征地补偿标准争议行政裁决的司法审查.docx
- 文档编号:16238665
- 上传时间:2023-07-12
- 格式:DOCX
- 页数:24
- 大小:24.92KB
征地补偿标准争议行政裁决的司法审查.docx
《征地补偿标准争议行政裁决的司法审查.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《征地补偿标准争议行政裁决的司法审查.docx(24页珍藏版)》请在冰点文库上搜索。
征地补偿标准争议行政裁决的司法审查
征地补偿标准争议行政裁决的司法审查
文/蔡霞(二审主审法官)朱嵘
征地补偿标准争
政裁决的司法审
【裁判要旨】土地管理法实施条例第二十五条第三款中规定的补偿
标准.系指征地补偿,安置方案中确定的适用于某一具体征地项目中所有
被征收人的具体补偿标准:
行政机关对此补偿标准争议作出的裁决并非
行政复议行为,但属于行政诉讼的受案范围;人民法院在审查裁决合法性
的同时.可对有关申请人是否具有获得安置补偿的资格,实得的具体补偿
数额是否符合法定标准等内容进行附带性审查,但不对征地行政行为的
合法性进行审查.
【案情】
原告:
戴月琴等8人.
被告:
江苏省人民政府.
第三人:
江苏省镇江市人民政
府
2002年至2005年,镇江市人
民政府经江苏省人民政府批准,分
若干批次对镇江新区大港镇的集
体土地进行征收.戴月琴等8人
(共5户)的房屋及承包地均在征
收范围内.因对征地补偿标准有争
议,经镇江市政府协调未果,戴月
琴等8人于2008年1月10日依
据土地管理法实施条例第二十五
条第三款的规定.向江苏省政府提
出裁决申请,请求:
1.公开征地及
拆迁补偿安置方案和标准;2.撤销
不合法的补偿安置标准,责令镇江
市政府依法重新确定补偿标准.
江苏省政府于2008年4月16
日作出苏征裁决字(2008)1号裁决
决定(以下简称1号裁决),认定:
以《省政府关于调整征地补偿标准
的通知》(苏政发『20041131号)和
《江苏省征地补偿和被征地农民基
本生活保障办法》(省政府令第26
号)所规定的补偿标准计算,除汪
根福户均为城镇居民户口且无承
包责任田故不属于安置对象外,戴
月琴等其余7人基本生活保障个
人账户中的补偿数额已经超过其
应得的土地补偿费和安置补助费,
符合上述规定的补偿标准;戴月琴
等8人的涉案房屋均由房地产评
估机构进行评估,评估价款符合
《镇江新区集体土地房屋拆迁安置
暂行办法》(镇政发【20031231号)及
其配套文件;申请人对青苗补偿标
准均没有异议,并已签字领取了相
关的青苗补偿费用.镇江市政府确
定的征地补偿标准符合江苏省政
府和镇江市政府的相关规定,根据
《江苏省征地补偿安置争议协调裁
107
议杳一
人民司法?
案倒16/2010
决办法》第二十五条第一款第
(一)
项的规定,决定予以维持.
戴月琴等8人不服该裁决.向
江苏省政府申请行政复议.江苏省
政府经复议,作出(2008)苏行复第
73号行政复议决定书,决定维持
原裁决.戴月琴等8人仍不服,遂
以江苏省政府为被告,向江苏省高
级人民法院提起行政诉讼.江苏省
高级人民法院立案后’,裁定将该案
移交江苏省扬州市中级人民法院
审理.
戴月琴等8人诉称:
1.江苏省
政府裁决标的错误.裁决标的不应
是每个被征地农民实得或可得的
总金额,而应是征地方案中的补偿
标准.且1号裁决遗漏申请事项.
