核损害赔偿中国大陆核损害赔偿法律制度的完善.docx
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核损害赔偿中国大陆核损害赔偿法律制度的完善
核损害赔偿【中国大陆核损害赔偿法律制度的完善】
摘要:
日本福岛核泄漏事故为中国快速发展的核电事业敲响警钟完善核损害赔偿法律制度将为核电事业的快速发展保驾护航。
目前中国大陆已有的核损害赔偿法律规范体系性不强效力等级较低且规定十分原则缺乏程序性规范。
通过对比中国与其他有核国家的核损害赔偿制度结合中国核能事业发展的实际提出建立唯一责任下的多级赔偿机制将环境受到的损害明确列入损害赔偿范围同时通过建立核事故损害即时赔偿机制及完善常态化民事赔偿机制以构建中国大陆地区较为完善的核损害赔偿制度体系。
关键词:
核损害赔偿;赔偿主体;赔偿范围;赔偿程序
220亿元)[4]。
至目前该事故的善后工作仍在进行中。
核泄漏事故的严重后果为中国建立和完善核事故损害赔偿制度敲响警钟。
核事故发生后由谁来进行赔偿、赔偿的范围多大、赔偿的标准如何确定以及受害者应当通过何种程序得到赔偿就成为理论界以及实务界必须面对的课题。
(二)完善核损害赔偿制度的意义
核损害赔偿制度的建立及完善具有重要且积极的意义。
核损害赔偿制度是国际上广泛采用的一种特殊赔偿制度是指在发生核电事故并造成损害的情况下通过一种特殊的法定归责和赔偿形式确保受到核损害的当事人依法得到及时、充分的财务赔偿是一种以设定合理赔偿责任限额的方式来保护核电行业投资者和经营者合法利益的法律制度[5]。
核损害赔偿制度的建立至少具有两方面的积极意义一方面是确保社会公众权益得到保护另一方面也是保护核电行业健康发展的需要。
1.保障社会公众的合法权益
核能是一种比较安全的能源但是一旦发生核事故会造成巨大的损害后果。
根据国际权威机构的统计核事故发生的机率远小于交通、煤矿以及其他很多行业的安全事故。
1942年到1975年美国核工业的统计资料表明这期间共发生的10086起烧伤、触电、跌落等事故中放射性事故仅41起占4‰;核工业每百万工时发生的各种事故不及同期其他工业的1/3。
据测算核电站事故的几率约4×10-6/(堆・年)即100个核电站运行2500年可能会发生一次事故[5]。
虽然如此它仍是社会公众普遍担心的一种严重的灾害性事故且一旦发生往往会产生大范围的环境灾害不仅受害人众多而且受损的财产数额巨大。
1986年切尔诺贝利核电站发生爆炸反应堆厂房顶盖被炸掀大量放射性物质随着蒸汽和烟云进人大气释放出的放射性物质的总放射性约为12×8贝克(3�24×108)居里释放量相当于堆内约3%~4%的核燃料、100%的堆内产生的惰性气体和20%~60%易挥发的放射性核素造成对周围环境的严重污染。
事故当时救火队员有29人受辐射损伤其中28人因患急性放射性病致死;事故后周围30公里范围内撤离了21万居民[6]。
核损害赔偿制度是对核事故损害的一种救济与补偿。
损害赔偿制度对于遭受事故侵害的人身和财产损失予以赔偿以尽可能地弥补事故的损害后果。
虽然对于遭受核事故而死亡或患病的人们而言赔偿并不能减少他们及家人已发生的痛苦但是却可以有一定的精神慰籍特别是对于致病的受害人而言可以解决高昂的医疗费用以及后续的生活开支。
对于核事故造成的财产损失以及环境损害的恢复赔偿制度就更加重要。
但是由于核事故发生的原因往往比较复杂尤其是核电站设计单位、设备制造商、建筑安装企业或运营单位都可能因单独或共同过错引发事故或因未采取必要的措施使损失进一步扩大导致民事赔偿的法律关系十分复杂已有的传统民事赔偿制度并不能担此重任因此建立着重保护受害人的无过错责任、唯一责任等赔偿规则就显得尤为重要。
2.促进核能事业的健康发展
核损害赔偿法律制度的完善将有助于解决核能企业的后顾之忧促进核能事业发展。
已有实践经验表明中国现有产业结构不够合理直接导致了能源利用率低因此新能源将逐步发展并最终成为主要能源[7]其中核能不容小觑。
