精品工程建设项目常见问题及防治.docx
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精品工程建设项目常见问题及防治
工程建设项目常见问题防治及案例分析
北京*****管理咨询有限公司
2013年11月
前言
工程建设项目规模大、周期长,管理复杂,风险因素众多,稍有考虑不周、组织不慎、控制不力,即会发生风险事件,影响项目质量、进度、安全、投资等目标的实现,是公认的企业高风险领域之一。
通过多年的工作实践,我们发现,尽管不同建设项目建设内容存在很大差异,但在管理过程中存在许多共性问题,且反复出现。
因此在回顾、总结多年的工作实践经验的基础上,开展工程建设项目“常见问题”及防治课题研究,深入研究这些共性问题的表象、剖析其发生的深层次原因,并针对性提出解决方案和防治措施,具有重要的现实意义:
(一)是在投资力度持续加大的形势下强化审计工作力度的需要
近几年来,国家加快了高新技术武器装备的发展,安排了一批固定资产投资项目,给企业的发展带来了新的机遇,同时也对审计工作提出了更新、更高的要求。
这就需要审计部门与时俱进,不断强化工程项目审计工作,而开展以具体案例、共性问题为对象的工程建设项目“常见问题”及防治课题研究,可全面提升审计队伍工程项目审计的素质与能力,提升公司投资项目的监管力度和覆盖面,为公司投资保驾护航。
(二)是贯彻“预防为主、查帮改相结合”、切实帮助有关单位规范和强化项目管理的需要
从历年的审计结果分析来看,各项目单位加强建设项目管理的意识逐步提高,违法、违规现象呈减少趋势。
但工程建设项目仍存在一些亟待解决的共性问题,突出表现在:
一是一些项目建单位自我约束能力不足,法人责任制、招投标制、监理制、合同制执行不规范,项目单位管理水平有待提高;二是投资控制机制不健全或落实不到位,“三超”问题(概算超估算、预算超概算、决算超预算)仍然突出;三是项目管理监管体制不完善,尚未形成有效的管理监管合力,监管作用还没有充分发挥。
针对存在的突出问题,需要继续贯彻“预防为主、查帮改相结合”的方针,对项目管理中存在的普遍性、倾向性和苗头性问题,要从现象到本质、从内因剖析到防治措施进行全面的、深入的分析研究,形成常见问题库和防治措施指南,以此指导和帮助监管部门、项目建设单位辨识和防范管理风险,并预先从制度和管理层面上予以改进和完善,有助于从根本上提高项目管理工作的实效,确保投资项目投资资金使用安全和效果。
基于此,课题组在回顾、总结多年项目审计工作经验的基础上,对工程建设项目“常见问题、多发问题”进行了详尽的整理、分析和研究,力求全面地反映工程项目管理方面的主要问题,提供针对性的解决方案和防治措施,为全面提升工程项目管理与审计工作提供规范指引。
由于经验和水平有限,难免存在遗漏和不足之处,有待在今后的实践中不断充实和完善,敬请批评指正。
工程建设项目“常见问题”及防治课题组
2013年11月20日
第一章建设程序管理
一、建设程序管理精要
(一)业务流程
基本建设程序是建设项目从设想、选择、评估、决策、设计、施工到竣工验收、投入使用整个建设过程中,各项工作必须遵守先后次序的法则。
它科学地总结了建设工作的实践经验,反映了建设工作所固有的客观自然规律和经济规律,是建设项目科学决策和顺利进行的重要保证。
我国现行的基本建设程序分为:
项目建议书阶段、可行性研究阶段、设计工作阶段、建设准备阶段、建设实施阶段、竣工验收和后评价阶段,只有在完成上一环节工作后方可转入下一环节。
为确保项目基建程序的有效执行,政府相关职能部门通过审批、核准、许可、监督、验收等方式实现项目的全程宏观引导及监控。
基本建设项目实施流程及各环节应取得相关审批手续,见下图:
图1建设项目实施流程图
(二)管理依据
1.《中华人民共和国建筑法》
2.《关于基本建设程序的若干规定》
3.《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》
4.《建设项目环境保护设计规定》
5.《国家计委关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知》
6.《建设工程质量管理条例》
7.《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》
8.《工程建设项目实施阶段程序管理暂行规定》
9.《国务院关于投资体制改革的决定》
10.《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》等
二、建设程序管理目标
1.严格执行基本建设程序,按规定依次及时规范取得相关报批手续;
2.对已批复的建设项目相关内容发生调整时,及时履行合规的报批程序。
三、建设程序实施“常见问题”及防治措施
表1.1基本建设程序实施常见问题及防范措施
序号
常见问题
问题描述
风险及影响
成因分析
防范措施
1.
