512汶川地震残疾人状况调研基于绵阳市北川县的实证研究.docx
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512汶川地震残疾人状况调研基于绵阳市北川县的实证研究
“5·12汶川地震”残疾人状况调研:
基于绵阳市北川县的实证研究
华颖尤艳阳黄伟辛杰张孔嘉李慧留瑜
2013-1-3121:
28:
56 来源:
《社会保障研究》(京)2009年1期
【英文标题】AnInvestigationoftheDisabledafterthe"May12thWenchuanEarthquake":
BasedonBeichuanCounty,MianyangCity
【作者简介】华颖,中国人民大学中国社会保障研究中心2008级硕士研究生;尤艳阳,中国人民大学中国社会保障研究中心2008级硕士研究生;黄伟,中国人民大学中国社会保障研究中心2008级硕士研究生;辛杰,中国人民大学中国社会保障研究中心2008级硕士研究生;张孔嘉,中国人民大学中国社会保障研究中心2008级硕士研究生;李慧,中国人民大学中国社会保障研究中心2008级硕士研究生;留瑜,中国人民大学中国社会保障研究中心2008级硕士研究生
【内容提要】本文基于调研组在四川省绵阳市北川县展开的汶川地震残疾人状况实地调研,并结合相关文献资料进行整理与分析形成。
文章描述并分析了因震致残人群的基本特征,从需求和供给两个角度分析了因震致残人员的康复状况、政策支持现状与政策实施效果、各方力量的参与和协调等。
旨在客观地揭示并分析因震致残人群的现状、基本问题和解决途径,为未来类似的因灾致残群体的预防和扶助保障工作提供科学的理论依据。
最后为建立健全残疾人扶助的长效机制,完善残疾人社会保障制度提出相应的政策建议。
Thispaperisformedonthebasisofafieldresearchonearthquake-disabledpersonsinBeichuanCounty,SichuanProvince,combinedwiththeprocessandanalysisonliteraturedata.Theessentialcharacteristicsofearthquake-disabledpersonaredepicted.Then,therehabilitationsituation,policysupportandimplementation,participationandcoordinationofdifferentpartiesareanalyzedfromtheperspectiveofbothdemandandsupply,whichisaimedtorevealandputforwardearthquake-disabledpersons'currentsituation,fundamentalissuesandsolutions,aswellasprovidescientificandtheoreticalbasisfortheprecautionandprotectionoftheearthquake-disabledinfuture.Atlast,theauthorsbringforwardsomesuggestionontheestablishmentofalong-termmechanismtoassistpeoplewithdisabilities,andpathtoimprovethesocialsecuritysystemforthehandicapped.
【关键词】汶川地震/残疾人/北川县/康复/政策/非政府组织WenchuanEarthquake/disabledperson/BeichuanCounty/rehabilitation/policy/non-governmentalorganizations
