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反贫困战略与社会救助
论反贫困战略与社会救助
为了履行政府的父权主义责任和确保政权体系的合法性,国家不得不采用各种社会政策去应对贫困问题的挑战。
这些政策包括引进和强化社会保障制度,扩大雇主责任制,实施累进税,发展社区服务,以及用土地改革,财产积累及区域发展等手段去消灭贫困。
在考察政府反贫困战略的设计和策略选择上,我们必须考虑以下几个基本点:
第一,国家反贫困战略的制订与国家的发展战略密不可分;第二,反贫困战略及其执行的有效性取决于其社会制度的特征;第三,对反贫困战略的设计,不仅要考虑到特殊贫困群体的特征,也要考虑到那些非贫困的群体,因为这些非贫困群体对贫困的看法会影响国家反贫困战略的设计和实施。
随着市场经济的进一步发展和体制改革的推进,由市场经济引发的严重的社会问题使中国反贫困战略的设计面临了新问题。
人们的收入差距逐渐拉大,相对贫困和城市贫困成为贫困问题讨论的焦点,而这些问题很难被以发展为导向的社会政策所解决。
在城市,国有企业的改革使许多工人失去了工作,而市场经济中分配方式的改变也加剧了社会的不平等程度。
这些情况就都要求我们采取再分配型的社会政策去解决。
因此,在20世纪90年代中后期,国家强化了再分配型的社会政策,以建立和扩大社会保障体系为工作中心来应对城市贫困和相对贫困的挑战。
新建立的劳动和社会保障部在这些方面进行了许多努力,包括扩大社会保险的覆盖面,为失业工人和退休工人提供“两个确保”,为失业下岗人员建立三条保障线,并实施最低生活保障制度。
在此阶段,以区域发展为导向的反贫困计划仍在进行,但政府的社会政策制定的关注点由发展转到了再分配问题上。
从以上的论述中,我们可以看到中国反贫困战略的历史演进。
在第一阶段,政府通过组织一个集体主义体制为人们提供福利保障。
这一体制以工人阶级的领导为其政治基础,以马克思主义为意识形态基础,并认为集体主义是人们摆脱贫困的必由之路。
在这个发展过程中,相对贫困的现象并不普遍,而平均主义的策略也在一定程度上缓解了绝对贫困现象。
在第二阶段,传统的平均主义和集体主义战略转变为以区域发展为导向的反贫困战略。
政府通过反贫困计划,把对特殊贫困群体的救助与经济发展的整体目标相协调。
在第三阶段,面对市场的挑战,政府使用再分配手段来反贫困,从而导致了近年来各类社会保障制度的发展。
这一发展不仅影响到城市居民的基本生活,它也正在向乡村扩展。
例如近年来国家在启动了城市低保后,开始对农村开展社会保障的试点,并进而推行新型农村合作医疗,以保障广大农民基本的福利需求。
对反贫困战略的研究也涉及各福利主体所应扮演的角色。
任何一种反贫困战略都包含了对各福利主体所应扮演的角色,它们间的权利义务关系,及相互之间的互动关系的界定。
例如在集体主义的战略中,社会福利援助主要是通过集体的形式加以实施,而国家在社会援助中的直接投入是相当有限的。
在这一体系瓦解后,贫困群体不得不向国家寻找福利帮助,从而强化了国家在社会福利供给中所扮演的角色(特别是通过反贫困计划)。
其后,市场经济的发展使再分配观点成为社会政策制定的基本立脚点,这进一步强化了国家福利体制的发展。
尽管如此我们仍有必要去考虑在国家福利的背景中,能否重建集体福利的形式等问题。
这些问题的回答牵涉到如何界定市民社会中各福利主体的角色,以及如何推动市民社会组织参与到福利运动中。
反贫困的战略
任何成功的反贫困战略,都离不开经济发展。
做蛋糕是分蛋糕的前提。
正如阿马蒂亚·森指出的,发展意味着消除贫困,并改善最需要帮助的人的福利状况。
但他同时指出,经济发展就其本质而言是自由的增长,“实质自由包括免受困苦——诸如饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡之类——的基本的可行能力,以及能够识字算数、享受政治参与等等的自由。
”它还包括各种“政治的权益”,比如说,失业者有资格得到救济,收入在标准线之下者有资格得到补助,每一个孩子都有资格上学受教育,等等。
针对世界性贫困问题,历次世界性会议和论坛都强调了消除贫困的迫切性。