项目履行立项审批程序不规范
项目未经立项批准或先开工建设之后再取得立项批复/核准。
具体表现形式有:
1、项目先开工后取得立项批复/核准。
2、工程项目未取得立项批复/核准。
1、未经核准/批复实施建设,违反基本建设程序,且可能导致项目建设不符合国家、地区项目规划、环评要求;一旦项目立项申请得不到批准,项目将成为违规建设项目,面临被拆除或其它的处罚。
2、未严格实施项目基建程序,项目前期工作投入不够,决策不充分,造成项目目标定位不清,影响项目目标的实现。
1、项目建设单位不了解基本建设程序/缺乏合法实施建设项目的意识;
2、项目建设单位对执行基本建设程序的重要性及风险性认识不足;
3、项目建设单位存在“先斩后奏”的绑架心理;
4、缺乏有效的追责机制。
1、加强项目基本建设程序规范实施重要性的宣贯及学习;
2、项目单位业务人员及公司领导层提高规范项目基本建设程序实施的意识;
3、对因未经立项审批投资造成的项目损失建立责任追究制。
2.
项目拆分立项、规避有权审批
同一项目分拆成多个项目报批,规避有权审批,具体表现为:
1、同一项目分拆成多个项目报批,将本该由有权部门核准的项目,由其下级机构核准实施。
1、违反项目报建程序,使项目实施可能违背国家产业政策、规划要求,面临已实施的项目停建、拆除的风险。
1、项目建设单位不了解基本建设程序/缺乏合法实施建设项目的意识;
2、项目建设单位对执行基本建设程序的重要性及风险性认识不足;
3、项目建设单位存在“先斩后奏”的绑架心理;
4、缺乏有效的追责机制。
1、加强项目基本建设程序规范实施重要性的宣贯及学习;
2、项目单位业务人员及公司领导层提高规范项目基本建设程序实施的意识;
3、对因违规立项造成的项目损失建立责任追究制。
3.
未取得项目环评批复
项目实施未取得环评批复。
具体表现形式:
1、项目先开工后取得环评批复。
2、项目未取得环评批复。
1、未经环评批复,实施工程建设,违反基本建设程序,使项目一旦不符合环评要求,即面临已实施的项目被暂停、重新规划、拆除等重大损失风险。
1、项目建设单位不了解基本建设程序/缺乏合法实施建设项目的意识;
2、项目建设单位对执行基本建设程序的重要性及风险性认识不足;
3、项目建设单位存在“先斩后奏”的绑架心理;
4、缺乏有效的追责机制。
1、加强项目基本建设程序规范实施重要性的宣贯及学习;
2、项目单位业务人员及公司领导层提高规范项目基本建设程序实施的意识;
3、对因未取得环评造成的项目损失建立责任追究制。
4.