2008年5月12日,我国四川省发生了里氏8.0级大地震。
震中大概位于成都北西侧80km左右的汶川县映秀镇(北纬31度,东经103.4度),故称5·12汶川地震。
一般来说,地震会导致人体各种类型的严重损伤,脊柱脊髓损伤、骨折、脑外伤、泌尿系统损伤等尤为高发,这也是汶川地震的特点。
这些损伤可能会给伤员带来终生残疾,各种并发症的出现还会威胁他们的生命,给伤员本人及家庭带来不可挽回的遗憾,给社会带来长期的影响。
这部分地震致残人群的生计与康复等状况值得关注和研究。
一、研究设计与方法
2009年4月至5月间,我们在四川省展开了为期十余天的5·12汶川地震残疾人状况专项调查研究,以期掌握因震致残人员的基本特征和生活状况;总结对于因震致残人员的政策支持现状与政策实施效果;了解因震致残人员当前的康复需求和实际康复供给状况;明晰政府部门间、非政府组织间、政府与非政府组织间的职责划分及协同合作状况等。
(一)调查对象的界定
本调研以因震致残人员为主要对象。
在众多的地震受灾人群中,选择残疾人群体是基于以下考虑:
5·12地震具有突发性和毁灭性的特征,个体很难通过主观能动来规避风险,建筑物倒塌、山体滑坡等在瞬间引发了大量的人员伤亡。
亲历地震的人员就其生理特征来看可以划分为:
正常人群、因震死亡人群、因震致残人群这三类群体。
正常人在灾后重建中可以较快恢复正常生活;因震死亡人员遇难的事实已无法改变;而因震致残者是由地震前的正常人突然间转变为完全或部分丧失以正常方式从事某种活动的个体。
与正常人相比,他们在康复、就业、衣食住行等各方面都存在一定程度的障碍。
与震前的残疾人群体相比,地震带来的残疾结果突然而被动,残疾人可能还要面对其他家人残疾或者遇难所带来的痛苦。
据不完全统计,四川省原有623万残疾人,5·12汶川地震后,四川省新增近万名残疾人。
这数以万计的因震致残者,绝大部分得到初步治疗,回到了社区与家庭,但他们的残疾生活才刚开始。
他们除了具有普通残疾人的需求,在心理康复、专业性服务等方面也具有特殊需求。
关注这个特殊群体的生存状况和需求是迫切且必要的。
加之调研组成员对我国残疾人事业的持续关注,故而选取了因震致残人员这个特殊群体作为研究对象。
(二)调研地点的选择
调研选址于四川省绵阳市北川羌族自治县。
该县作为5·12汶川地震10个极重灾地区之一,人员伤亡严重,社会经济损失极为惨重。
北川县位于四川盆地西北部,全境皆山,县城地处一四面环山的低洼山沟里,四周的山高出其地面500至1000米,且均紧邻县城。
地处龙门山地震断裂带上,县城两边都是典型古滑坡山体。
地震引发的山体滑坡和岩石崩塌让县城几乎成为废墟。
受灾特别严重的北川县老城区的80%、新城区60%以上建筑垮塌,县城周边发生大面积山体滑坡,县城附近的白河上游因山体滑坡形成围堰湖泊,对下游地区也形成了严重威胁。
截至2008年7月10日12时,汶川地震已造成北川县8605人遇难,受伤人数达67579人。
2008年9月24日发生的泥石流地质灾害又毁坏了一批基础设施,唐家山堰塞湖也因泥石流堵塞泄洪漕进而水位上升。
经鉴定,北川县城基本不具备恢复重建的条件。
北川县的惨重的受灾情况,可以充分表现此次汶川特大地震的影响范围大、破坏强度高、次生灾害重等特征。
我们期望以北川为典型,归纳总结出经验、教训和规律推广到其他受灾地区,并为未来的抗震救灾工作提供科学依据。
(三)调研方法
我们采取了实地考察、深入访谈、座谈会和现场参观等调研方法。
