土地违法行为及其法律责任.docx
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土地违法行为及其法律责任
土地违法行为及其法律责任
本讲介绍土地违法行为及其法律责任,其基本框架由目
前国家对土地严格管理的形势及背景、土地违法行为及其法
律责任和卫片执法检查三个部分组成。
一、目前国家对土地严格管理的形势及背景
(一)《土地管理法》出台以来的土地管理情况
国家在 1998 年对《土地管理法》作了进一步的修订,
新法强化了对耕地的保护,建立了土地用途管制制度,明确
了土地规划和计划在土地利用管理中的地位和作用。
并且对
地方政府、部门及管理相对人的法律责任都作出了更加明确
的规定。
(二)新《土地管理法》实施后土地管理存在的问题
新法实施的 10 多年间,也是我国经济发展最快的历史
时期,尤其是在最近几年,随着国家总体经济实力的增强,
也出现了固定资产投资增长过快,经济发展“过热”的趋势,
导致了用地需求的急剧增加。
党中央、国务院对此予以高度
重视,进入 2004 年以来,相继采取了一系列宏观调控措施,
力图促进国民经济平稳健康发展。
(三)国家采取的各项严格土地管理的措施
针对土地违法违规问题并未得到有效遏制的情况,近年
来,为强化执法监督,有效解决国土资源管理和执法中存在
的突出问题,国家采取了一系列整治措施,配套出台了一系
列文件。
2006 年 8 月,国务院下发了《关于加强土地调控有关
问题的通知》,要求强化监督检查,严肃惩处土地违法违规
行为。
2007 年 12 月,国务院下发了《关于严格执行有关农
村集体建设用地法律和政策的通知》,进一步重申:
禁止“以
租代征”违法用地。
特别是在责任追究方面,国家的要求越
来越具体,越来越严格。
国务院 2004 年的 28 号文件对违
法行为责任人追究做出了原则规定,国务院 2006 年的 31
号文件提出严格实行问责制,进一步明确了三种需要追究政
府领导责任的情形,今年,监察部、人力资源和社会保障部、
国土资源部又对原来的 9 号令《关于违反土地管理规定行为
行政处分暂行办法》进行修订,出台了《违反土地管理规定
行为处分办法》(15 号令),进一步细化了领导责任追究办法。
从监管机制上看,国土执法监管已经从最初单一的行政手
段,发展到注重经济、行政、法律手段并用,更加重视法律
责任追究。
二、土地违法行为及其法律责任
土地违法行为是指单位和个人违反土地管理法律法规,
应当追究法律责任的行为。
从土地违法的外在表现形式和违
法性质看,可分为若干种类。
下面介绍几种常见的土地违法
2
行为以及应当承担的法律责任。
(一)非法转让土地行为
1、非法转让土地的含义
非法转让土地,是指拥有土地的所有权或者使用权的单
位或个人,违反土地法律法规,将土地的所有权或者使用权
部分或者全部转移给他人的行为。
2、非法转让土地使用权的主要表现形式
(1)非法转让集体土地。
(2)非法转让划拨土地使用权。
3、非法转让土地的法律责任
(1)行政处罚。
对非法转让土地的一方,要没收其违
法所得,可以并处罚款。
符合土地利用总体规划的,对其新
建建筑物及设施予以没收;不符合土地利用总体规划的,予
以拆除。
(2)行政处分。
按照最新发布的《违反土地管理规定
行为处分办法》第十一条规定:
买卖或者以其他形式非法转
让土地的,对有关责任人员,给予警告、记过或者记大过处
分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给
予开除处分。
(3)刑事处罚。
按照《刑法》第二百二十八条规定,
以牟利为目的,非法转让、倒卖土地使用权,情节严重的,
处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处非法转让、倒
卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金;情节
3
特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。
4、案例
瑶海区某社居委未经批准,擅自将位于长江东路以北、
淮南铁路线以西的 141466 平方米(合 212.20 亩)集体土
地,转让给合肥合集汽车配件有限公司、合肥跃升汽车服务
有限公司等 18 家单位和个人用于建设厂房、仓库、办公室
的行为,违反了《土地管理法》第 63 条的规定。
依据《土
地管理法》第 81 条的规定,我局于 2006 年 9 月 13 日行为
下达了《土地行政处罚决定书》,对该社居委给予以下处罚:
1、没收非法所得 85.8374 万元;2、处以非法所得 15%的罚
款,计人民币 12.8756 万元;3、限期改正。
同时,瑶海区监
察局对社居委党支部书记和社居委主任分别给予党内严重
警告处分,对镇长、分管副镇长给予行政警告、行政记过等
行政处分。
(二)非法占用土地
1、非法占用土地的含义
非法占用土地,是指违反土地管理法律法规,占用土地
用于非农业建设的行为。
非法占用土地的主体,一般为占用,
使用土地的单位或者个人。
在一定情况下,也包括地方政府,
如某地政府违法占地自建办公楼或者投资建设公共基础设
施等。
2、非法占用土地的主要表现形式
4
(1 )未经批准占用土地。
(2 )骗取批准占用土地。
(3 )少批多占。
(4 )其他形式。
3 、非法占地的法律责任
(1 )行政处罚。
非法占用的土地要责令退还。
对已建
的建筑物及设施,符合土地利用总体规划的,要予以没收:
不符合土地利用总体规划的,要予以拆除。
除此之外,可以
并处罚款。
(2 )行政处分。
按照最新发布的《违反土地管理规定
行为处分办法》第十条规定:
未经批准或者采取欺骗手段骗
取批准,非法占用土地的,对有关责任人员,给予警告、记
过或者记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;
情节严重的,给予开除处分。
(3 )刑事处罚。
按照《刑法》的规定,如果非法占用
的是耕地并且数量较大,造成被占耕地大量毁坏的,要追究
刑事责任,处 5 年以下有期徒刑或者拘役,并处或单处罚金。
那么什么情况算是数量较大和大量毁坏呢?