未办理建设项目规划许可证
建设项目未办理建设规划许可证,部分建设项目先行开工建设后办理建设项目规划许可证。
具体表现形式有:
1、项目先行开工建设,在建设过程中办理建设用地/工程规划许可证。
2、项目建设完工后补办建设用地/工程规划许可证。
3、项目未办理建设用地/工程规划许可证。
1、违反基本建设程序,导致法律风险隐患;
2、国家推行规划许可,确保项目建设时,符合城市规划、及人防、消防、园林、交通、市政等主管部门对规划要求,未严格执行规划许可申请,存在项目建设不具备/未达到相关主管部门规划要求,面临项目决策方案失败、拆除的风险。
1、项目建设单位不了解基本建设程序/缺乏合法实施建设项目的意识;
2、项目建设单位对执行基本建设程序的重要性认识不足;
3、项目建设单位存在“先斩后奏”的绑架心理;
4、缺乏有效的追责机制。
1、加强项目基本建设程序规范实施重要性的宣贯及学习;
2、项目单位业务人员及公司领导层提高规范项目基本建设程序实施的意识;
3、对因未经规划许可造成的项目损失建立责任追究制。
5.
未取得设计概算批复即开工建设
工程先行开工后取得设计概算批复。
具体表现形式有:
1、建设项目开工建设后,在建设过程中取得设计概算批复。
1、违反基本建设程序,设计概算是项目投资控制的刚性指标,未经审批设计概算即开工建设,不能有效确保设计概算编制的完整性、合理性、准确性及深度,为项目投资的合理确定及有效控制带来风险隐患。
1、项目建设单位对设计概算的重要性认识不够;
2、决策审批机制不完善,执行不到位,未建立责任追究制度;
3、缺乏有效的追责机制。
1、建立完善的项目决策及审批机制
2、未经初步设计概算审批的项目一律不得开工建设,并通过建立责任追究制度进行有效控制。
6.
未进行施工图审查
建设项目未进行施工图审查。
具体表现形式:
1、未进行施工图审查。
2、先开工建设,建设过程中补办施工图审查。
1、违反基本建设程序,导致法律责任风险;
2、施工图审查,确保项目施工图设计满足国家、行业强制规范,保障施工图设计质量、深度的基础上,并能有效优化,有效降低造价,未进行施工图审查或施工图审查滞后易造成问题不能及时发现,使项目损失不能有效避免。
1、项目建设单位不了解基本建设程序/缺乏合法实施建设项目的意识;
2、项目建设单位对项目施工图审查的重要性及风险性认识不足;
3、缺乏有效的追责机制。
1、加强项目基本建设程序规范实施重要性的宣贯及学习;
2、项目单位业务人员及公司领导层提高规范项目基本建设程序实施的意识;
3、对因未施工图审查造成的项目损失建立责任追究制。
7.
未办理质量监督注册
建设项目未办理质量监督注册登记,部分工程开工后或完工后补办质量监督注册登记。
具体表现形式有:
1、未办理质量监督登记。
2、先开工建设,建设工程中补办质量监督注册登记。
3、工程竣工后补办质量监督注册登记。
1、违反基本建设程序,导致法律责任风险;
2、质量监督注册,确保项目实施过程中在建设行业主管部门的全程监控下实施,能及时了解行业最新质量要求及规范,有效避免项目实施风险,且政府的监控,为项目质量合格建立有效的屏障,且能及时发现问题,及时整改、避免损失。
1、项目建设单位不了解基本建设程序/缺乏合法实施建设项目的意识;
2、项目建设单位对项目质量监督注册重要性认识不足;
3、缺乏有效的追责机制。
1、加强项目基本建设程序规范实施重要性的宣贯及学习;
2、项目单位业务人员及公司领导层提高规范项目基本建设程序实施的意识;
3、对因未质量监督注册造成的项目损失建立责任追究制。
8.
未办理施工许可即开工建设
工程未办理施工许可或先行开工后办理施工许可证。
具体表现形式有:
1、建设项目未办理施工许可证。
2、建设项目开工建设后,在建设过程中补办施工许可证。
3、建设项目竣工后补办施工许可证。
1、违反基本建设程序,导致法律风险隐患;
2、国家推行施工许可证,确保项目施工时,具备施工的必要条件,未严格执行施工许可申请,存在施工时尚不具备施工的条件即开工建设,影响项目的实施,且易带来项目管理风险。
1、项目建设单位不了解基本建设程序/缺乏合法实施建设项目的意识;
2、项目建设单位对项目施工许可办理重要性及风险性认识不足;
3、缺乏有效的追责机制。
1、加强项目基本建设程序规范实施重要性的宣贯及学习;
2、项目单位业务人员及公司领导层提高规范项目基本建设程序实施的意识;
3、对因未执行施工许可造成的项目损失建立责任追究制。
9.
