中国应急管理机制的经济学分析doc 8页.docx
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中国应急管理机制的经济学分析(doc8页)
意味只要成立应急机构,这个支出就是必须的,而且是固定的。
TC曲线是逐渐上行的,尽管TFC是固定的,但每增加1%的覆盖面,都需要人力、物力的投入,总的支出还是增加的,只不过增加的快慢有差异。
而TC曲线的变化形式,实际上是由AC和MC曲线先降低后升高的变化所决定的。
中央应急机构面临的成本曲线特征:
图中
区域是规模经济时期,由于总不变成本投入较大,每继续增加1%的覆盖范围,边际成本先逐渐减小,然后又上升,但平均成本一直在减小,总成本上升缓慢。
区域是规模报酬不变时期,此时AC曲线处于最小值,并与MC有一段水平重合,即A-B。
这意味着每继续增加1%的覆盖范围,所增加的成本是相同的,到B点规模效应终结。
从成本控制角度,B点是中央选择应急机构规模的最适点。
区域是规模不经济时期,此时MC和AC都开始递增。
每增加1%的覆盖范围,都需要投入高于平均成本的递增的成本,总成本迅速上升。
而地方面临的成本曲线是不同的:
地方的应急投入少,难以建立规模效应,因此它们的成本曲线没有水平段。
类似于上面的分析,在MC与AC最小值交点E,地方确定应急机构的规模是恰当的。
结论:
应急机构的最优成本控制应该是满足MC=AC,并最大可能发挥规模效应。
4、应急机制的均衡分析
成本论分析偏重理想化,在设立应急机构之前,现实考虑的是净收益大小,也就是常说的“净收益最大化”。
设净收益为nr,总收益为TR,TR可以看作是成立应急机构使社会面临危机时少受的损失,由数学关系得:
净收益最大化的条件是:
MR=MC,可以理解为:
当继续增加1%的覆盖面,所获的收益和所付出的成本一样多时,已经没有了盈利的余地,此时净收益最大。
图5:
均衡分析
我们看到,按照MR=MC的原则,应急机构规模的最优点应该在P、Q两点,而不是成本控制的最优点B、E两点。
设想这样一种均衡状态:
既能实现最优成本控制,又能实现净收益最大化,将是建立应急机构的最好目标。
实际上,我们的讨论是基于既定成本的,虽然MR我们难以控制,但我们可以很好地控制成本,例如降低TFC,从而降低AC,最终实现MR=MC=AC。
这个思路对地方的应急机制建设是有启发意义的,我们将在后文沿用这个思路。
结论:
政府应急机制的设立的均衡条件是MR=MC=AC,收益一定时,应当考虑降低成本扩大净收益。
二、对中国应急管理机制的构想
上一部分的分析比较抽象,针对我们研究的具体问题——中国应该建立什么样的应急管理机制,把上面的4条结论改造如下:
1、中央政府设立应急管理机构比地方政府更符合经济原则;
2、中国设立一个统一的应急管理机构比现行的分工管理机制更有效率;
3、应急机制设计应该以最小的成本把最多的危机事件纳入管理范围;
4、应急管理机制设计应该通过控制成本的方法达到净收益最大化。
据此作者建议:
在中央一级设立常设性综合应急管理机构,全国可以分区域设分支机构;在地方建立应急联席制度,以人员的组织形式变化代替专门机构的组建。
(一)、中央政府
在中央政府设立危机管理机构方面,我们可以参照美国和俄罗斯的经验。
美国联邦应急管理局FEMA集成了从中央到地方的救灾体系,建立了一个统合军、警、消防、医疗、民间救难组织等单位的一体化指挥、调度体系,一遇到重大灾害即可迅速动员一切资源,最大限度地降低灾害损失。
FEMA拥有数十亿的预算资金,全国常设10个区域办公室,直接帮助各区域、州政府开展应急工作。
2003年,FEMA和其他的22个联邦机构合并组成了国土安全部(DHS),DHS成为美国应急管理的专门机构,这样美国的应急管理资源又进一步集中。
俄罗斯紧急情况部最能反映俄应急管理的特点,它是针对自然和技术灾害的责任部门,直属总统。
紧急情况部的应急资源高度集中,直接指挥一支由现役军人组成的应急救援队伍,在应急处理阶段承担一切组织、指挥、抢险甚至新闻发布功能。
1、根据国际经验,我国可以考虑成立一个由政府主要领导牵头的常设应急机构,负责全国和区域性的应急管理的预防、控制、指挥和协调。
该机构作为中央一级的指挥与协调平台,把原来分散在各部门的应急资源合并,独立地配置,这样可以充分整合各部门资源。
日常工作定期召集专家对一定时间内可能发生的危机事件进行预警分析,上报中央;做好应急工作的常态管理。
一旦危机爆发,立即转为国家应对危机事件的具体指挥与协调机构。
当地方应对危机事件出现困难时,中央的应急管理机构可以提供物资、技术和人员的帮助。