按照司法解释
的规定,非法占用基本农田 5 亩以上或者一般耕地 10 亩以
上就属于数量较大,大量毁坏则是指在耕地上实施建筑等非
农业建设,致使耕地的种植条件遭到严重毁坏的。
4 、有关案例
上海市查处上海大地木业有限公司非法占地案
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2005 年 6 月,上海大地木业有限公司与原嘉定区赵厅
村委会签订协议,非法租用赵厅村 42.21 亩基本农田建造厂
房 11 幢。
所占土地违反土地利用总体规划。
2007 年 1 月,上海市房屋土地资源管理局依法作出行
政处罚决定,限期拆除违法建筑物及设施,并处罚款 56 万
元。
上海市公安局嘉定分局对上海大地木业有限公司非法占
地进行立案侦察,并于 2006 年 7 月 29 日对该公司主要负
责人顾获余及赵厅村原党支部书记陈志明刑事拘留。
2007
年 6 月,嘉定工业区党工委给予赵厅村原党支部书记陈志明
撤销党内职务处分。
长丰县某镇违反规划非法占地案
2006 年后,长丰县某镇政府在原老城镇基础上向东和北方
向扩展,圈占了 2 个社居委的 1194.06 亩集体土地,进行了道
路和工业建设。
其中,违反规划占用基本农田 661.06 亩。
长丰县国土局对符合土地利用总体规划已分别作出没收地
上建筑物和罚款 338.2 万元的处罚。
对不符合土地利用总体规划
的 9 宗非法用地,已分别作出限期拆除和罚款 59.39 万元的处罚。
共拆除建筑物 15135 平方米。
对于已平整未占用地土地进行了
复垦工作。
除已复垦的 600 亩土地外,复垦了拆除后的 400 亩
土地。
长丰县纪检监察部门对镇党委书记给予党内严重警告的处
分;给予副镇长给予行政纪大过的处分。
(三)非法批准征收、占用土地
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1、非法批准征收、占用土地的含义
非法批准征收、占用土地,简称非法批地,是指违反土
地法律法规,批准征收、占用土地的行为。
非法批地的主体,通常是享有公共管理权的国家机关及
其工作人员,如政府或部门。
从实际发生情况看,还包括地
方党委以及地方党委的领导人。
2、非法批地的主要表现形式
(1)无权批准而批准。
(2)越权批准。
(3)违反规划批准用地。
(4)违反法定程序批准用地。
(5)其他形式。
3、非法批地的法律责任
根据土地管理法规定,非法批地的批准行为无效。
在这
个前提下,还要依法追究违法批地责任人的法律责任:
(1)行政处分。
第五条行政机关及其公务员违反土地管理规定,滥用
职权,非法批准征收、占用土地的,对有关责任人员,给予
记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;
情节严重的,给予开除处分。
有徇私舞弊情节的,从重处分。
(2)刑事处罚。
按照《刑法》第四百一十条的规定,
非法批地情节严重的,要追究刑事责任,处“三年以下有期
徒刑”,致使国家或集体利益遭受特别重大损失的,处“三
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年以上七年以下有期徒刑”。
那么,什么情况属于情节严重
呢?