边勘察、边设计、边施工
工程存在三边工程、两边工程。
具体表现形式:
1、一边勘察、一边设计、一边施工。
1、一边勘察、一边设计。
2、一边设计、一边施工。
1、违反基本建设程序,单纯追求速度,边勘察、边设计、边施工,易造成勘察深度不够、影响设计深度,存在方案较大变更的风险;设计深度不够,存在大量设计变更风险,易造成项目决策目标及造价的完全失控。
1、项目建设单位不了解基本建设程序/缺乏合法实施建设项目的意识;
2、项目建设单位单纯追求速度,对项目三边工程、两边工程可能带来的重大项目风险(包括质量、投资)认识不足;
3、缺乏有效的追责机制。
1、加强项目基本建设程序规范实施重要性的宣贯及学习;
2、项目单位业务人员及公司领导层提高规范项目基本建设程序实施的意识;
3、对因三边工程、两边工程造成的项目损失建立责任追究制。
10.
项目实际实施与批复要求不一致、且未实施调整报批
项目实际实施与批复要求不一致。
具体表现形式:
1、建设地点不一致;
2、项目名称不一致;
3、承担主体不一致;
4、实施内容差异较大(包括规模、标准、设备构成等)。
1、违反基本建设程序,存在项目立项不严谨、不科学,过程中随意调整项目标准、建设内容,导致项目决策目标及造价的完全失控风险。
1、对项目立项严谨性缺乏足够的认识,未经严格履行立项决策程序;
2、存在报批后随意调整项目的侥幸心理;
3、缺乏有效的追责机制。
1、加强项目基本建设程序规范实施重要性的宣贯及学习;
2、项目单位业务人员及公司领导层提高规范项目实施的意识;
3、对改变项目批复内容建设实施造成的损失建立责任追究制。
11.
未及时进行竣工验收
未及时进行竣工验收。
具体表现形式:
1、先使用后进行四方验收及政府相关验收;
2、未验收全额支付工程款。
1、违反基本建设程序,未进行及时验收或未验收使用,为项目存在问题责任的有效界定带来风险,且容易带来相互之间扯皮,不能进行有效的追责。
1、对项目未进行验收使用或未验收全额支付工程款可能带来的重大项目风险认识不足;
2、对竣工验收工作重要性认
识不足,单纯追求时间效益;
3、缺乏有效的追责机制。
1、加强项目基本建设程序规范实施重要性的宣贯及学习;
2、项目单位业务人员及公司领导层提高规范项目基本建设程序实施的意识;
3、对因未进行相关验收造成的项目损失建立责任追究制。
12.
