海关产生与发展下.docx
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海关产生与发展下
海关产生与发展(下)
学时:
2.
教学重点:
教学难点:
教学内容:
(可另附页)
思考题目:
课后小结:
三、近代海关
鸦片战争前,中国是一个独立自主的封建国家。
作为一个主权国家,中国完全有权自主制定自己的关税政策与外贸政策。
问题的症结在于,在与外来商业体制发生持续冲撞并处于下风的态势下,这种体制仍然不变,那必将导致崩溃。
第一次鸦片战争中英分出胜负。
1842年签订的《南京条约》规定:
英商进出口货物缴纳的税款,中国需与英国商定;废除清政府原有的行商自主贸易制度,准许英商与华商自由贸易。
(一)片面协定关税制度——中国关税自主权完全丧失
《南京条约》第十条规定:
“前第二条内言明开关俾英国商民居住通商之广州等五处,应纳进口、出口货税、饷费,均宜秉公议定则例,由部颁发晓示,以便英商按例交纳;今又议定,英国货物自在某港按例纳税后,即准由中国商人遍运天下,而路所经过税关不得加重税例,只可按估价则例若干,每两加税不过分。
”上述规定说明了以下几个问题:
一是关税由自主关税变为协定关税。
二是明确了海关课税的税种。
根据《南京条约》,海关征收的种税仅限于“货税”和“饷费”。
三是明确了内陆税征收原则。
进口货物征收关税以后,从理论上可视为国产货物,享受与国产货物相同的国民待遇。
第二次鸦片战争后清政府又与列强签订《五口通商章程》、《望厦条约》、《黄埔条约》等,规定的税率是“值百抽五”,成为当时世界上最低的关税税率之一。
(二)行政管理权被外国人所控制
1.领事报关
实际上领带取代了保商,是中间人。
海关行政管理权开始受到侵犯。
既然废除了公行保商制度,转由外国领事负责报关,插手外因商人的通关事务,因此,按照条约的规定,外中领事还具有帮助中国政府查禁外国商人走私的条约义务。
其实不然,事实完全相反。
外国领事不但没有很好地履行帮助中国海关查禁外国商人走私的条约义务,反而极尽包庇纵容之能事。
其原因之一,就是这些领事本身就是商人。
2.税务管理委员会——成为近代中国第一个由外国人管理的海关。
(1)起因
按照英国政府的想法,阻碍英国商品进入中国市场的主要障碍是中国海关的关税制度和行商制度,只要把这两项制度代之于协定关税和领事报关,英国的商品在中国市场就可以畅通无阻了。
然而,事实证明,他们的判断不仅是错误,而且引来了更大的麻烦——猖狂的走私活动。
起初英国各口领事一直在履行其条约义务,积极查处本口走私活动,特别是英国商人的走私活动。
然而,英国的努力并没有什么结果,走私活动从南到北,迅速蔓延开去,走私活动不是削弱而是加强了。
这是因为,中美、中法条约并没有领事干预本国商人走私的规定,至于没有和中国签订条约的国家,它们的商船在中国口岸的进出,简直如入无人之境。
上海的英国商人认为,这种情况“势必要将上海口岸的大部分贸易都送到其他国家的臣民和公民手里”。
于是,他们向英国政府提出抗议,申诉他们处境与待遇的不公平,要求改变这种状况。
英国商人的抗议,也在动摇着各口英国领事的立场,他们担心,如果再根据条约对本国商人严加“约束”和“查察”,势必加剧领事与商人的矛盾。
英国商人的抗议和各口领事的态度,在影响着英国政府的立场:
“中国政府并没有意思采取有效措施保护中国关税,自不能期待英国政府单独承担这项义务”。
于是英国政府宣布:
“英国政府认为,有终止将来英国领事当局为保障中国税收所做的一切干预”
不论是英国政府的声明,还是领事的照会,旨在推卸英国政府缉私的责任,并不意味着英国对中国海关事务干预的放弃。
实际,领事报关等制度,英国一直在坚定地维护着。
英国在中国海关创设的新制度,英国政府不仅要坚持,而且还要反思。
因为,这些制度的执行效果,不仅直接关系到英国的国际形象和地位,而且直接关系到英国在中国的实际利益。
是什么原因导致中国海关如此混乱的局面呢?