各国政府都将消除贫困的目标作为“一种人类道德、社会和政治的必要”承担了各自的责任,并确定了以“以人为本”的发展战略作为达到这一目标的主要途径。
消除贫困也成为了国际行动的目标。
联合国和世界银行等国际性组织都把缓解和消除贫困作为自己的重要目标和任务之一。
从20世纪中叶以来,世界各国和有关国际组织先后提出和实施过不少反贫困战略。
其中,最主要的反贫困战略有以下几个:
一是经济增长战略。
20世纪50~60年代一些发展中国家实施的主要就是这一战略。
它的基本含义,是通过促进经济增长来解决贫困问题。
联合国从20世纪60年代相继提出和实施的两个“发展十年”计划,就是这种经济增长战略。
这一战略的实施,虽然使许多发展中国家的经济实现了快速增长,但并没有如预期的那样解决贫困问题。
二是再分配战略。
根据再分配对象的不同,这一战略又可以分为两种具体的战略,即边际再分配战略和生产性资产再分配战略。
前者的倡导者是霍利·钱纳里领导的世界银行发展研究中心,他们强调再分配的主要对象是经济增长的增量部分,也就是一般边际意义上的再分配。
通过这种再分配,使经济增量中的一部分从富人手中转移到贫困者手中,从而消除过分悬殊的贫富差距和实现反贫困的战略目标。
后者的核心可以用“增长前的再分配”来概括,它强调的是对可用于经济增长的资产存量进行再分配,即先分配后增长。
这一战略的前提是保证贫困者获得基本的公共服务。
由于许多国家开支庞大的公共服务基本上被社会中上层所据有,因此,要扭转这种状况,要确保住房补贴、教育开支、卫生保健等计划惠及贫困者。
这就要对公共消费进行重新配置,并更改政府的许多投资计划。
这一战略还强调贫困者要参与发展的过程。
因为一个由富人掌握权力的社会,是不可能真正为贫困者的利益着想的,因此贫困者必须参与发展过程。
这一战略重视有利于低收入集团的收入和财富的再分配,但这种再分配是通过生产性资产的再调整来进行的,比如土地的重新分配等。
三是绿色革命战略。
当今世界的贫困人口绝大部分生活在农村,因而发展农村经济成为反贫困战略的必然选择。
绿色革命战略试图通过引进、培育和推广高产农作物品种,并利用生物技术提高农作物产量,发展农村生产力,从而解决粮食问题和农村的贫困问题。
四是社会服务战略。
如果不对贫困者的人力资本进行较大的投资,从长远看,缓解贫困的努力是不可能成功的。
对人力资本尤其是对教育进行投资,才能铲除贫困的根源。
因此,20世纪70年代以后,人们将反贫困的战略重点逐渐转移到了提供卫生、营养、教育和其他社会服务方面,并将其作为政府部门的一项重要社会政策来实施。
五是“双因素”发展战略。
20世纪90年代,反贫困战略的侧重点又一次发生转移。
世界银行在《1990年世界发展报告》中,提出了包含两个同等重要因素的发展战略。
第一个因素是促使贫困者将其最丰富的资产,也就是劳动力用于生产性活动,为此,要求政府用政策来约束和刺激市场、社会和政治组织、基础设施、技术等。
第二个因素就是向贫困者提供基本的社会服务,其中初级医疗保健、营养和初等教育尤为重要。
报告认为这两个因素是相辅相成的,缺了其中任何一个都不能成功。
上述反贫困战略在一些国家和地区的反贫困中得到了实际的运用,也取得了一定的成效,但均没有能够从根本上消除贫困,这也说明反贫困将是长期的和艰巨的。
按照中央扶贫工作会议的精神,集中力量增加投入,贯彻反贫困战略,坚持开发式扶贫,努力完成“八七”脱贫攻坚任务,对实施西部大开发具有重要的现实意义和深远的历史意义。
第一,我国的贫困地区大部分集中在西部。
据《国家“八七”扶贫攻坚计划》的资料显示,全国592个贫困县中,西部地区就有307个,占贫困县总数的52%。
西部地区的贫困县脱贫了,“八七”脱贫攻坚计划就完成了一大半。
要实施西部大开发,就必须坚定不移地脱贫攻坚,啃掉脱贫工作中的硬骨头,为西部地区的大开发、大发展创造坚实的基础。
第二,我国的贫困地区相当一部分是少数民族地区,这些地区由于资源匮乏,交通落后,各种自然条件比较差,经济发展缓慢,人民的温饱问题得不到解决。
解决这些少数民族地区的贫困问题,有利于加快实现全国人民共同富裕的步伐,有利于民族团结与进步,有利于实现各民族共同富裕、共同发展的目标。