未进行竣工相关政府部门验收
项目竣工后未及时进行政府相关部门的验收。
具体表现形式有:
1、未取得环境保护验收;
2、未取得人防验收;
3、未取得规划验收;
4、未取得消防验收。
1、违反基本建设程序,未进行验收,为项目的投入使用带来风险;
2、对于消防、人防等施工单位不能及时追责。
1、项目建设单位不了解基本建设程序/缺乏合法实施建设项目的意识;
2、对项目未进行政府相关竣工验收可能带来的重大项目风险认识不足;
3、缺乏有效的追责机制。
1、加强项目基本建设程序规范实施重要性的宣贯及学习;
2、项目单位业务人员及公司领导层提高规范项目基本建设程序实施的意识;
3、对因未进行相关政府验收造成的项目损失建立责任追究制。
四、建设程序审计实施及典型案例
(一)基本建设程序执行要求
通过前述,建设项目具有严格的基本建设程序:
1.建设单位须严格执行基本建设程序,并按规定依次取得一系列项目建设的核准、许可、监督、验收等建设手续,且各建设手续的取得必须按严格的先后次序进行。
2.建设单位须严格按批复内容实施工程建设,对调整批复内容,应履行重新报批手续。
3.未严格执行基本建设程序,将给建设单位带来项目损失风险及法律法规处罚风险。
(二)审计手段/技巧/方法
1.在施项目跟踪审计
通过跟踪,根据了解的项目基本建设程序,结合项目实施情况,判断有无不执行基本建设程序、或执行基本建设程序倒置、不到位的苗头,及时给予预警及风险提示,有效规避相关风险。
2.已完项目事后审计
通过收集审阅项目建设手续资料并结合项目施工过程数据,利用测试表(项目基建程序执行测试表)、相关数据对比分析等方法,审计分析项目是否按规定执行基本建设程序,分析判断是否存在问题及风险。
表1.2建设项目审批手续办理情况测试表
序号
项目审批手续
是否取得
未取得原因说明
取得时间
1
《建设项目用地预审意见》
2
《建设项目规划意见书》
3
《环境影响批复》
4
《项目核准/批复》
5
《设计消防审核意见书》
6
《人防工程建设规划设计条件意见》
7
《建设用地规划许可证》
8
《国有土地使用权证》
9
《建设工程规划许可证》
10
《初步设计概算批复》
11
《施工图审查意见》
12
《质量监督注册表》
13
《占路许可证》
14
《掘路许可证》
15
《移伐树木许可证》
16
《建筑工程施工许可证》
17
《规划验收意见书》
18
《消防验收意见书》
19
《环境保护验收批复》
20
《竣工验收备案登记表》
开工时间
竣工时间
应办理但尚未取得项目审批手续:
后补项目审批手续:
(三)典型案例
案例1
案例背景:
某单位的办公楼建设项目,2009年3月15日开工,2010年8月30日竣工。
项目取得开工许可证的时间为2010年6月9日,初步批复时间:
2010年12月25日。
案例问题:
项目单位在未得到初步设计批复、未取得施工许可证的情况下擅自进行建设,严重违反基本建设程序。
案例分析:
现行基本建设前期工作程序包括:
项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告等工作环节。
只有在完成上一环节工作后方可转入下一环节。
除国家特别批准外,各地方、部门和企业不得简化项目建设程序。
建设单位必须在开工前向工程建设项目所在地县级以上人民政府建设行政主管部门或其授权的部门办理工程建设项目施工许可证手续。
案例2
案例背景:
公司下属研究院实施型号研保建设项目工程,总投资额上百亿元。
由于总投资巨大,为了规避审批权限,在立项时故意拆分成22个项目在当地政府拿到审批并实施。
后来由于受到上级部门查办而中途停建,给建设单位造成了巨大的经济损失。
案例问题:
该项目违反项目报建程序,违背国家产业政策、规划要求。
案例分析:
根据国家相关规定各地方、部门和企业不得简化项目建设程序,一旦人为“简化”审批程序可能造成不可挽回的损失。
第二章投资决策管理
一、投资决策管理精要
(一)业务流程
投资决策是围绕事先确定的目标,在占有大量信息的基础上,借助于现代化的分析手段和方法,通过定性的推理判断和定量的分析计算,对各种投资方案进行选择的过程。
项目投资决策的充分性、完整性、正确性,源于科学的投资决策机制(项目建议、可行性研究、项目评估、项目决策),项目投资决策阶段对项目造价的影响最高:
80%-90%。