中国海关“必须保有一批有主动力、有理解力和忠实的人们所组成的有效干部,来管理关务”。
(《北华捷报》,1852年11月6日)这无疑是在说,海关混乱局面不是源于制度创新,而是源于海关队伍的腐败无能,因此,必须以贝利斯一类的洋员取代中国的关员。
(2)领事结关制或领事代征制。
1853年4月,太平军进占江宁(今南京),长江下游地区尤其是上海口岸的对外贸易深受影响,钱庄拒绝资金通融,外商无法从中国商号获得缴纳进出口税的现金。
于是,英国商人请求阿礼国筹划延期缴纳税款的办法。
于是阿礼国借机擅自准许英国商船在缴存足够抵偿税款的有价证券之后,可不通过江海关而由英国领事结关出口,史称领事结关制或领事代征制。
这种破坏中国海关主权的做法,就连英国全权公使兼商务监督文翰也不敢赞同。
所以,此办法实行了一个多月,阿礼国就自动取消了。
从国际立场来年,在中国海关陷于瘫痪,无力行使职权的情况下,阿礼国创设领事代征制度,对于维护中国对外贸易秩序和国家财政收入是有积极意义的。
从民族立场看,这一制度侵犯了中国主权,旨在为了英国谋求在华长远的利益。
这一利益就是通过上海,进而控制长江流域,使中国成为英国的商品输入地和原料供应地。
(3)税务管理委员会
1853年10月,吴健彰由美国驻华全权(外交)委员协助逃回上海后,恢复管辖上海口岸所有贸易活动。
对江海关要求恢复征收夷税的做法,英国领事阿礼国不予认可并拒绝吴健彰回到位于英租界的江海北关官署内办公。
趁清政府亟须解决江海关征收税款事宜之机,英国领事阿礼国提出其早已准备好的“募用洋人帮办税务”提案,声称只有在英、美、法三个条约国的参与之下,才可以彻底解决江海关恢复关税征收、保证税款足额缴纳的问题,并以偿还《领事结关暂行章程》实行期间商人的欠税作为诱饵。
1854年6月21日,怡良在昆山会晤麦莲,商讨解决江海关征税事宜,饬令吴健彰与英、美、法三国领事拟定江海关改组方案。
1854年7月6日,英、美、法三国领事通告,由英国人威妥玛、美国人贾流意、法国人史亚实三人为税务监督,与吴健彰合作,共同管理江海关。
至此,领事代征制告终,江海关被置于外籍税务监督的控制之下,成为近代中国出现的由领事派员共管的第一个洋关。
而作为交换条件之一的归还欠税问题,并没有完全解决:
英国赖掉了全部欠税,共计47.83万两;美国迟至1856年12月交还中国11.80万两,赖掉了26.11万两。
3.税务司制度的形成
咸丰五年四月(1855年5月),威妥玛辞职,江苏布政使吉尔杭阿(后任江苏巡抚)举荐英国驻沪领事馆代理副领事李泰国接替威妥玛的职务。
咸丰五年四月十七日(1855年6月1日),李泰国被任命为江海关税务监督委员会的英方司税。
外籍税务监督参与管理江海关事务后,废除原江海关征税所采用的定额制(包税制),制订《各国商船进出起下货物完纳钞税条款》等规章,规定所有税款应尽收尽解,使得江海关的征税等管理事务得以恢复正常,征收的关税数额也比以往有所增加。
税务委员会制度还存在三个问题:
一是英国应当承担的责任,税务监督上领事提名,意味着税务监督受领事的管辖,如果税务监督与商人或其他人发生冲突,英应承担一定责任。
但英国女王不同意承担这种责任。
二是与美国法律冲突。
美国1856年的《领事法》规定,领事们不得推荐任何公民充任任何外国政府的职务。
三是外商普遍要求把这一制度推广到其他通商口岸,因为“局限在单独的一个口岸之内,它就使那个口岸和其他四个口岸竞争口岸比较之下,处于极不公平的不利地位”。
这三个问题西方列强一直争论不休,直到1858年才有了结果。
858年11月,《通商章程善后条约》规定在各通商口岸实行税务委员会制度,由清政府任命外籍人员负责各口岸海关征税事务。
1859年5月,两江总督兼五口通商大臣何桂清委派江海关英方司税李泰国为各通商口岸海关总税务司,负责在所有通商口岸按照上海江海关税务监督方式(后改为税务司管理制度)设立海关。
858年11月,《通商章程善后条约》规定在各通商口岸实行税务监督制度,由清政府任命外籍人员负责各口岸海关征税事务。