没有对汪根福等人获得补偿安置
的资格进行认定,还遗漏了审查原
告请求裁决机关责令征地机关公
布补偿安置方案的申请;2.该1号
裁决认定征地补偿安置方案合法
缺乏事实依据,且补偿标准过低,
不能满足失地农民的生存需要.征
地行为发生时,宅基地补偿价的标
准及计算规则既未在征地程序中
向被征收入披露,也未在裁决过程
中予以说明,裁决机关仅列明每户
原告的补偿款,即认定均符合《镇
江新区集体土地房屋拆迁安置暂
行办法》及其配套文件所规定的标
准,缺乏事实依据;3.江苏省人大
制定的《江苏省土地管理条例》,将
征地补偿费用的具体标准授权设
区的市人民政府制定,是将全国人
大常委会授权的事项,转授权给设
区的市人民政府,违反了立法法的
相关规定.因此,镇江市人民政府
根据省人大的授权制定的《镇江新
区集体土地房屋拆迁安置暂行办
法》及镇江市政府办公室制定的
《镇江新区集体土地房屋拆迂安置
实施细则》等规范性文件,不具有
法律效力,不能作为集体土地房屋
拆迁安置补偿的法律依据.请求法
院依法撤销1号裁决,并责令被告
重新作出裁决.
江苏省政府辩称:
1.裁决应审
查各申请人补偿数额是否符合江
苏省政府规定的补偿标准.镇江市
人民政府在征地报批过程中,其征
地方案已经江苏省政府批准,裁决
对补偿标准进行审查没有意义.根
据土地管理法实施条例第二十五
条规定,裁决机关有权对征地补偿
方案中的补偿标准争议作出裁决,
但无权对申请人提出的征地补偿
活动中的其他程序性事项作出裁
决,原告认为裁决遗漏重大事项缺
乏法律依据.2.2004年江苏省实施
新的征地补偿标准后,镇江新区政
府依据新的补偿标准对2001年以
后发生的征地补偿费用重新进行
了核算,并按调整后的土地补偿费
和安置补助费对申请人(除汪根福
不属于安置对象外)予以足额支
付,符合《省政府关于调整征地补
偿标准的通知》和《江苏省征地补
偿和被征地农民基本生活保障办
法》所规定的标准.被告据此作出
的裁决认定事实清楚.程序合法.
3.根据地方法规《江苏省土地管理
条例》第二十六条第三款规定的授
权,镇江市人民政府有权对征用土
地的补偿标准作出具体规定,因此
《镇江新区集体土地房屋拆迁安置
暂行办法》及其配套文件可以作为
被告裁决的依据.请求法院维持1
号裁决.
【审判】
江苏省扬州市中级人民法院
经审理认为,被诉1号裁决事实清
楚,适用法律正确,程序合法,并未
侵犯原告的合法权益.经审判委员
会讨论决定,依照最高人民法院
《关于执行(中华人民共和国行政
诉讼法)若干问题的解释》(以下简
称《若干解释》)第56条第(4)项规
定,法院作出一审判决.驳回原告
要求撤销1号裁决并责令被告重
作的诉讼请求.
戴月琴等8人不服一审判决,
向江苏省高级人民法院提起上诉.
江苏省高级人民法院二审认
为:
土地管理法实施条例第二十
五条第三款规定,对{}I-偿标准有争
议的,由县级以上地方人民政府协
调;协调不成的,由批准征用土地
的人民政府裁决.本案中,涉案土
地的征用方案已经江苏省政府批
准.但由于镇江市政府实施征地行
为的持续时间较长,征地批次繁
多,且期间江苏省政府对征地补偿
标准进行了调整.因此镇江市政府
对2004年以前批准征地项目的补
偿安置没有按照原有标准执行.征
地补偿安置方案中确定的补偿标
准,最终都要通过补偿数额的计算
落实给被征地农民,而江苏省政府
在审查镇江市政府给戴月琴等8
人的补偿数额是否合法方面必然
要涉及征地补偿安置方案中确定
的补偿标准.因此,江苏省政府对
镇江市政府确定给上诉人戴月琴
等8人的征地补偿费用是否符合
法定补偿标准进行裁决,并无不
当.上诉人提出的责令镇江市政府
公开征地及拆迁补偿安置方案和
标准这一申请事项,不属于裁定的
范围,故江苏省政府不予处理亦无
不当.另经查,1号裁决已经认定
汪根福户为城镇居民户口,无承包
责任田,不属于安置对象.故上诉
人认为裁决对汪根福等人未被列
入安置人口的事实未作处理的上
诉理由不能成立.