按照司法解释的规定,有下述情形之一的,属于情节严
重:
一是非法批准基本农田 10 亩以上;二是非法批准一般
耕地 30 亩以上;三是非法批准其他土地 50 亩以上;四是造
成直接经济损失 30 万元以上或者造成耕地大量毁坏的。
4、有关案例
郑州市为了发展高等教育, 2002 年在该城市的东部地
区规划了一个高校园区。
规划占地约 12 平方公里,18000
余亩,涉及十几个村的集体土地。
规划的用地范围绝大多数
不符合土地利用总体规划,其中多数为耕地及基本农田。
为
了实施高校园区的建设规划,在土地征收及农用地转用未经
依法批准的情况下,从 2002 年底至 2006 年 5 月,省政府
及市政府的有关领导,通过主持召开一系列会议作出决策并
下发会议纪要,明确要求实施征地拆迁,并且限定了完成时
限。
按照省政府及市政府的决定,基层政府及相关部门陆续
组织实施了征地拆迁。
到国土资源部、监察部联合调查时,
已非法征收土地 14800 余亩,其中耕地 9000 余亩且大部分
为基本农田。
入驻园区的 12 所学校多数已建成招生,造成
了难以弥补的耕地损失。
对这起非法批地案件,两部调查后作出严肃处理。
对 2
名省级领导、若干市级领导及相关责任人,分别给予了党纪
政纪处分,并予以曝光。
8
(四)“以租代征”违法用地
除了上述几类土地违法行为外,当前土地违法还出现了
一些新情况及新的表现形式,比较突出的是“以租代征”违
法用地。
1、“以租代征”的含义
所谓“以租代征”,是指违反土地管理法规,非法出租、
租赁农村集体所有的土地用于非农业建设,或者批准出租、
租赁集体土地用于非农业建设的行为。
2、“以租代征”的违法性质
3、有关案例
宿州市泗县经济开发区非法租赁集体农用地案
2003 年 3 月,宿州市泗县泗城镇政府根据县委县政府
的指示,分别同有关村委会签订了土地租用协议,非法租用
2803.41 亩土地,租期 30 年,给开发区实业总公司综合开
发使用。
已实际占用土地 775 亩,其中耕地 557.28 亩。
2007 年 8 月,安徽省纪委、监察厅已分别下达处分决
定,给予宿州市人大副主任、原泗县县委书记张旭党内严重
警告处分;给予原县长许广斌党内警告处分;给予原副县长
兼开发区主任任清云、开发区副主任王锋行政警告处分;给
予泗城镇党委书记张建贵党内警告处分;给予泗城镇镇长殷
惠行政记过处分。
三、卫片执法检查的有关情况
(一)卫片执法检查的定义
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遥感技术为土地利用管理提供了一种科学、翔实、快速
的技术与手段。
有关土地利用状况的变化,如建设用地的变
化,都可以通过遥感手段获得。
如耕地被占用前地表是一种
情况,耕地转为建设用地后,地表又是另外一种情况,通过
对同一地块两个时点遥感数据的比较,就可以发现土地利用
变化的情况。
(二)卫片执法检查的对象及特点
遥感监测的主要对象,是建设用地需报国务院审批的 84
个 50 万人口以上城市,今后监测范围还将逐步扩大。
监测
的重点是新增建设用地变化情况。
从 2000 年-2008 年,我
市已经连续 8 次被国土资源部列为卫片执法检查的范围。
特点:
1、准确性高。
2、全区域覆盖。
3、应用简单明了。
4、能够引起地方党委政府对违法用地的关注和重视。
(三)土地利用动态遥感监测工作取得的成效
1. 国家直接掌握全国 50 万人口以上城市和经济热点地
区年度土地利用变化情况,国家级开发区(园区)土地利用
状况。
2. 为国土资源管理参与宏观调控和经济形势分析开辟
了新途径。
通过快速监测部分典型地区新增建设用地类型、
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行业结构、土地利用集约程度和变化趋势等,为国土资源管
理参与宏观调控和经济形势分析提供技术支持。
3. 改变了传统的土地调查模式
将传统的“人海战术”和“地毯式”调查方式改变为有
目标的针对性调查。
4.以“快速、应急、宏观”为指导思想,快速监测党
中央、国务院领导关心的重大事件,如江苏铁本项目、郑州
大学城等,为领导决策提供依据。
5.遥感监测成果应用于开展土地执法检查,可以最大限
度地发现土地违法违规问题,对地方政府和用地单位(个人)
依法管地、用地起到了威慑、警示和教育作用。
学法不是目的,重要的是把我们所学到的法律知识应用
于具体的工作实践中,实际上就是如何做到依法行政,依法
办事。
最后,要从讲政治的高度来履行政府职责。
监察部领
导明确指出,国土资源违法违规问题,不单纯是一个违法问
题,不单纯是依法行政问题,实质上是一个政治问题。
贯彻
落实科学发展观,实行宏观调控政策,转变经济发展方式,
严格遵守国土资源法律法规,这是中央作出的重大战略决
策,贯彻执行中央的决策是各级政府各部门的责任,在执行
上不能讲条件、打折扣,这是对领导干部政治素质的基本要
求,实际上也是政治考验。
最后,建议各位领导在土地管理
方面树立“一个观念,七种意识”。
一个观念:
科学发展观。
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七种意识:
一是切实保护耕地意识, 二是严格按规划办事
意识,三是依法用地、管地意识,四是节约集约意识,五是
切实维护农民合法权益意识,六是公开、公平、公正意识,
七是法律责任意识。
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