然而已有的民事责任制度却存在核能事业发展的掣肘表现较为明显的即是严格责任原则下的“企业责任忧虑”。
严格责任也称之为无过失责任即核设施营运人不论有无过错只要发生核事故并造成核损害就要承担民事责任。
无过失责任制度的基本思想不是在于对具有“反社会性”行为的制裁且经营诸如核能等高风险行业的企业是现代社会必要的经济活动实无不法性之可言;无过失责任的基本思想在于对不幸损害之合理分配[8]。
然而正是这种“合理分配不幸损害”的归责原则相较于一般民事侵权而言责任人承担的责任加重且涉及的赔偿费用巨大使投资于核能等高危险、高科技产业的投资者产生了“企业责任忧虑”。
完善的法律制度可以有效平衡投资者的风险与收益减轻投资人的“忧虑”。
包括核能产业在内的高危险、高科技产业其投资者在获取高额利润的同时也使国民从中受益促进整个社会的进步。
尤其是在传统石化能源已濒临枯竭且对环境造成严重危害的今天核能、核电对于社会的经济发展有着不可替代的积极意义。
作为核损害赔偿制度这个完整的制度体系既要保障受害人利益又不能将投资者的有益于社会的投资行为完全扼杀。
在国际核损害赔偿制度中为了解决这一问题设置了责任限制以及损害赔偿社会化救济制度作为核营运人承担绝对责任的一种补充。
将该制度引入中国核损害赔偿制度体系中将合理分散核营运人承担的风险责任消除投资者承担无限责任的“忧虑”促进核能和平利用事业的发展。
3.完善中国核能法律体系
面对核能的快速发展中国却尚未形成核能法律体系。
中国已逐步迈入核能发展大国但是核能立法还局限于其他法律的零星规定尚缺乏《原子能法》这部核能利用的基本法。
北京大学汪劲教授接受记者采访时表示(中国)核法律法规体系远未健全完善最核心的问题是没有核领域的基本法。
制定《原子能法》确立核事业在中国经济社会发展中的战略地位明确核事业的发展方针、基本政策和管理体制明确政府、企事业单位的责权利保障核事业的安全、可持续发展这是国家的责任所在。
虽然目前《原子能法》的已列入立法计划但短期内尚无法出台1984年国家科委主导成立了原子能立法的领导小组和起草小组后核工业部也加入但最后《原子能法》没能出台。
1998年新成立的国防科工委成为核行业的主管部门开始第二次立法尝试。
中国核工业经济研究中心承担了立法的研究工作并在20__年完成了文本的起草和征求意见工作。
20__年国务院机构改革开始立法工作再次搁置。
在这次调整中核电被划给了新成立的国家能源局而其他(包括核燃料)则由国防科工局继续管理。
20____年工信部委托中国核能行业协会开始做原子能立法的研究工作原子能立法工作第三次重启。
日本福岛核电站核泄漏事故发生之后这项工作被给予了更多的关注。
20__年4月7日在深圳举行的中国核能行业协会年会上张华祝表示《原子能》已列入立法计划。
虽然相比意味着“安排审议”第一类计划和“条件成熟时安排审议”的第二类计划《原子能法》的立法计划只是第三类计划:
“抓紧研究起草”离提交全国人大常委会审议尚远但这还是让许多《原子能法》的立法研究者看到了希望。
27年间尝试立法两次夭折受日本核泄漏影响进程加快――《原子能法》拟20__年底征求意见见京华时报(20__-04-25)。
。
核损害赔偿制度是核能法律体系的重要组成部分其将推动中国核能法律体系的完善。
在目前已有条件下先期完善核损害赔偿制度为核能法律体系的完善提供重要的支撑。
《原子能法》是中国境内所进行的原子能研究、开发和利用活动的基本法律规范其主要调整对象是在中国境内进行原子能研究、开发、利用过程中所形成的各种各样的社会关系。
其应当调整的内容包括铀产品、核燃料、核材料、放射性同位素的生产、经营与应用以及核设施和核装置的建造和运营此外还应当包括核安全、辐射防护、环境保护、核损害赔偿、核事故应急、核进出口等方面的相关问题的社会关系[9]。
从宏观来分析原子能法律体系包括事先预防、事中控制以及事后赔偿三个部分而核损害赔偿制度恰恰是该法律体系中的第三部分有机体即事后赔偿制度。
因此完善核损害赔偿制度正是迈向建立完善的核能法律体系的重要一步。