1O8
根据《江苏省征地补偿和被征
地农民基本生活保障办法》第十四
条规定.被征地农民基本生活保障
资金专户由被征地农民基本生活
保障个人账户和社会统筹账户组
成.安置补助费和不低于70%的农
用地的土地补偿费进入个人账户.
江苏省政府依据《省政府关于调整
征地补偿标准的通知》和《江苏省
征地补偿和被征地农民基本生活
保障办法》规定标准,计算出戴月
琴等8人应得的补偿数额,而戴月
琴等人基本生活保障个人账户中
土地补偿费和安置补助费的实际
补偿数额已经超过了其应得的补
偿数额.因此,镇江市政府确定给
上诉人戴月琴等8人的征地补偿
费用符合法定补偿标准,裁决维持
镇江市政府的补偿标准没有侵犯
其应得利益.
根据《江苏省土地管理条例》
第二十六条第三款的规定.土地补
偿费,安置补助费,地上附着物和
青苗补偿费的具体标准,由设区的
市人民政府确定,并报省人民政府
备案.因此,镇江市政府有权制定
《镇江新区集体土地房屋拆迁安置
暂行办法》及其配套文件.本案中,
戴月琴等8人对青苗补偿费没有
异议并已签字领取;对地上附着物
(即房屋)的补偿,已由相关评估公
司依据《镇江新区集体土地房屋拆
迁安置暂行办法》及其配套文件进
行了评估,故镇江市政府依据上述
规定对戴月琴等8人的房屋进行
补偿是正确的.
据此,江苏省高级人民法院依
照行政诉讼法第六十一条第
(一)
项的规定,判决驳回上诉,维持原
判.
【评析】
近年来,由征地引发的行政争
议整体呈上升趋势,其中大部分是
由补偿安置问题引起,如得不到及
时,妥善的处理.极易引发群体事
件或极端事件,影响社会稳定和经
济发展.根据土地管理法实施条例
第二十五条第三款规定建立的征
地补偿协调和裁决机制,在征地行
政争议的化解工作中正目益发挥
越来越重要的作用.
征地补偿协调和裁决机制的
建立,最直接的法律渊源是土地管
理法实施条例第二十五条第三款.
为方便表述,对批准征用土地的人
民政府依据上述规定对补偿标准
争议作出的行政裁决,本文均简称
为征地补偿裁决.但当前对此类裁
决的法律性质,裁决范围,裁决效
力等,仍存在较大争议.此类裁决
被提起行政诉讼后能否受理,如何
审理,也是人民法院行政审判所面
临的难题之一.
一
对征地补偿裁决法律属性
的不同理解
行政行为的法律属性决定其
是否属于行政诉讼受案范围以及
人民法院对其进行司法审查的思
路和方法.对征地行政裁决的法律
属性,行政执法部门,人民法院和
行政法学者尚未形成统一认识.主
要存在三种不同意见:
第一种意见认为,征地补偿裁
决是一种对抽象行政行为的审查.
其主要理由为,征地补偿裁决的对
象是集体土地征收补偿标准,而根
据土地管理法,土地管理法实施条
例的规定,征地中的补偿标准是指
①方军:
”论征地补偿安置争议的法律救济途径”,载中国政府法制信息网http:
ll
wⅥ
人氏司?
曩惘
由有权机关制定并可以在一定地
域内针对不特定对象反复适用的
标准,且通常以规范性文件的形式
发布,故应属于抽象行政行为.故
对补偿标准作出的裁决,其实质是
一
种对抽象行政行为的审查行为.
