败分析的逻辑结果是必须通过社会制度的改革,约束和限制政府权力。 布坎南设计的社会改造模式是,改革政治结构,创立一种新政治技术,重建基本宪法规则,并通过新宪法规则来约束政府的权力。 布坎南坚持了他的基本思维逻辑,即中央的是选择产生结果的程序和规则,而不是结果本身。 因此,约束政府权力,职能在其形成的过程中,要有公共选择的程序和规则来规范政府权力的形成。 如果让政府能够自由地改变基本制度,那么就不可能对政府产生任何约束。 布坎南认为,在目前已知的选举制度中,多数投票法则并不是最佳的,因为它不考虑个人偏好的强度,实际上,这种多数制对正在权力的分配极不平均,只有利于积极性最高和组织得最好的少数人。 于是他提出要借助于“需求显示法”来完善选举制度,因为“需求显示法”可以提供这样一种机制: 使所有参与集体选择的个体都有充分的激励说出他对某一公共物品的真实需求状况,从而使投票者得到公共物品的数量与质量,最大限度地接近投票者的实际偏好结构。 因此,这种方法不仅可以大大提高制定集体决策的社会效率,而且还必然会加强为使政治决定权力分散化而活动的力量,进而制止政府不断扩张的倾向。 二是在公共部门恢复自由竞争,改善官僚制的运转效率。 具体就是: <1)在行政管理体制内部重新建立竞争机构。 公共选择理论认为,政府不应再像过去那样把各行政部门的活动范围规定得死死的,而应该允许若干“办事机构”在某些行政工作的分配问题上彼此展开竞争,这样,政府便可以对其各个行政部门的实际生产费用形成一个更加准确的概念。 而现行制度下的预算主管部门的实际上几乎成了各行政部门提出的运转费用估算的“俘虏”,它不可能了解向它提出的财会计划是否就是保证所需公共产品生产的最有效办法。 假如允许办事机构就完成某些工作提出相互竞争的预算,那么这种竞争机制便可使人们对实际的最低费用有一个更为准确的把握。 当然,这样做自然会打破部门间的分工,但是它将使社会获得更有效率的公共生产。 <2)在最高行政级别恢复发挥个人积极性的激励制度。 例如,在能够做出明细账目的公共部门中,可采用最高负责人个人占有本部门节省下来的部分预算费用的方法;在行政部门的终极级别,可把晋级的可能性同每位官员所负责部门的节约程度联系起来;允许办事机构的负责人把他们的“节约资金”用于“预算外”活动的投资,从而进一步加强各公共事业部门之间的竞争;采用由私营企业承包公用事业的政策,依靠市场经济来生产某些“公益”;等等。 这样便可以提高公共生产的效率。 三是改革赋税制度,约束政府权力。 布坎南构想了约束政府权力的赋税制度选择机制。 他认为,政府活动依赖于赋税,赋税制度被看成是表明政治框架的永久性特点之一。 因此,赋税制度的公共选择对于约束政府的无限增长具有关键作用。 在这里,改革税制的基本思路不是在某种效率和平等的伦理规范约束下选择政府最优的赋税量,而是通过公民寻求施加于政府的某种制度性约束,把它的征税数量限制在某个既定水平上。 即以税基和税率结构为特征的税赋制度的公共选择提供了对政府无限权力进行宪法约束的可能性。 在其他条件不变的情况下,公众对税基形式和税率结构的公共选择事实上将在公众愿意的效用水平上限制政府的税收,从而限制政府的权力。 总之,布坎南认为,一旦发生公共审查低效率的问题,就应该从现行体制上寻找原因,从制度创新上去寻找对策,以便从根本上减少政府的失败。 4.公共选择理论引入公共管理的意义 将公共选择理论引入公共管理意义深远,主要体现在一下几个方面: 引入经济学的假设和研究方法为公共管理研究拓展了经济学的视野和新的研究途径;以自利、理性的经济人假设为研究的逻辑起点,能对公共管理领域中人们的行为做出更合理准确的分析判断、解释和预测,使公共管理获得比传统公共行政更强有力的理论基础;对公共选择本质的认识有助于促进公共治理中的参与式民主和协商民主,增强社会构成力量中的不同主体之间沟通与互动,以利于增进共识,化解冲突,促进社会和谐;有助于增强宪政和法治理念,通过制度创新促进法治建设和政治民主建设,强化对公共权力的制约和反腐败。 <二)委托——代理理论 委托——代理理论也是运用于公共部门(特别是责任制>的经济理论,是新制度经济学中的一个重要理论模型。 委托——代理理论兴起于20世纪60年代末70年代初,最初针对私营部门中的问题发展起来,其目的在于说明私人企业中管理者<即代理人)与股东<即委托人)之间在目标上经常出现偏差的状况,并设计出能够诱导代理人为委托人的利益行动的刺激结构或者说契约。 1.委托——代理理论的基本思想 委托——代理理论的基本思想主要有以下一些方面: <1)在委托人与代理人之间,存在着明显的信息不对称状况,也就是说,委托人对代理人的行动细节不够了解,或者保持着“理性的无知”。 