从远期来看,我国的中央应急管理体系可以按如下目标构建:
2、构建如上应急管理体系的关键的一步是整合政府各部门的应急资源,首先是合并同类性质的危机事件的管理,在此基础上再合并各类事件的管理,最终达到统一应急资源。
下表列出了可以合并应急职能的一些部门:
事件分类
职能部门
合并的职能
共享资源
气象灾害
防汛抗旱指挥部
气象局
水利部
防汛、抗旱、防台风以及其他气象灾害的预警与救助
全国性数据库系统
全国性的指挥网
全国性的信息传导系统
相似领域的专家库
相似领域的专业工作人员
相似领域的技术经验
相似领域的物质设备
地质灾害
国土资源部
国家地震局
地震、山体滑坡等地质灾害的预警与救援
技术灾害
安全生产监督管理局
矿业事故、交通事故等安全事故的预防与抢救
传染病卫生灾害
卫生部
大规模传染病的预防与控制
危险化学物品
工商总局
公安部
国家安全部
有毒气体、化学原料等的安全指导,应急抢救
社会性危机
公安部
群发性事件的舒缓
3、整合资源、成立统筹全局的应急管理机构,符合我们上文所论述的经济原则,但机构的成立是一项复杂的工作,要经过较长时间的磨合和探索,例如美国国土安全部现在仍在不断调整变化中。
结合中国的国情,遵循循序渐进的原则,现阶段中央政府的应急管理应该以四个“标准化”为目标:
1)标准化的操作。
在科学、可行的前提下,遵循各类危机事件的共同规律,统一处理全国范围内同类危机事件的综合事务;逐步规范和统一各类危机事件的立法和部门规章的制定,形成应对危机事件的统一准则,避免法律、法规的冲突;建立起一支专业应急管理人员队伍,采用科学、标准化的应急管理方式,提高应急管理的效率和结果的稳定性。
2)标准化的规划。
将全国的应急管理规划纳入国家中长期和年度规划中;由中央统一规划全国的应急资源、环境、动员等事务;指导各部门围绕国家规划制定本部门的专门应急规划。
3)标准化的保障。
由各部门各自筹备应急资源逐步过渡到由中央统一管理物资等应急保障资源,减少资源的重复购置;由国家牵头,建立各部门共享的信息传导系统、数据库系统和专家库,逐步实现规模效应。
4)标准化的财政。
打破各部门独立预算,由财政部统一进行全国应急部门的预算;以常规财政管理原则对应急管理进行成本控制,建立起严格的审计制度,保证应急管理财政上的可持续性。
(二)、地方政府
考虑到地方政府本身已经机构臃肿,其成立应急机构又具有不经济性,作者建议以制度代替机构,建立制度型的应急管理人员组织模式。
它采用联席方式,特点是“联而不并”:
由综合性部门(如政府办公厅)担当地方应急管理的中心组织者,可以选出若干人员专职应急工作,较大的省市可以组建专门委员会;各职能部门都要任命专门从事应急管理的人员,可以不是主要领导,但必须能在政府应急联席会议中代表本单位。
综合性部门以各种方式,定期组织联席会议,商议应急管理事宜,形成制度。
日常的应急协调,由该组织内部完成;在危机发生时,联席会议受权充当应急指挥,或充当政府指挥部与各职能单位之间协调平台。
地方政府的应急管理组织,应当突出精简、效率的原则,专注应急方面的工作,而一旦成为正式的政府机构,就要像其他机构一样从事官僚体系活动,受到各种规则的限制,反而丧失了灵活性。
具体地讲,地方应急管理组织应该着力以下三个工作:
1)、信息综合拟订地方应急事件管理的法规、政策和实施办法;编制和修订应急事件管理总体规划和项目建设规划;组织拟订应急事件管理总体预案;督促、检查相关部门和单位在总预案下制定、修改本部门和单位处置应急事件分预案;搜集、分析、整理国内外应急信息,适时提出预警建议;负责对有关职能部门和单位的应急工作提供指导。
2)、应急指挥对各类应急事件作出快速反应,提出处置建议;负责应急事件处置的现场协调和督导工作;承政府领导交办的各类事项,做好跟踪落实及信息反馈;根据应急演习方案和计划,组织各专业队伍和相关单位进行合成演练和协同演习。
3)、资源保障组织编制地方各类应急资源分布图谱;建立应急事件处置专家网络,定期听取专家意见;建立与各职能部门和各专业机构的工作联系网络;拟定应急专用物资保障方案和应急装备、器材配置方案,并组织实施;掌握应急物资的生产、储存和装备、器材的有关情况;协调相关部门和单位做好应急事件的事后评估和善后处理工作。
对中央和地方政府应急管理机制的不同设计,体现了第一部分经济学的思路:
在最小的成本下,获得最大的净收益。
当然,仅从经济角度分析是片面的,但成立政府机构也不能不顾成本;希望以上分析能够为政策制定提供一些有意义的思路。
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