该意见据此认为,由于抽象行政行
为不属于行政诉讼受案范围,因此
征地补偿裁决同样也不可诉.
第二种意见认为,征地补偿裁
决是一种行政复议行为.其主要理
由为.根据土地管理法实施条例第
二十五条中关于征地补偿安置程
序的具体规定.综合该条三款内容
的前后逻辑关系和相关法律制度
来理解,这里规定的补偿标准争
议,与有关补偿标准的立法规范及
抽象行政行为的争议无关,而是指
有关市县政府征地补偿安置方案
对相对人确定的具体补偿数额.不
服这种补偿标准的争议,显然是对
具体行政行为不服的行政争议.根
据我国的法律救济制度,对具体行
政行为引起的争议,应当通过行政
复议和行政诉讼的渠道解决.其
中.上级行政机关依据相对人申请
对具体行政行为进行的审查裁决,
性质上就是行政复议.且行政
复议法的实施晚于土地管理法和
土地管理法实施条例,故征地补偿
裁决的程序和效力亦应适用行政
复议法,人民法院亦应依照行政复
议法对征地补偿裁决进行司法审
查.
第三种意见认为,征地补偿裁
决是一种独立的征地纠纷解决机
制.该意见与第二种意见的相同之
处,是同样认为土地管理法实施条
例第二十五条第三款所规定的补
偿标准并非抽象行政行为.但该意
1OE
人民司法?
案例16/2010
见认为此处的补偿标准,是特指征
地补偿,安置方案中确定的在具体
征地项目中适用的具体补偿标准.
这种补偿标准虽然在某一征地项
目中可以反复适用,但由于征地范
围和补偿安置对象范围已经确定,
因此并不属于抽象性行政行为行
政相对人对此不服可以依法直接
提起行政复议或行政诉讼,也可以
先通过征地补偿协调和裁决这种
独立的纠纷机制寻求救济,再对裁
决提起行政复议或行政诉讼.
本案中,法院采纳了第三种意
见.
二,征地补偿裁决法律属性辨析
产生上述不同意见的主要原
因,在于对征地补偿裁决对象和程
序的不同理解.依据土地管理法实
施条例第二十五条第三款,征地补
偿裁决的对象是”补偿标准”争议.
征地”补偿标准”的概念在土地管
理法第四十七条第三款,第四款以
及土地管理法实施条例第二十五
条第一款,第三款等法律条文中反
复出现,但笔者认为其含义并不完
全相同.
土地管理法第四十七条第三
款,第四款等条文规定的补偿标
准,系指由省级政府确定,通常以
规范性文件方式公布在一定省域
内针对不特定征地项目和补偿安
置对象,可反复适用的补偿标准,
应属抽象行政行为.与此概念含义
相同的是土地管理法实施条例第
二十五条第一款规定的征用土地
方案公告中的征地补偿标准.由于
此时征地补偿安置方案尚未确定.
因此该条款中的补偿标准通常也
是指省级政府确定的补偿标准.
土地管理法实施条例第二十
五条第三款中作为裁决对象的补,
偿标准,如果仅从文意理解,很容
易与上述条款中的补偿标准混同.
但如果结合法条整体,立法原意进
行解释,则可以发现此处的补偿标
准有其特殊含义.首先,对该类补
偿标准发生争议,可由县级以上政
府协调,而下级政府显然无权对省
级政府作出的抽象性行政行为进
行协调.其次,依照土地管理法实
施条例第二十三条的规定.征用土
地方案应当由有批准权的人民政
府批准,而征地补偿标准是征用土
地方案的重要内容.如果将土地管
理法实施条例第二十五条第三款
规定的补偿标准理解为征用土地
方案中的补偿标准,则将出现经过
有权人民政府批准的补偿标准,发
生争议后仍然由同一主体进行裁
决的情况,显然这在法理上是不能
成立的.