1859年5月,两江总督兼五口通商大臣何桂清委派江海关英方司税李泰国为各通商口岸海关总税务司,负责在所有通商口岸按照上海江海关税务监督方式(后改为税务司管理制度)设立海关。
同年7月,李泰国指派英国人德都德为江海关司税(后美、法司税离开,英方司税改称税务司,独掌海关行政管理权),税务司制度开始在通商口岸实行。
1861年,清政府总理衙门正式任命李泰国为海关总税务司,统辖全国洋关事务。
税务司制度的建立,标志着中国海关的行政管理权被外国人所控制。
(三)关税支配权的丧失
起初,海关税款由税务司征收,然后交海关监督,由监督上缴国库。
税务司的角色相当于保商的角色。
后来由于战争赔款,关税等以总税务司的名义存入外国银行。
1894中日甲午战争,1895年马关条约赔款2亿两白银,
八国联军进京,1901年辛丑条约,庚子赔款,4.5亿两白银
(四)收回海关主权的斗争
19世纪中叶,龚自珍、林则徐、魏源、郑观应、马建忠等进步人士纷纷要求维护国家尊严,收回海关主权,提高关税税率,维护民族工业。
马建忠(1845-1900),江苏镇江人,外交家、学者。
哥,马相伯,是复旦大学创办者。
马建忠曾是李鸿章幕僚,随办洋务,是驻法公使郭嵩焘的翻译。
36岁时得法国一大学博士学位。
任轮船招商局会办、上海机器织布局总办。
1895年随李参加马关条约谈判。
郑观应(1842-1921),广东中山人,是思想家、实业家、教育家。
《盛世危言》、兵战、商战思想。
他曾在上海机器织布局、上海电报局、轮船招商局、汉阳铁厂、铁路公司担任高级职务,投资兴办了许多企业。
1924年1月,孙中山领导的中国国民党在其施政纲领中宣布了关税自主的主张,通过了反对洋人控制中国海关、收回海关主权的决议案。
只是一种理想。
北洋政府时期,外籍总税务司安格联控制中国财政金融,权势日趋膨胀,激起了全国人民的强烈反对。
1927年,因安格联拒不执行北洋政府征收二五附加税的命令,顾维钧内阁采取强硬措施,将其总税务司之职罢免,维护中国政府的权威。
社会动荡不安,是加强控制的重要原因。
二五附加税在值百抽五基础上额外征收2.5%的附加税。
是迈向关税自主的第一步。
1928年到1934年,南京政府颁布了四部国定税则,突破了5%的协定税率,缩小了中国与其它国家税率的差距。
1932年3月,南京政府收回了税款保管权。
此后,除海务外,又将气象、卫生检疫、商品检验等职权先后划归专门机构。
第一次世界大战(1914-1918),北洋政府参战,地位提高。
期间民族资本的春天。
二战后中国是GATT缔约国。
四、现代海关
(一)1949年-1966年
10月25日,海关总署在北京成立,统一领导全国海关机构和业务。
海关总署作为政务院的一个组成部门,由政务院直接领导,同时接受财经委员会的指导。
孔原为海关总署第一任署长。
孔原(1906-1990)江西人,许明(1919-1966),河北人,周总理秘书。
子,孔丹,曾任中信集团总经理和“光大四朝元老”。
1978年中科院研究生,师从吴敬琏。
秦晓,
秦力生,长期主政中国社科院。
海关总署成立之后,开展一系列工作。
一是调整机构和职责。
将原有的173处海关机构,调整削减为70处;将原属旧中国海关业务的港口管理、河道疏竣、助航设备、巡卫国境海岸等工作移交其它相关部门。
二是开展法律制度建设。
1951年4月和5月,《中华人民共和国暂行海关法》(以下简称“《暂行海关法》”)和《中华人民共和国海关进出口税则》(以下简称“《进出口税则》”)先后颁布,初步确立了新中国海关法律体系的基本框架。
海关法和条例的制定情况。
1953年1月,政务院决定,海关总署划归对外贸易部领导,与对外贸易管理总局合并,改称中央人民政府对外贸易部海关总署。
各口岸对外贸易管理局及其分支机构也与当地海关合并,统称海关,接受对外贸易部海关总署和地方政府的双重领导,增加进出口许可证管理、进出口企业管理和拟定本口岸进出口计划等职能。
为什么合并?