第三,我国的贫困地区有相当一部分在边疆地区,由于群众生活非常困难,潜伏着不稳定因素。
有些地方由于贫困的冲击,村级集体经济组织根本不能维持,农民在生产和生活上发生严重困难,得不到支持和帮助,因此村级行政组织在群众中没有威信,缺乏凝聚力和号召力,于是一些非法的以宗教外衣为掩盖的反动组织便乘虚而入,同共产党争夺基层政权。
如果这些贫困地区,特别是边疆地区的贫困问题长期得不到解决,势必影响边疆的巩固,影响党和政府的凝聚力和号召力,导致社会矛盾突出,加剧整个社会不稳定性因素。
因此,加快推进反贫困战略,加快脱贫致富步伐,这不仅是个经济问题,而且是个关系到国家长治久安的政治问题,是治国安邦的大事。
我们必须从战略的高度、全局的高度,充分认识打好脱贫攻坚战的重大政治意义、经济意义和社会意义。
贫困问题是影响经济社会协调发展的重大问题,也是影响人类生存与发展的重大社会问题。
减缓、消除贫困是
窗体顶端
窗体底端
和谐社会构建的前提,更是经济社会协调发展的基础。
任何一个负责任的政府都必然会把消除、消减贫困、提高贫困群体的收入作为一项重要的社会政策。
与世界各国一样,中国政府对减缓消除贫困高度重视。
早在九十年代初就提出了全面建设小康社会的奋斗目标。
要求在促进经济快速增长的同时,推动各项社会事业全面发展。
特别是要确保城乡贫困群众的基本生活得到同步改善。
这一目标与联合国千年发展目标是一致的。
为了实现这样一个目标,近年来中国政府大力推进改革和发展。
坚持以人为本和全面协调可持续的发展观,着力构建针对低收入群体的社会救助体系,致力于为他们提供最基本的社会保护。
民政部是负责社会救助工作最重要的政府部门。
本着以民为本、为民解困的理念,关注民生、注重民生、解决民生,亲历打造全方位、多层次、分类别的社会救助体系。
促进中国反贫困事业的快速稳步发展。
下面我从三个方面报告中国的社会救助情况。
一是当代中国社会救助的进展。
济贫是中国传统社会救助思想最重要的体现。
所谓德为山正,政在养民,讲的就是国家要以民为重,为困难群众提供基本的生活救助。
在救助的实践中,中国传统社会更多的是依靠民间的互助和救济。
比较少的强调政府的责任和义务。
救助的对象上也主要是灾民、和孤老残等弱势群体,救助的水平和范围也是有限的,虽然当时也制定出一些法律法规,不过真正付诸实践的是少之又少。
新中国成立以后,政府对社会救助事业给予的高度的重视,做了大量的工作。
改革开放以来特别是二十世纪九十年代以来,水平国家财力的逐步增强,政府投入的持续加大,民政部门对传统社会救助制度进行了全面的改革。
从救助的理念到救助内容、从救助的水平到救助方法、从救助程序到救助管理,中国的社会救助制度可以说发生了根本性的变化。
这些转变标志着现代社会救助制度的初步确立。
从关注救助对象的社会身份,到关注救助对象贫困程度的转变,按照传统的救助办法,不同的社会身份的人群,即使贫困程度一样,但是享受的救助待遇也不一样。
现在以城乡低保制度为核心的现代救助制度,摒弃了按照社会身份确定救助对象和救助标准的做法,将关注的重点放到救助对象的贫困程度上,这就使得社会救助政策更加公平、合理,社会救助的规模也不断的扩大。
1992年获得政府长期救助的城乡各类人员只有347万人,占当时全国总人口的0.3%。
到2006年底,城乡长期社会救助对象已经达到4964万人,这里还不包括灾害救助的人口,占全国总人口的3.78%。
从低标准的社会救助向标准科学的社会救助转变,这又是一个特点。
救助的标准直接决定财政的投入,财政投入的多标准就可以高一些,反之就只能低标准的救助。
长期以来,中国社会救助的标准基本上是依靠地方政府的财力状况来确定的。
建立现代社会救助制度最重要的就是要建立科学的救助标准制订办法,城市最低生活保障条例第6条规定,城市居民最低生活保障标准,按照当地维持城市居民基本生活所必须的衣、食、住费用,并适当考虑水、电、燃煤、燃气费用,以及未成年人的教育费用来确定。
这一规定确定了救助标准与维持救助对象生活之间的关联。
与近代救助制度的内涵是一致的。
再一个标志就是从救助项目的分散向资源整合型的社会救助制度转变。
自从我国城市最低保障制度建立以来,传统的救助项目逐步转变为专项救助和生活救助两大类。