此次调研共召开5次座谈会(成都1次、绵阳1次、北川县3次),实地考察了北川县擂鼓板房区及其康复站、曲山镇永兴板房区及其康复站、陈家坝板房区、曲山镇任家坪板房区、北川县城遗址、绵阳市康复中心等机构和场所,对板房区和康复站的基层干部进行了深入访谈,同时对不同地区、性别、职业、年龄层的典型因震致残人员进行入户访谈,总计约20人次;实地走访了四川省残联、绵阳市残联、绵阳市卫生局、绵阳市民政局、绵阳市慈善协会、北川县残联、县卫生局、县民政局、县劳动和社会保障局、县红十字会等机构,对各部门负责人和工作人员进行深入访谈(10余人)。
(四)基本情况
5·12汶川地震造成直接严重受灾地区达10万平方公里,直接经济损失8451亿元人民币(截至2009年4月25日10时)。
地震引发数以万计的山崩、滑坡、塌方、泥石流等严重地质灾害,毁坏了交通、通信等生命线系统,还形成众多的堰塞湖,对下游群众造成极大威胁。
5·12汶川特大地震是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大、损失最大的一次地震。
具体到人员伤亡方面,截至2009年4月25日10时,汶川地震已确认69225人遇难,374640人受伤,17939人失踪,其中四川省共有68712人遇难,17921人失踪,失踪者生还希望渺茫。
汶川地震发生以来,四川累计救治伤病员445万人次,累计住院143367人,其中伤员91177人,送到省外救治的伤病员10015人。
目前,大部分伤病员已治愈出院。
据保守统计,7000余人致残。
二、调研结果与分析
(一)因震致残人员基本情况及特征
5·12地震造成北川县约26916人受伤住院治疗,伤员的绝对数目大。
在较短的时间内,部分重伤员就通过航空、铁路和公路运输等方式被转移到各省市进行紧急救治。
绝大多数伤员在达到出院标准的条件下返送至各个板房区,在临时康复点进行康复训练。
由于救援和医疗救治的及时性,致残人数占受伤人数的比例得到了控制。
在距5·12地震过去近一年的时间内,部分伤员经过治疗康复已全部或部分恢复,参照残疾人第二次抽样调查的统计标准①,北川县5·12地震致残约1785人。
为了更好的说明因震致残群体的人口的特征,下面将北川县因震致残人员的情况与第二次全国残疾人抽样调查的数据进行对比。
1.残疾类别以肢体残疾为主
地震造成的伤害主要由房屋倒塌、泥石流等造成人体砸伤、挤压伤,人的头颅、胸腹、四肢、脊柱均有可能受伤。
骨折在伤害中占第一位,有25%的是脊柱骨折,其中30%~40%可能出现损伤性截瘫。
唐山大地震中,最主要的三种伤害分别是挤压综合征、骨盆骨折和创伤性截瘫。
5·12地震北川县致残人员残疾状况的统计显示,此次致残人员受伤情况主要包括骨折导致的功能障碍、截肢、背髓损伤、软组织受伤、听力或视力受损状况。
95.8%的因震致残群体属于肢残类别,这使得整个北川县的残疾人类别以肢残人员为主(55.2%),这大大超过二抽的调查结果——肢残人员占残疾人总体的29.07%。
因此,当前对于因震致残人员的工作重心应适当转移至致残人员,如肢残人员用品用具(轮椅、假肢、矫形器)等的供给等。
2.残疾等级上以中轻度残疾为主(见表1)
第二次全国残疾人抽样调查数据显示:
全国残疾人口中,残疾等级为一、二级的重度残疾人为2457万人,占29.62%;残疾等级为三、四级的中度和轻度残疾人为5839万人,占70.38%。
以北川县陈家坝乡的因震致残人员为例,一级残疾占2.4%、二级残疾占2.4%、三级残疾占6.9%、四级残疾占88.3%(见表2)。
相比二抽数据,因震致残人员中轻度残疾人所占的比例更高。
由此可见,绝大部分因震致残人员通过适当的康复,基本上能够完成日常生活活动。
3.农村因震致残人员远超过城镇人员
二抽数据显示:
全国残疾人口中,城镇残疾人口为2071万人,占24.96%;农村残疾人口为6225万人,占75.04%。
北川县的残疾人总体中,农村残疾人14916人,占残疾人总数的85.58%,城镇残疾人2531人,占14.42%,因震致残人员的城乡比例与残疾人总体的城乡分布基本一致。