1953年9月,海关关徽图案颁布实施。
关徽图案的含义为:
权杖象征商业与国际贸易;钥匙象征海关把守国家经济大门;三齿象征新中国成立之初的海关三大任务:
监管、征税和查私。
1960年11月,经国务院批准,海关总署改为海关管理局,仍由外贸部领导。
各地海关建制下放到各省级机构,受地方党政和外贸部双重领导,以地方领导为主,成为各地外贸局的组成部分。
地位进一步下降
(二)1966年-1976年
“文化大革命”期间,海关工作遭受严重挫折,许多领导干部遭受迫害,大批干部被调出,严重影响正常工作的开展;1967年起,海关停止征收关税,其税款由外贸企业并入利润统一交国库;同年,海关统计取消;1969年起,海关货运监管职能取消。
此后,各地海关的查私机构先后撤销,查私职能严重削弱。
1972年恢复货运监管工作;1973年召开全国打私会议,恢复查私工作。
如何看待这一时期的海关?
(三)1976年-1998年
1.组织建设
同年2月,《关于改革海关管理体制的决定》:
全国海关建制归中央统一管理,成立中华人民共和国海关总署,作为国务院直属机构。
1998年4月,根据《国务院关于机构设置的通知》等文件规定,海关总署列入国务院直属机构,由副部级单位升格为正部级单位;同时,将新合并成立的国家出入境检验检疫局交由海关总署管理;撤销全国打击走私领导小组和国家口岸办公室,职能改由海关总署承担。
(2001年,国家出入境检验检疫局的管理职能从海关总署划出)
1998年7月,中央召开全国打击走私会议,决定实行“联合缉私、统一处理、综合治理”的缉私新体制,组建海关缉私警察,专门负责缉私业务。
2.职责扩展
1980年恢复关税单独计征和海关统计。
1987年,《中华人民共和国海关法》(以下简称《海关法》)颁布实施(《暂行海关法》同时废止),以法律形式确立了海关监管、征税、缉私、统计四大基本任务。
3.技术创新
笔者增加内容。
H883EDI
(四)1998年-至今
1998年,海关总署发布《关于建立现代海关制度》,提出按照社会主义市场经济和对外开放的要求,通过管理思想、管理制度、管理方法和管理手段的现代化,全面改革海关管理,更好实现海关各项职能。
1.法制完善
法律:
海关法
法规:
关税条例、稽查条例、知识产权海关保护条例、原产地条例、行政处罚条例等
规章:
综合性、单项性的规章和规范性文件。
2.队伍建设
1999年1月,海关缉私警察队伍成立。
2003年衔级管理的队伍
2006年准军事化海关纪律部队建设
3.职能扩展。
2006年5月,国务院将海关总署口岸规划办公室更名为国家口岸管理办公室
2009年—2013年大监管体系
4.改革创新
2014年11月,海关总署印发《海关全面深化改革总体方案》
“单一窗口”、推动口岸实现“信息互换、监管互认、执法互助”(简称“三互”)
通关一体化
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