生活包括农村低保、农村无保等。
专项救助包括医疗救助、住房救助、教育救助、司法救助、就业援助等等。
还有一个标志是从粗放型的社会救助向精细化型的社会救助转变。
在救助的硬件上,由传统的生活形态的观察转变为科学的家庭收入调查。
在救助的内容上,由单一的生活救助转变为生活、医疗、住房、教育等在内的综合性的社会救助。
在救助的方式上由简单的发放救助金、救助品,转变为有利于促进救助对象就业、再就业的积极的救助。
在救助资金的发放上由传统的手工发放转变为通过银行、信用社等经营机构的社会化的发放。
当代中国的社会救助正在向着专业化、技术化的方向发展。
从今年开始,民政部将陆续制订保证家庭收入调查,救助标准测算,救助对象的分类,以及救助统计等方面的推进性的行业标准。
进一步规范和完善社会救助工作。
建立反贫困战略机制的艰巨性
改革开放20多年来,特别是进入90年代以来,党中央开展了有组织、有计划、大规模的脱贫开发工作。
自1994年起《国家“八七”扶贫攻坚计划》全面实施,到现在,中国农村贫困人口已由8000多万减少到4200万。
贫困地区的生产、生活条件和基础设施有了较大改善,文化、教育、卫生等事业也有了新的发展,这是一个巨大的历史性成就,反贫困战略取得了显著成效,有力地促进了国民经济的发展和社会的稳定。
但是,我们也必须清醒地认识到,虽然中国的贫困人口越来越少,但解决贫困人口温饱的难度却越来越大,脱贫开发已进入了最艰难的攻坚阶段。
第一,在全国592个贫困县中,有105个是革命老区县,有近200个是少数民族聚居县。
现在还没有解决温饱问题的贫困人口,主要分布在中西部地区的深山区、裸石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、边疆地区以及地方疾病多发区、缺水地区和水库移民区。
这些地区地域偏僻、交通不便、文化教育落后、生态环境很差、基础设施不具备,有些地区甚至连基本的生产、生活条件也不具备。
其中东部地区有105个县,占贫困县总数的17.5%;中部地区有180个县,占贫困县总数的30.4%;西部地区有307个,占贫困县总数的51.9%。
全国31个省、市、自治区中,除江苏、北京、上海、天津4省市无贫困县外,其余27个省、市、自治区均有数量不等的贫困县。
其中贫困县最多的几个省区是:
云南省73个、陕西省50个、贵州省48个、四川省34个、甘肃省41个,均集中在西部地区。
而东部地区的河北省有39个,广西壮族自治区有28个,海南省有5个,这3个省区名副其实地属于经济不发达地区。
中部地区的山西省有35个贫困县、内蒙古有31个、河南省有28个、湖北省有25个、江西省有18个、安徽省有17个等等②。
这些地方可以称为不发达地区中的不发达地区。
第二,在目前剩下的贫困人口中有相当一部分人均年收入还低于300元,人均口粮不足200公斤,离温饱线还有较大差距,是扶贫工作中最难啃的骨头。
第三,在全国还有3000万人刚刚解决温饱问题,收入低而不稳,经济状况非常脆弱,一遇自然灾害,随时都有可能复贫,巩固脱贫攻坚成果的任务也很艰巨。
第四,贫困地区的生存条件和基础设施条件如不从根本上加以改变,即使脱贫也是暂时的、不稳定的。
如要从根本上改变这些条件,国家和地方的财力又有限,这是一个大难题。
必须在国家的支持下,动员社会力量和贫困地区人民投入劳力,集中力量解决和改善生存条件、基础设施的建设。
实施反贫困战略的障碍
在过去的脱贫工作中,通过实事求是的分析,发现还存在一些不容忽视的问题。
一是地方政府重视不够,行动上不力,特别是地、县两级重视不够,或者说口头上重视,行动上落实不够。
西部地区集体经济组织相当一部分解体后,贫困农民实质上已成了个体小农经济,遇到生产中的困难无人过问,无力帮助解决,也无力抗御自然灾害。
特别是那些偏僻的深山区,地方干部很少涉足贫困地区和贫困农户,即使偶尔下去,也是走马观花、蜻蜓点水,做个样子就完事。
而那些从事农业技术工作的人员也不下贫困地区去进行农业技术指导,西南部分山区至今还沿袭“刀耕火种”的原始生产方式,玉米亩产百余斤,农田杂草灌木遍地生。