二、中国大陆核损害赔偿制度的缺陷
(一)中国大陆核损害赔偿制度的现状
中国大陆地区涉及核损害赔偿的规范性文件主要有三个即1986年《国务院关于处理第三方核责任问题的批复》(国函[1986]44号以下简称“1986年批复”)、20__年《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》(国函[20__]27号以下简称“20__年批复”)以及20__年《中华人民共和国侵权责任法》第70条《侵权责任法》第70条规定:
“民用核设施发生核事故造成他人损害的民用核设施的经营者应当承担侵权责任但能够证明损害是因战争等情形或者受害人故意造成的不承担责任。
”的规定。
其中两个国务院批复较为详细地规定了核损害赔偿的基本内容是中国处理核事故损害赔偿责任问题的基本法律依据其与《侵权责任法》第70条一起建立了中国核损害赔偿制度的基本框架。
1.绝对责任
中国的“1986年批复”和“20__年批复”均确定了营运人的绝对责任。
绝对责任也有学者称之为严格责任二者在本质上均是一种归责原则强调侵权人承担责任并不以主观上具有过错为要件即无过错责任原则。
该原则对于营运人的主观方面不要求存在过错与传统的民事侵权过错归责原则存在明显不同倾向于受害人权利的保护。
2.唯一责任
“1986年批复”、“20__年批复”以及《侵权责任法》第70条均明确了营运人为核损害赔偿责任的唯一责任人即唯一责任原则。
目前在有关核损害责任的国际公约以及各国的核损害责任立法中均采用这一法律制度[10]将营运人设置为承担核损害赔偿的唯一责任人。
3.责任限制
中国确立绝对责任的同时也对营运人的赔偿责任设置了最高限额。
“1986年批复”对一次核事故所造成的核损害的最高赔偿额限制为人民币1800万元;超过该限额的由政府提供最高限额为人民币3亿元的财政补偿。
“20__年批复”提高了以上限额将营运人的责任限额提高到每次核事故最高赔偿额3亿元人民币;将政府财政补偿最高限额调整为8亿元人民币需要国家增加财政补偿金额的由国务院评估后再作决定。
4.责任豁免
虽然在核损害赔偿中采取无过错责任原则但是并非在任何原因下引起的核损害均由营运人承担赔偿责任。
“1986年批复”规定的豁免事由包括武装冲突、敌对行动、暴乱、特大自然灾害所直接引起的核事故;而“20__年批复”的豁免事由保留了武装冲突、敌对行动、暴乱所直接引起的核事故增加了战争作为豁免事由同时将特大自然灾害引起的核事故排除在豁免范围之外;《侵权责任法》对豁免事由的规定与两个批复不同其规定了在因战争等情形或者受害人故意造成的核损害情形下免责。
5.财务保证及责任保险
中国的财务保证及责任保险制度是在实践中发展并完善的。
“1986年批复”并没有关于责任保险和财政保证的具体规定。
大亚湾核电站开始建设时中国人民保险公司为其承保了核责任险。
1999年5月经中国保险监督管理委员会批准成立了中国核保险共同体1999年5月中国保险监督管理委员会向当时的中国保险公司作出批复同意成立中国核保险共同体。
1999年9月2日中国核保险共同体在北京召开成立大会及第一届理事会和核共体大会。
成立中国核共体首要目的是为了集中中国境内的全部可供的核保险承保能力;与世界核保险承保、分保管理模式接轨;向当时的大亚湾核电站以及中国大陆后续各核电站的运营提供长期的、稳定的、可靠的核保险保障向中国境内的核电设施提供风险管理服务、量体裁衣保险服务摆脱依赖国际市场进而受制于境外市场的束缚适应并促进中国和平利用核能的发展对保险保障提出的需求使之更好地发挥境内保险公司既竞争又合作的“竞合平台”作用。
中国核共体的职责是集中境内外核保险力量在世界范围内实现风险控制和风险分散;在为境内外核电设施提供优质、可持续保险服务的同时为各成员公司提供良好的经济效益。
见:
中国核保险共同体简介[EB/OL].[20__-06-08].:
//�chinare��cn/hgtjj/hgtjj/hgtgs/�。