这源于以下几个原因:
⑴北川县的农业人口约占半数,农村人口基数大使得相同致残比例带来的农村因震致残人员的绝对数更大;
(2)结合北川地形特征,很多农村居民建筑依山自建。
地震发生时,山体移位及滑坡直接掩埋和毁坏了农屋,同时农村房屋的抗震能力低于城镇建筑,绝大部分农村致残人员是由于建筑物倒塌挤压或者山体滑坡的大石头砸伤而形成肢体残疾;(3)北川全境皆山,农村人口居住分散,救援人员无法及时有效的全部搜救到因震伤亡人员,部分农村残疾人致残源于等待被救援的时间过长;(4)农村人口的平均受教育水平低,对于地震灾害的防御措施和自救知识匮乏。
4.因震致残人员以劳动年龄人口为主
统计数据显示:
北川县因震致残人口中,0~14岁的残疾人口约占6.4%,15~59岁约占71.4%,60岁以上的约占22.2%;相应的,二抽数据显示:
全国残疾人口中,0~14岁的残疾人口占4.66%;15~59岁的人口占42.10%;60岁及以上的人口占53.24%。
两者相比较,全国残疾人口中以60岁及以上年龄的老年人口为主,而北川县的因震致残人员以15~59岁的劳动适龄人口为主。
相对于全国残疾人口,这部分因震致残群体对于职业康复的需求更为明显。
0~14岁地震致残儿童的比例,也高于二抽的同类比例(见表3)。
残疾人年龄不同,具体的康复和扶助政策也应该有所差异。
60岁及以上的新增致残人员,康复的可能性较小,保障其基本生活水平是工作的重点。
15~59岁的大量劳动适龄残疾人口的存在客观要求职业培训和就业指导工作的开展。
0~14岁的儿童组与其他年龄组相比,其承受能力更弱,同时身体恢复能力和可塑性更强,且未来的生活、就业时间更为长远,因此,需要及时做好这个更具特殊性的群体的医疗、心理、职业和社会康复,引导他们树立自信心,健康成长。
(二)因震致残人员的需求分析
地震后,残疾人在康复、安置、教育、就业等各个方面都有着特殊的需求。
在各种需求中,康复需求是最为紧迫重要的,可以说是震后残疾人事业中最重要的部分。
因此,本文着重于分析因震致残人员的康复需求。
残疾人康复,是指借助某种手段和技术、设备等,使得残疾人改变和达到生理、感官、智力、精神和社交功能上最佳状态的必经阶段。
康复有广义和狭义之分。
广义的康复是指全面康复,具体包括医疗康复,心理康复,职业康复和社会康复等。
狭义的康复仅指医学康复。
②本文将引用广义的康复概念。
1.医疗康复需求分析
截至2008年6月7日,绵阳市各县市总共向外地转移约3500名地震伤员,其中北川县有1300人以上③,占绵阳市地震伤员总数的1/3还要多。
伤员在外地经过为期1~3个月的紧急治疗阶段后被送回绵阳市,截至2008年7月6日,北川县赴外省治疗返乡登记共有592人④,这些地震伤员根据病情恢复状况被送至板房安置点、市医院等地方接受继续治疗或康复。
北川县在5·12地震中有26916人受伤,群体数量大,需要康复的人员数量大,人员集中安置主要在板房区,其中尤以曲山镇、擂鼓镇、陈家坝乡居多,其余为相对分散安置。
目前“绵阳市残疾人基本情况调查”还在进行中,全县所有乡镇因震致残人员的康复需求尚未统计出来,本研究只根据北川县四个康复站所在地的统计情况做分析。
曲山镇永兴板房区共有残疾人约480名⑤,其中登记有康复需求的地震致残人数为250名;擂鼓板房区共有残疾人约610名,其中登记有康复需求的地震致残人数为230名;北川中学有康复需求的地震致残人员110名;桂溪乡共有残疾人约860名,其中登记有康复需求的地震致残人数为60名。
从以上情况可以得出⑥,曲山镇永兴板房区的残疾人康复需求最高,为52.1%;而桂溪乡仅为7.0%,擂鼓板房区位居中间,为37.7%。
分析康复需求差异的主要原因,有以下几点:
一是残疾人群体素质水平。
曲山镇永兴板房区居住的主要为原北川县城镇居民,对自身的健康需求较高,因而会积极主动接受科学的康复治疗。