这种现象出现的原因主要在于代理人可以利用委托人所无法观察到的信息,并且利用这些信息进行决策。 <2)因为存在信息不对称,当报酬由委托人进行支付时,代理人从自身利益出发,可能会采取某些机会主义的行为,从而达到自身个人效益的最大化,同时降低自身所承担的风险。 并且,因为信息不对称的存在,委托人与代理人双方都可能存在不道德的行为,如欺诈等,甚至会有违法行为,而对这些行为进行监控必然导致成本不断提高。 <3)委托——代理关系以委托代理双方签订的合同契约为基础。 对于委托人来说,契约的目的在于确保达到预期效用的实现,这有赖于代理人的行动,同时也取决于委托人在契约中的制度供给、双方彼此的承诺、互信、激励与补偿机制和监督机制的具体安排等因素。 <4)委托人预期效用的实现取决于代理人的行动。 因此,对代理人的行为予以激励和监控,建立起契约执行的规则与良好的合作关系,自然就成为委托——代理理论所关注的焦点。 委托代理理论通常用于分析组织中的科层关系。 委托人赋予某个代理人一定的权利,一种代理关系就建立起来了,这个代理人受契约制约,代表着委托人的利益,并相应获取某种形式的报酬。 委托人和代理人的目标冲突与信息不对称是委托代理问题的核心。 在有限理性和机会主义的经济人假设下,代理人的利益与委托人的利益未必一致,他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价,产生逆向选择和道德风险问题。 2.公共管理领域的委托——代理 在公共选择领域,选民和政治家、政治家和官僚构成双重委托代理关系。 官僚作为代理人负责公共服务的供给,必须忠实执行委托人的意愿。 但是在实际的运作中,因为公共产品的非市场性质、利润激励的缺乏和官僚机构的实际垄断地位,政府机构存在严重的委托代理问题。 官僚追求自身利益,在一定程度上与委托人的利益相冲突。 同时,官僚与政治家拥有的公共物品和公共服务供给信息的种类和数量不同,官僚在这种信息不对称中处于优势地位。 政治家要减少官僚的投机行为,必须获取足够的信息,这将大大增加代理成本。 从而在作为委托人的政治家和作为代理人的官僚之间的契约中,可能存在严重的逆向选择和道德风险问题。 官僚利用其拥有的不对称信息,追求自身效用最大化,在实质上逃避了委托人的监督和控制。 从而在作为委托人的政治家和作为代理人的官僚之间的契约及其互动行为中,可能存在严重的逆向选择和道德风险问题。 同样的问题,也会出现在选民与政治家之间,或换言之,出现于公众与政府之间。 委托——代理理论认为,解决委托代理问题的关键在于如何设计适当的激励机制,诱导代理人去追求委托人的目标,使其行为符合委托人的利益,达到“激励兼容”。 具体而言,对于公共管理的理论与实践的发展,委托——代理理论的阐释意义在于: 一方面,公共即委托人应当尽可能缩小其与政府即代理人之间对目标认识的差距,使政府能真正了解公共的意愿明确公众的利益所在并以之为自己的工作目标;另一方面,公众必须选择有效的机制来对政府及官员实施监督和约束。 在政府与公众的委托代理关系中,政府责任的履行成为决定这种委托——代理存续的最重要因素。 如果政府无法回应公民的期待和信任,就有可能出现责任危机和信任危机,就会危及委托——代理关系的存续。 因此,依据委托——代理关系的参与约束和激励相容约束的理论,为了确保政府部门和官员能够和公众进行良好的沟通,使前进者能积极地承担和履行责任,以利于实现公共利益的最大化,必须建立明确的覆盖各级政府、政府部门及政府官员的责任机制、激励机制和责任追究机制。 运行这样的复合机制,使得前者的行为无论是基于民主授权或是行政授权,都能从政治责任、行政责任、法律责任与伦理责任四个维度受到正确和有效的导引、激励、规范和约束。 此外,委托——代理理论的引入也为公共部门通过契约采取多种方式提供物品,从而促进政府只能转换提供了理论基础。 <三)交易成本理论 交易成本经济学最早起源于20世纪30年代,自20世纪70年代中叶以后,研究交易成本的经济学派成为现在经济学发展中最为活跃的一个学派,西方许多学者都曾经对交易成本经济学的产生和发展做出过重要贡献。 1.交易成本及其概念的一般化 交易成本概念是新制度经济学最重要也是最早提出的概念,而“交易”一词的提出和扩展却经历了漫长的过程。 作为经济学的一般范畴,“交易”的概念最早由旧制度经济学的代表人物——约翰·R.康芒斯提出。 与以往经济学中研究人与自然之间关系的生产活动不同,他认为“交易”涉及人与人之间冲突、依存、秩序三层社会关系,这种关系构成了“制度”的基本分析单位,显然,康芒斯的“交易”是把人与人之间的交往关系一般化了的广义交易。 