在实践推动下“20__年批复”第8条增加了关于财务保证和责任保险的规定将单一责任人的风险分摊甚至分摊到全社会以此来保证受害人的及时救济同时也保护营运人自身的发展。
(二)中国现有核损害赔偿制度的不足
从以上两个国务院批复以及《侵权责任法》的规定中可以看出中国核损害赔偿制度的基本框架已经建立但是还存在很大的不足与缺陷。
主要表现在以下几个方面。
1.从法律表现形式上讲中国尚未建立起核损害赔偿制度法律体系
首先现有人大及其常委会的立法中尚没有形成核损害赔偿的法律制度体系。
作为民事责任承担的基本法《民法通则》中没有专门或具体规定有关核损害赔偿责任的问题其中涉及到放射性高度危险活动以及环境污染的规定包括:
《民法通则》第123条规定:
“从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的应当承担民事责任;如果能够证明损害是由受害人故意造成的不承担民事责任。
”第124条规定:
“违反国家保护环境防止污染的规定污染环境造成他人损害的应当依法承担民事责任。
”最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见(试行)(1988年)第154条规定:
“从事高度危险作业没有按有关规定采取必要的安全防护措施严重威胁他人人身、财产安全的人民法院应当根据他人的要求责令作业人消除危险。
”但是这些规定并没有形成核损害赔偿制度的法律依据。
;专门规制放射性污染的《放射性污染防治法》虽针对污染防治作出了一些规定但是对于核损害赔偿则规定得十分原则缺乏可操作性《放射性污染防治法》(20__年6月28日)第12条规定:
“核设施营运单位、核技术利用单位、铀(钍)矿和伴生放射性矿开发利用单位负责本单位放射性污染的防治,接受环境保护行政主管部门和其他有关部门的监督管理并依法对其造成的放射性污染承担责任。
”第59条规定:
“因放射性污染造成他人损害的应当依法承担民事责任。
”;《侵权责任法》对核损害赔偿有了原则性的规定但是同《放射性污染防治法》一样规定得极为原则缺乏可操作性《侵权责任法》(20__年7月1日)第2条规定的“民事权益”“包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益”并未将核污染、核损害带来的环境权益的损害囊括在内。
虽然第八章专章规定了“环境污染责任”但是依旧规定得非常原则且没有关于核损害赔偿的规定。
唯一专门涉及到核损害的即是第70条的规定:
“民用核设施发生核事故造成他人损害的民用核设施的经营者应当承担侵权责任但能够证明损害是因战争等情形或者受害人故意造成的不承担责任。
”该条规定确立了唯一责任、绝对责任以及责任豁免但是具体内容却并没有进一步规定。
。
由以上分析可见中国现有的关于民事赔偿责任以及放射性污染防治的法律中均没有为核损害赔偿提供法律依据中国在法律层次上的核损害赔偿制度尚未建立起来。
其次目前针对核损害赔偿的两个国务院批复作为核损害赔偿制度的基本依据其等级和效力均不足。
中国宪法规定国务院作为最高行政机关有规定行政措施制定行政法规发布决定和命令的权限。
但是行政机关作为执法机关它执行的是人民的意志即法律;行政机关也可以具备立法权但必须是基于宪法、法律的规定或权力机关的授权。
也就是说行政权力必须有其法律渊源[11]。
但目前要从宪法以及已有的法律条文中找出核损害赔偿相关的渊源或是授权实非易事。
国务院的两个批复属于法规性文件从理论上说仅具有准行政法规的性质或者说它只是一个颇具中国特色的“红头文件”并不具备法律形式和法律效力的要件[12]。
2.从已有的核损害赔偿规则看其规定过于原则可操作性不强
首先关于赔偿主体的责任落实体系规定不尽完善。
虽然《侵权责任法》以及国务院的两个批复均规定了唯一责任但是对于营运人赔偿责任的落实却没有形成系统。
唯一责任的规定是为了减少诉累最为有效合理地保护受害人的权益。
但是作为核损害的赔偿主体其赔偿数额往往十分巨大单纯的营运人赔偿无法保证赔偿能够足额、及时同时也会致使营运人因承受巨大的赔偿责任而倒闭破产。