那里的农业生产自然条件很好,雨水充足,耕地也多,只要稍加努力,改进耕作技术,农业就能搞上去,温饱问题就能解决。
关键是无人过问、无人涉足。
二是扶贫资金不到位,往往被挪作它用。
有些贫困地区,县城到处是工地,城区扩大了,高楼也盖起来了,马路修宽了,楼堂馆所林立,但贫困状况依旧或改善进展甚微。
在有限的财力、物力的使用上,应该以扶贫开发解决群众温饱为重点,任何项目都不能挤占扶贫资金,但某些地区财政虽然困难,照样购买小轿车,照样盖楼堂馆所。
有些贫困县机构庞大,“人头吃饭”占财政收入的80%左右,因此,存在着挪用扶贫资金发工资的现象。
三是扶贫资金没有用于扶贫,直接受益的不是贫困入口。
据调查,约30%的扶贫资金虽然兴办了企业,但其受益者,享受工业利润的却不是贫困人口,而是非贫困人口,有些扶贫项目兴办的企业,招收的工人却不是来自贫困农村,而是城里人或外地人。
扶贫项目不是为贫困地区发展集体经济而开发,而是为私营企业主开发,让私营企业主赚钱发家,贫困农民还是照样贫困。
云南、贵州、甘肃、陕西等贫因地区,这种现象不少,导致扶贫项目的受益者不是贫困农民,不是壮大、充实集体经济实力,而是培育了一批私营企业主或某些以权谋私者,群众反应强烈。
四是扶贫资金没有落实到贫困村和贫困户。
这种现象也较普遍,影响了贫困地区的脱贫进度,甚至“以粮代赈”、“以工资赈”资金也不能完全落实到贫困农民手中,中间截留现象严重。
群众意见很大,影响农民的生产积极性,也影响了农田水利建设工程、乡村公路网建设工程、生态防护林体系工程、水土保持工程、小流域治理工程及农业综合开发工程等建设的进度。
这些问题的严重存在,最终影响了西部贫困地区经济的发展和脱贫致富的进度,也影响了“‘八七’扶贫攻坚计划”的实现。
五是某些开发性脱贫项目收效不理想。
据贵州省提供的资料显示;1986~1997年共投入脱贫资金24亿元,开发了近5000个脱贫项目,但有成效的仅占1/4,有3/4的扶贫资金成了无效投入。
造成这一情况的主要原因是:
扶贫工作中的目标偏离、选项失误、管理不善、运作失控以及扶贫资金迟迟不到位;资金到位时,已错过了有利时机,不能产生预期的经营效果,反而影响了资金回收,形成恶性循环,极大地降低了脱贫资金的有效利用。
加快脱贫攻坚力度,尽管难度很大,但也具备了一些有利条件,经过建立科学的脱贫机制是完全可以实现的。
一是有党和国家对缩小地区的发展差距,实现脱贫攻坚计划的高度重视,采取了一系列政策措施排除各种干扰和破坏;贫困地区的干部和群众对摆脱贫困有强烈的愿望;把党和政府的政策措施同干部和群众的积极性结合起来,就能产生巨大的物质力量和精神力量,就能使脱贫攻坚战无往而不胜、无坚而不克。
二是随着国民经济的发展和国家综合国力的增强,可以更多的增加脱贫投入,帮助西部地区开发建设。
中央的财政扶贫投入正在逐步增加,同时要求地方根据不同情况的经济和财政情况,要达到中央扶贫投入的30%~50%。
由于贫困人口逐年减少,可以更集中地使用脱贫资金,加大对贫困地区的投入力度,有了较丰厚的财力,扶贫攻坚就有了物质基础。
三是经过十几年来的脱贫开发,贫困地区有了一定的自我发展能力,在脱贫开发实践中创造了许多成功的经验,找到了一些行之有效的路径,这就是开发与脱困相结合;摆脱贫困与开发智力相结合;扶持项目与扶持贫困乡、村、户相结合;输血脱贫与造血脱贫相结合,使科学的脱贫机制发挥更大的脱贫作用。
四是全社会扶贫济困的积极性越来越高,帮助贫困地区开发建设的规模越来越大。
各级领导脚踏实地地抓脱贫攻坚工作,一个村一个村地抓,一户一户地解决。
实践证明,加强领导,及时指导,不搞花架子,特别是把有限的脱贫资金和脱贫项目,严格落实到农村新经济上,抓好一个实体,脱贫就能解决一大批。
能不能打好扶贫攻坚战,关键在于各级领导的决心,在于脚踏实地地工作,在于切实有效的落实。
只要全党全国人民统一认识、统一意志、统一行动,下最大的决心,上下结合,各方协调,充分利用已有的成就和经验,调动全社会的积极性,采取更加得力的措施,依靠西部地区农村新的经济组织力量,经过贫困地区人民的努力,就一定能够夺取扶贫攻坚的最后胜利
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