而桂溪乡主要生活的是农村居民,自身素质不高,眼界较狭隘,康复对他们来说是一个新兴事物,康复意识普遍淡薄。
二是残疾人到康复站的便利程度。
曲山镇永兴板房区的建设规划较好,全是平整宽阔的水泥路面,为残疾人尤其是肢体残疾人的行动提供便利。
而且永兴康复站就设在板房区内,有康复需求的人员去康复站非常方便,因而愿意去康复的残疾人员比例也高。
擂鼓板房区的康复站设在板房区外的红星卫生院内,从板房区到康复站还有一定距离,另外擂鼓板房区的路况欠佳,不利于残疾人出行。
在对擂鼓板房区因震致残人员的访谈中有相当比例的人表示去康复站比较困难,只能在家里康复,但表示希望能接受康复治疗师的康复指导。
而桂溪乡处于山地,路况更为复杂。
三是康复站服务资源丰富程度。
永兴康复站是四个康复站里规模最大的,专业康复治疗师的服务时间也最长,所以致残者相对来说能够得到的专业康复治疗和指导也更多。
在参观该康复站时可以明显感觉康复站环境优美、秩序井然。
而擂鼓康复站只有每周二会有康复治疗师,另外擂鼓康复站面积小,人稍多就显得很嘈杂,而且由于场地原因可用的康复器材较少,在很大程度上限制致残者的康复需求。
桂溪乡康复站没有专业的康复治疗师,所以虽然康复站前期保持开放,但由于得不到专业的康复的治疗和指导,鲜有人去,现在已经停止运作。
四是康复工作宣传力度。
在对擂鼓板房区致残者的访谈中,在问到是否有康复站的康复治疗师上门宣传过康复知识或者进行过指导,大多回答没有,仅有一些志愿者过来宣传过康复知识。
而桂溪乡的情况则更为复杂,之前的康复站设在陈家坝,但由于运作情况不太理想后迁至附近的桂溪乡甘溪敬老院,但是陈家坝的致残者大多不知情。
2.心理康复需求分析
5·12大地震对灾区的群众心理造成的损伤无法估计。
北川县是本次地震的极重灾区,根据中国红十字会总会的调查⑦,重灾区群众各种不良情绪(如严重抑郁、孤独等)比例均高于正常人群的比例,各种生理不适应症状(如身体不适、失眠、饮食不良等)所占的百分比也高于正常人群比例。
在本次调研中,很多灾民也反映地震后精神状态大不如前。
具体到震后的残疾人员,他们的心理有如下特点:
首先,地震的经历就会使他们承受巨大精神的压力。
地震是突发的,严重的,这些人受到了地震巨大破坏力的震惊和长期埋在瓦砾之下的惊恐,以及直到现在都不断发生的余震的刺激。
这些都将对他们以后的生活和精神状态产生不良的影响。
其次,地震摧毁了他们的生存条件,包括自然环境和人工环境(房屋、建筑等)及社会环境(社会组织、人群关系)等人类正常生活所依靠的物质与精神条件。
地震致残的人员不仅要面对身体残缺的现实,还要承受失去家园和亲人的痛苦,家庭的经济状况和生活状况的突变。
如果没有基层组织的关注和系统的心理辅导,他们的处境令人忧虑。
另外,地震致残的人员是突然成为肢体残疾者,他们往往难以接受现实。
特别对于未成年人,更是难以适应现状,甚至出现自闭的症状,这不利于他们健康成长。
亟需建立心理疏导的机制帮助他们适应新生活,逐渐找回自己的价值和生活的方向。
经过一年的恢复,北川县残疾人员的精神创伤逐渐平复,已经开始正常的生活。
但是,在当前重建的过程中,他们仍将面临建设永久性住房,继续工作等一系列问题,与一般的受灾人员相比,这些问题在他们面前显得更加严峻。
如果没有外界的持续的心理援助,微小的问题都可能导致心理危机的出现。
目前,北川县残疾人康复工作的工作重心仍然在医学康复上。
心理康复专业人员,特别是进行长期系统性心理康复的专业人员仍面临一定缺口。
而且,目前残疾人员对心理治疗仍存在排斥心理,主要依靠自我调试,这也不利于专业心理服务的展开。
本次调查中了解到,北川中学所设立的心理咨询室的利用率低。
总体上,北川县残疾人员所表现出来的精神状态是比较好的,但是这不能说明他们不需要心理康复。
这种掩盖下,甚至回避下的心理问题可能是更为严重和更为危险的。