解决这一矛盾一方面在于营运人通过责任保险以及财务保证等方式将其责任风险社会化另一方面在于政府补充赔偿责任的承担。
现有的规定并没有将这两种方式有效结合起来导致赔偿主体的责任落实没有形成完整体系。
其次关于赔偿范围的规定不明确。
《侵权责任法》第70条规定“民用核设施发生核事故造成他人损害的民用核设施的经营者应当承担侵权责任”但是依据该法第2条关于民事权益的定义被损害的民事权益中仅包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益其中并未提及与环境受损相关的权益而在核损害中环境受损却是不可回避的、切实存在的损害之一。
“20__年批复”第2条规定“营运者应当对核事故造成的人身伤亡、财产损失或者环境受到的损害承担赔偿责任”。
显然作为法律的《侵权责任法》与“准行政法规”的国务院批复在赔偿范围上的规定不一致。
可见环境受到的损害究竟应当如何纳入到核损害赔偿制度体系中去现有法律规定缺位。
最后关于赔偿程序的规定处于空白状态。
中国现有的两个国务院的批复虽然与国际公约以及国外的立法经验相契合确立了核损害赔偿领域的一些基本法律原则但是对于赔偿责任如何执行却并没有明确的规定。
究竟在发生核损害的情形下是依照普通民事侵权救济途径去和解、调解、仲裁、诉讼还是需要确定快速、及时的救济途径进行赔付是现有核损害赔偿制度框架没有解决的问题。
三、中国大陆核损害赔偿制度的完善设想
中国虽已有核损害赔偿的一些具体规则但是对核心问题的解决却并未完成建议中国尽快进行核损害赔偿法的立法工作建立完整的核损害赔偿制度。
(一)赔偿主体之设置
核事故一旦发生损害巨大究竟由谁来承担赔偿责任首当其冲。
中国已有的规定中确立了唯一责任下的营运人绝对责任同时也对财务保证及责任保险作出规定并对超出营运人责任限额的赔偿设定了政府的补充赔偿这与国际做法贴合。
目前世界上比较通行的做法即是唯一责任下的多级赔偿保障也就是营运人是法律赔偿主体其赔偿责任的落实通过以下三个层级来实现:
第一层级由核设施的营运人投保最低限额的强制性商业保险该保险必须在领取核设施许可证时完成;第二层级由所有核设施的营运人按核设施的功率承担超过各国规定限额以上的有限数额的赔偿(此种限额各国规定不同有些国家没有这一层次的财政保证)并在赔偿实际发生时按比例分摊;最后在上述两个层级尚不能完全补偿损害时由国家提供一定数额的补偿。
1.唯一责任原则下的营运人绝对责任
唯一责任原则又称责任集中原则是指在有复数责任主体的场合法律只规定由其中之一承担赔偿责任而其他责任人则不直接对受害人承担损害赔偿责任的制度[10]。
该原则的确立有助于积极救助受害人以及减轻诉累。
一方面将责任主体限定在营运人可以使受害人及时便捷地实现损害赔偿请求权而不会造成因向众多可能的责任人进行索赔而出现的诉累。
另一方面将赔偿责任集中于营运人可以节省责任保险费用的支出促进责任主体更加审慎地防范风险有利于政府机关的监督管理。
中国已有的“1986年批复”“20__年批复”以及《侵权责任法》第70条均明确了营运人为核损害赔偿责任的唯一责任人。
也就是说在法律上营运人是核损害赔偿的唯一责任主体受害人只需直接向营运人主张赔偿责任即可而无需考虑其他有可能实际承担责任人。
这一原则应当在《核损害赔偿法》中予以进一步确认。
营运人的绝对责任也是核损害赔偿中的应有之义。
绝对责任也称之为严格责任即核装置的运营者不论其有无过错只要发生了核事件并造成核损害便要承担全部责任。
当然这一原则并非是核能领域中特有的它也在其他发生几率很小但潜在危害很大的行业和作业中应用。
之所以设置这样看上去对侵权人极为“严格”的归责原则实际上是出于保护受害者的考虑。
事实上对于像核电站这样复杂的装置即使要受害者弄清谁是事故的责任人都是极其困难甚至是不可能的更何况让处于弱势的受害人去证明加害人的主观过错呢。
因此如果沿用一般民事责任的归责原则受害者便难以得到应有的保护营运人承担无过错责任恰恰是与其优势地位相一致的一种归责原则。