项目可行性研究对项目建设的必要性、技术可行性、经济合理性、风险性进行全面分析论证,为投资决策提供技术支持,其应达到一定深度,满足决策要求。
可行性阶段,建设方案需具备初步设计条件;具体设备规格、参数需满足订货、谈判;投资估算需控制在10%;融资方案需满足金融机构信贷决策要求;征地、规划需附有当地政府主管部门的意见。
可行性研究报告主要内容包括:
(1)项目概况;
(2)项目建设的必要性;(3)市场预测;(4)项目建设选址及建设条件论证;(5)建设规模和建设内容;(6)项目外部配套建设;(7)环境保护;(8)劳动保护与卫生防疫;(9)消防;(10)节能、节水;(11)总投资及资金来源;(12)经济、社会效益;(13)项目建设周期及工程进度安排;(14)项目招标方式;(15)结论;(16)附件。
为有效保障投资项目决策的正确性,充分性,需做好以下业务工作:
1.严格执行科学决策程序(项目建议、可行性研究、项目评估、项目决策)及决策机制;
2.注重项目建议、可行性研究工作质量,应达到一定深度,满足决策要求;
3.项目方案论证,需求部门并行参与,并充分利用专家经验。
图2投资决策流程
(二)管理依据
1.《投资项目可行性研究指南》
2.《关于建设项目经济评价工作的若干规定》
3.《产业结构调整指导目录》
4.《关于企业投资项目咨询评估报告的若干要求》等
二、投资决策管理目标
1.严格规范执行科学决策程序;
2.可行性研究内容完整,深度满足要求;
3.项目功能需求考虑充分、项目建设方案完善、投资估算合理等。
三、投资决策管理的“常见问题”及防治措施
表2投资决策管理常见问题及防范措施
序号
常见问题
问题描述
风险及影响
成因分析
防范措施
1.
可行性研究报告/项目申请报告编制服务单位不具备相应资质
委托项目可行性研究、项目申请不具备承接任务的资质,具体表现形式:
1、委托项目可行性研究单位资质不满足承接项目可行性研究报告编制的资质;
2、委托项目申请单位资质不满足承接编制项目申请报告的资质;
1、委托不具备资质的可行性、项目申请单位实施项目的可行性、申请,给项目可行性研究、申请质量带来风险,最终影响项目的决策质量。
1、建设单位对市场准入机制缺乏了解;
2、存在利益驱动;
3、缺少有效的审查机制。
1、提高对各类委托任务市场准入机制的学习,提高工作水平;
2、增加有效的内部监督审查环节;
3、建立责任追究制。
2.
可行性研究报告/项目申请报告编制服务费计取不合理
可研编制服务费/项目申请编制服务费多计,具体表现形式:
1、可研编制服务费计取高于国家收费标准;
2、项目申请报告编制服务费计取高于国家收费标准。
1、多计费用,造成工程造价虚高。
1、建设单位对国家收费标准缺乏了解;
2、缺少有效的内部审查机制/审查不到位。
1、提高对国家各类收费标准的学习及了解,提高工作水平;
2、增加有效的内部监督审查环节;
3、建立责任追究制。
3.
决策内容不完整或过程中方案较大变更
部分建设项目决策项目内容不完整或与预期不一致,实施过程中进行大量方案变更。
具体表现形式有:
1、决策遗漏部分建设内容,项目实施过程中增加。
2、项目实施过程中与预期差距大,实施过程中进行方案较大变更。
1、项目决策方案不充分、不完整,直接影响项目造价的合理确定,使项目前期确定的造价控制指标失去意义,并为项目实施过程中造价的有效控制带来实施风险。
1、对项目前期决策的重要性缺乏足够的认识;
2、方案论证不够充分、把关不严;
3、未严格执行决策机制,未有效充分利用专业力量包括需求使用部门及专家。
1、规范决策机构的工作机制;
2、规范项目立项论证程序;
3、充分发挥需求使用部门及专家参与项目方案论证;
4、选择有资质有实力的可行性研究咨询单位提供项目可行性研究编制服务工作。
4.
可行性研究报告深度不够
可行性研究报告内容深度不够,具体表现:
1、确定建设方案不具备初步设计条件、不完整;
2、具体设备规格、参数不满足订货、谈判要求;
3、投资估算不合理。
1、可行性研究报告是对项目技术、经济、财务的全面可行性分析,深度不够,易遭成决策不充分,且为项目后续实施带来一系列风险因素,方案深度不够,影响项目初步设计深度,最终为项目造价的有效控制带来实施风险,影响项目造价有效控制。
1、对项目可行性研究的重要
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