在此基础上,他将“交易”划分为三种基本类型: 买卖的交易,即平等人之间的自愿交换关系;管理的交易,即上下级之间的命令和服从关系(不平等>;限额的交易,主要是政府与个人的关系(不平等>。 在他看来,这些交易在职能上相互依存,不同的经济制度只不过是这三种交易类型的不同比例的组合而已。 可以说,把制度运作与交易联系在一起是康芒斯对经济分析的一个重大贡献,它使日后交易成本概念的提出及其分析方法的广泛运用具备了现实可能性。 但不容忽视的是,他在对以交易为基本单位的制度进行分析时,主要采用的是哲学、法学、社会学和心理学的方法,并且只局限于把交易作为使相互冲突的利益在合理目的的引导下形成秩序的手段,没有认识到交易具有费用或成本,并且未能就此形成一个完整的理论体系。 直到以科斯为首的新制度经济学运动兴起时,才实现了把经济学的研究范围真正拓展到制度领域这一目标。 1937年,科斯在他发表的《企业的性质》一文中提出了“交易费用”概念,他从效率角度出发,把交易费用(成本>看作是企业和市场的运作成本,并用这一概念说明企业产生的原因以及企业与市场之间的相互替代。 他认为,交易涉及到相关的和相互的权利转移,因此交易成本是获得准确的市场信息所需要付出的费用,以及谈判和经常性契约的费用。 科斯对正交易成本的关注引起了其对成本、效率的考察,并在某种程度上进行了交易成本一般化的工作: 一方面,他在解释企业存在交易成本的同时,将前人用以解释同样问题的各种因素,如风险、信息、政府管制等因素囊括了进来,并拓宽了其含义: 另一方面,他的研究推动了新制度经济学的发展,为交易成本这一概念应用于更广泛的领域,如代理关系、寻租活动、外部性问题等各种经济甚至政治问题奠定了基础,在这一过程中,交易成本概念逐渐地被一般化了。 虽然科斯最早关注到经济领域中存在着交易成本,但他并未将研究深入下去,也没有给出交易成本的明确界定。 事实上,第一个使用“交易成本”这一术语的人是肯尼斯·约瑟夫·阿罗(KemiethJ.Arrow>,他从交易活动是构成经济制度的基本单位这一制度经济学的根本认识出发,声称“市场失灵并不是绝对的,最好能考虑一下更广泛的范围—交易成本的范围,交易成本通常妨碍—在特殊情况下则阻止了市场的形成,这种成本就是‘利用经济制度的成本’。 ”交易成本经济学的集大成者威廉姆森遵循阿罗的这一思路,提出“交易成本不同于生产成本,生产成本属于新古典经济学的分析范畴。 而交易成本在经济中的作用相当于物理学中的摩擦力。 ”在此基础上,他把交易成本进一步细分为两部分: 一是事前的交易成本,包括起草、谈判和维护一项协议的成本;二是事后的交易成本,即签订契约后,为解决契约与客观环境的冲突,从改变条款到退出契约所花费的各项费用,可概括为: 当交易与预期目标相偏离时所引起的不适应成本;为了纠正这种事后的偏离行为而引起的讨价还价成本<谈判成本);在解决交易纠纷时,伴随建立和运作管理机构<通常不是法庭)而来的成本;保证契约生效的抵押成本<维护成本)。 最后,他把交易成本概念扩展到包括度量、界定和保证产权(即提供交易条件>、发现交易对象和交易价格、讨价还价、订立交易合同、执行交易、监督违约行为、维护交易秩序等一系列费用。 正是在此基础上,他提出最优的治理结构应该能够最大程度地节约事前和事后的交易成本,这一新的界定大大拓展了“交易成本”的应用范围,它把组织内部以及组织间发生的许多活动都纳入交易的分析范畴中,从而使交易活动更为具体化,更具可分析性。 E.菲吕伯顿则认为,“交易成本包括哪些用于制度和组织的创造、维持、利用、改变等所需资源的费用”。 在以下情形下,各种交易费用会变得十分昂贵: 产权关系界定模糊不清;环境不确定性,信息不对称性及由此产生的契约不确定;人类的有限理性与规则匮乏下的机会主义行为泛滥;交易对象的资产专业性,即物质资产和人力资本只能用于特定的用途;政府组织大量寻租、设租行为的存在等。 交易成本的不断扩增势必降低交易的收益率,使人们对制度的激励和约束功能产生怀疑。 反之,合理的制度安排和制度创新,则能够有效地控制与减少交易成本的支出,提高经济活动的内在效率,促进经济可持续增长。 换言之,当一种制度规则无法控制不道德的机会主义行为而呈现交易成本不断放大的时候,或者一种制度规则因为交易费用高昂而难以推行的时候,就需要依照一定的路径进行制度变革或创新,否则经济社会的运行就难以维系。 2.公共管理的实践中引入交易成本理论的意义 在公共管理的实践中引入交易成本理论意义重大。 从政治成本、经济成本、管理成本和社会成本的多维视界考量公共管理运行特别是政府行为的效率与效能问题,才能审视其是否以及在多大程度上具备合理性与合法性,
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