而第二种意见认为此处的补
偿标准就是指对被征收人确定的
具体补偿数额的观点同样不能成
立.首先,对无论采用何种法律解
释方法,都不应过度偏离法律概念
的基本文意,而标准与数额两词在
基本文意上相差过远.其次,从目
前的行政征收实践看,征地补偿,
安置方案中通常不会明确规定每
个被征收个体的具体补偿数额和
方式,征地实施机关通常是以政府
与农户逐一签订征地补偿安置协
议,签署补偿安置确认书等方式最
后确定对每个被征收入的具体补
偿数额和方式.因此,在征地补偿,
安置方案公布后,就直接对具体补
偿数额进行协调和裁决显然无从
谈起.再次,有权作出征地补偿裁
决的机关系批准征地的人民政府,
而目前仅有省级以上政府才有批
准征地的权力;另一方面,征地涉
及的农民数量众多,往往~个征地
项目就涉及成百上千户,其中即使
只有极少部分被征收入对具体补
偿数额争议申请裁决,也会有大量
纠纷直接涌向省级政府甚至中央
政府.这必然造成省级以上政府不
堪重负,也严重偏离了把矛盾化解
在基层,化解在当地的基本方向.
因此,对土地管理法实施条例
第二十五条第三款中补偿标准的
恰当理解和定位,是将其限定于在
征地补偿,安置方案中确定的,在
具体征地项目中适用的具体补偿
标准.作为征地批准机关的省级以
上政府,通过对此类补偿标准的审
查,监督征地实施机关在针对某一
具体征地项目中的所有被征收入
确定合法,合理的具体补偿标准.
明确了作为征地补偿裁决对
象的补偿标准的含义,就可得出第
一
种意见不能成立的结论.在此基
础上,再对征地补偿裁决的程序进
行分析,可以进一步判明,第二种
意见认为征地补偿裁决属于行政
复议的观点也不能成立.首先,有
权作出征地补偿裁决的机关系批
准征用土地的人民政府,这与行政
复议法对复议机关级别管辖的规
定不符;其次,在裁决之前还设定
有”由县级以上地方人民政府协
调”的必经程序,这在行政复议法
中也没有规定.值得注意的是.国
土资源部在国土资发[2006]133号
《关于加快推进征地补偿安置争议
协调裁决制度的通知》中,就曾明
确”协调裁决不对经依法批准的征
地合法性进行审查,不代替行政复
议和诉讼”,并强调”当事人对裁决
机关作出的裁决决定不服的,可以
在法定期限内依照行政复议法和
行政诉讼法的有关规定申请行政
复议或者提起行政诉讼.裁决决定
中应当告知当事人诉权”.国±资
源部有关负责人在就征地补偿安
置争议裁决制度答记者问中也指
出,”裁决制度作为一项具有自身
特点的专门的纠纷解决制度,是行
11O
政复议所无法取代的”.(些地方
规范性文件对此也有明确规定,如
江苏省人民政府办公厅苏政办发
[2007)141号《江苏省征地补偿安
置争议协调裁决办法》第二十八条
就规定:
”对裁决决定不服的,可以
依法申请行政复议或者向人民法
院提起行政诉讼”.
三,对征地补偿裁决进行司法
审查的若干具体问题
(一)如何审查补偿标准是否
合理合法.
裁决机关审查征地补偿,安置
方案中确定的在具体征地项目中
适用的具体补偿标准是否合法合
理,通常可采用两种方式.
一
种方式是将征地补偿,安置
方案中的补偿标准与省级政府制
定的补偿标准进行比对.实践中,
一
些省级以下地方政府以地方规
章或其他规范性文件的形式,自行
制定了可反复适用于本辖区的补
偿标准,并在征地补偿,安置方案
中直接套用上述标准.在此情况
下,裁决机关应在裁决中附带对上
述规范性文件进行附带性审查.即
通常所说的审查”县标”是否符合
“省标”.人民法院在审查征地补偿
裁决的合法性时,也应依照立法法
和最高人民法院《关于审理行政案
件适用法律规范问题的座谈会纪
要》的规定,在审查上述规范性文
件是否合法有效后,对其能否作为
征地补偿裁决的依据进行判定.另
一
种方式是将裁决申请人实得的
补偿数额与其依法应得的补偿数
额进行比对,进而逆向推导出征地
补偿,安置方案中的补偿标准是否
合法.在省级政府规定的征地补偿
标准或征地补偿,安置方案确定的
补偿标准不明确的情况下,可采用
这种方式.