因此,北川县针对震后残疾人的心理援助是必要的,也是紧迫的。
3.职业康复需求分析
北川县的残疾人群体中的劳动适龄人口占总体的绝大部分,且以中轻度残疾为主,通过一定的康复训练可以恢复到从事相关职业的基本劳动能力。
震后北川县有职业康复需求的残疾人基数大大增加。
访谈中我们了解到,地震致残人员原先拥有完全劳动能力时,家庭经济来源主要是工作报酬、农作物和经济作物的生产收获等,这基本能维持其体面生活。
5·12地震在摧毁了人们赖以居住的建筑和耕地的同时,导致一部分人丧失以正常方式从事某种劳动的能力,从而失去就业机会,生活来源主要是依靠政府相关的临时性、后续补助政策和民间组织的社会捐赠等,这些扶助措施均是帮助残疾人维持一个最低生活标准。
通过个案访谈了解到,不少残疾人在填写残联组织的“就业需求”调查表中填写了存在这方面的需求,他们希望通过就业改善生活现状,而不是仅仅依赖外界的援助。
无论是从地震致残人员的绝对总数和致残等级,还是从该群体的年龄分布结构,抑或从我们调研的深入访谈的个案自身的愿望表述来看,残疾人的职业康复需求很大。
而且从实现残疾人自身价值,保障其基本生活,维护社会和谐的角度,开展残疾人职业康复工作是急迫且重要的。
(三)因震致残人员的康复、政策支持、服务等的供给分析
1.震后残疾人救助的参与方分析
(1)参与主体与协调状况
地震后,各级政府部门、各领域的NGO,个人、企业、金融机构、媒体等均迅速参与到灾后救助与重建中。
政府是灾害救助的主要负责者,参与残疾人事业的主要是卫生部门、民政部门、社保部门以及教育部门等;NGO同残疾人事业相联系的主要是各种基金会、专业性的服务机构以及相关非专业NGO(包括大部分草根NGO)等;企业同残疾人事业相联系的主要是为残疾人提供(包括捐赠与限价出售)相关器材、资金,并为残疾人创造就业岗位或者是缴纳就业保障金。
需要说明的是,我国的中华慈善总会、红十字会以及残疾人联合会等GONGO都具有亦官亦民的特色⑧,是政府为了更好地获得社会资源、对相关事业进行管理而成立的,因此它们实际上是处在NGO与政府之间的交叉地带。
如图1所示,首先,各种专业服务机构同红十字会以及政府卫生部门协同合作,共同为残疾人提供医疗与康复;其次,残疾人联合会同民政部门(负责弱势群体,包括残疾人的最低生活保障以及社会救助等)、社会保障部门(管理残疾人的各类保险、就业培训及相关事宜等)、教育部门(负责残疾人的特殊教育等)合作,形成对残疾人进行全面帮扶的整体系统;再次,政府通过向官方背景的NGO进行拨款等形式,以其为渠道,同各种NGO进行合作;然后,官方背景的NGO之间也有一定的合作,例如红十字会会将相关物资交由残联来开发放到残疾人手中;最后,NGO之间的组织协调由NGO支持机构来进行,在抗震救灾中,我国的社会组织首次开始有意识的协作。
在地震后进入灾区的一部分NGO迅速以项目形式组织建立了“民间组织四川省5·12民间救助服务中心”等NGO支持机构⑨。
除了NGO支持机构的出现,NGO之间也出现了新的合作形式。
中国红十字基金会从捐款中拿出2000万元,面向国内民间专业服务机构公开招标,南都公益基金会、友成企业家扶贫基金会等非公募基金会紧急安排资金,资助民间组织参与救灾和灾后重建项目。
图1残疾人救助的参与主体关系图
(2)NGO参与灾后残疾人救助状况
震后,NGO和志愿者所表现出来的行动能力和专业素质,达到迄今为止的最高水平,成为救灾与重建进程中的一大亮点。
各类NGO协同志愿者纷纷发动人员物资,以各种方式参与了抗震救灾的各个领域,包括对残疾人的救助和服务。
在一些需要很强专业性的工作上提供了实质性的帮助。
在北川县开展残疾人救助工作的NGO大体可以分为三类,即:
官
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