2.营运人责任实现途径的社会化
核营运人仅凭自己的力量往往无法负担核损害的巨大赔偿额。
营运人承担唯一责任及绝对责任即只要发生核损害无论营运人是否有过错其都作为唯一的责任主体去面对受害者的索赔。
但是核事故一旦发生其损失额往往十分巨大。
就以三哩岛核电厂事故为例虽然对外界释放的辐射剂量极少没有对周围的居民和环境造成影响但是仅其直接损失就达10亿多美元[13]。
如此巨大的损失显然无法由核营运人全部承担。
为使核损害赔偿落实到位各国法律规定了责任的财政保证以及责任保险制度等社会化救济方式。
所谓核损害赔偿社会化是将本应由个体承担的核事故损害赔偿转由国家、社会、多数企业或者社会上多数人来承担和消化。
它主要解决了两个问题:
一是解决了“企业责任忧虑”通过责任保险及责任限额锁定和预测企业的风险责任使企业有生产、经营高新技术产品的积极性;二是解决了受害人得不到赔偿的问题对受害人损失的“填补功能”加强使“任何人受到损害都有获得赔偿的权利”能够切实得到落实实现了分配正义。
目前中国的社会化救济程度还比较低需要不断完善核损害赔偿的社会化救济。
首先完善核责任保险制度。
一方面继续提高承保能力扩大承担保险责任的能力范围;另一方面要建立长期的核巨灾准备金以应对可能发生的巨额赔偿。
此外核保险业对核能事业的促进也离不开定期的核检验制度力争从核电站的建设阶段到运行期间核共体全方位介入进行风险调查和跟踪及时全面了解风险状况为核电站安全和风险管理奠定基础。
其次建立核营运人互助基金在核责任保险限额之外继续承担损害赔偿责任。
核营运人互助基金是指从事高风险活动的各核营运人从各自的利润中提取一定比例形成共同的互助基金归到一个固定的保证人的名下由保证人负责管理专用于核损害的赔偿。
一旦发生了核损害就由保证人用互助基金优先向受害人进行损害赔偿而事故营运人则逐年向保证人弥补从互助基金所支出的赔偿费用。
这种做法可以大大提高营运人个体和核行业整体的损害救济负担能力。
3.政府的补充赔偿
唯一责任下的多级赔偿保障模式中非常重要的一环即是政府的补充赔偿也即国家对核损害赔偿的干预。
国家干预原则在核损害赔偿制度中的表现非常广泛主要是指国家介入和参与核损害赔偿的工作并负担调停或支付赔偿金的责任[14]。
与国际通行做法相一致中国也对核损害赔偿规定了国家干预但还无法形成制度性的规范。
笔者建议在政府干预核损害赔偿制度中应当从以下两方面完善。
(1)明确政府角色定位――核能利用的引导者、核损害责任的补充责任人。
核能利用是把双刃剑需要政府的引导和保障。
核能利用特别是核电发展本是新兴产业对于社会经济的发展具有重要的促进作用但是一旦发生核事故其造成的人身财产损害以及核辐射对环境的影响则让人不寒而栗。
促进核能事业发展是政府的职责所在而保护弱势群体的利益又是政府义不容辞的责任[15]。
基于此一方面要大力促进核电发展满足人们对于能源的日益增长的需求另一方面又要解决投资者因面对可能发生的巨额核损害赔偿而裹足不前的问题。
为此政府应当在此过程中既承担起引导、促进核能发展的责任又承担对核损害赔偿补充赔偿的责任。
一方面在原子能立法中体现政府引导者的角色促进核能事业的发展另一方面在核损害赔偿法中确立政府补充赔偿的责任确保受害人能得到及时、公正的救济同时确保营运人不致因核事故而破产进而影响核能事业发展。
(2)政府财政补充赔偿机制的落实。
由于核能发展的受益者并非只是营运人它为全社会提供了清洁、高效的能源减少了传统化石能源所产生的严重环境污染全社会均从中受益为此在发生了核事故之后国家及全社会有义务分担此赔偿。
但是目前对于如何建立一个稳定的财政补充赔偿机制并没有具体的法律规定。
笔者认为虽然政府在核损害赔偿中承担补充赔偿责任既有利于营运人也有利于受害人但是完全不设限额的由财政支出剩余的全部赔偿金会加重政府负担而这种负担必将转化到纳税人身上这对于纳税人
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