本案中,裁决机关江苏省政府
便综合运用了上述两种审查方式.
对被征用土地地上附着物补偿,由
于江苏省未制定全省统一的补偿
安置标准,因此江苏省政府首先经
审查认可了《镇江新区集体土地房
屋拆迁安置暂行办法》的合法性,
然后据此认定对申请人依此规定
确定的房屋补偿评估价款符合法
律规定.对土地补偿费,安置补助
费,由于征地实施机关未将征地补
偿,安置方案公告,因此造成具体
补偿标准不明的情况.但从案件事
实看,征地实施机关实际支付的补
偿款数额.肯定是当时按照一定标
准经过计算得出的.在此情况下,
被告江苏省政府从减少相对人程
序负担,实质性化解矛盾出发,通
过查明申请人基本生活保障个人账
户中的补偿数额已经超过其应得的
土地补偿费和安置补助费,间接认
定了该征地项目中具体补偿标准的
合法性.而青苗补偿费,则由于申
请人没有异议,并已领取补偿费
用,故对其补偿标准也予以认可.
(二)裁决申请入是否具有获
得安置补偿的资格属于裁决范围.
国土资源部《关于加快推进征
地补偿安置争议协调裁决制度的
通知》和《江苏省征地补偿安置争
议协调裁决办法》均未明确对此作
出规定.但判定裁决申请人是否具
有获得安置补偿的资格,显然是确
定其是否应当获得补偿的先决条
件,否则征地补偿争议便无从谈
起.此外.一些具体补偿标准系按
数人头的方式确定,确定哪些人具
有获得安置补偿的资格,对确定具
①郄建荣:
”征地补偿安置纠纷的司法外救济:
国土资源部有关负责人解读征地补
偿安置争议裁决制度”,裁《法制日~)2006年1月12日第3版.
人民司法?
素例
体补偿标准至关重要.因此,征地
补偿裁决应对裁决申请人是否具
有获得安置补偿的资格予以理涉.
且当前农村集体组织成员的身份
问题情况较为复杂,对外嫁女,入
赘男以及因在大中专以上院校就
读,服义务兵役,劳改劳教等原因
而临时迁出户口的人员等是否属
于需安置补偿人员,实践中认识尚
不统一,有必要通过征地补偿裁决
解决由此引发的争议.本案中,申
请人之~的汪根福户已转为城镇
居民户口且无承包责任田,虽因其
房屋在被征收土地上应予补偿外,
但不应享受作为农村集体经济组
织成员才享有的土地补偿费和安
置补助费.被诉1号裁决对此进行
了审查并作出认定并无不当.
(三)征地实施中的程序性行
为是否属于裁决范围.
根据土地管理法实施条例第
二十五条第三款的规定,我国设立
征地补偿裁决制度的主要目的,是
通过裁决保障被征收人的实体权
益.尽管征地实施过程中的一些程
序性违法行为,可能会对被征收入
的实体权益造成影响,但征地补偿
裁决对象的特定性,决定了征地补
偿裁决并非一种万能的救济途径.
国土资源部《关于加快推进征地补
偿安置争议协调裁决制度的通知》
也明确规定.”协调裁决不对经依
法批准的征地合法性进行审查”.
因此本案中,江苏省政府对戴月琴
等人提出的责令镇江市政府公开
征地及拆迁补偿安置方案和标准
这一申请事项不予处理,符合相关
规定和征地补偿协调和裁决制度
的立法原意.卜
(作者单位:
江苏省高级人民法院)
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 征地 补偿 标准 争议 行政 裁决 司法 审查