浅谈危险性分析中应注意的问题一安全评价师考试doc.docx
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浅谈危险性分析中应注意的问题一安全评价师考试doc
危险性分析是预防事故、建立HSE管理体系的前提。
危险性分析是指对系统、设备或人员某项操作过程的危险和激发事件进行分析,部析它们的因果关系,分析事故的发生与发展过程,估计事故的发生概率。
其目的是尽量防止采用不安全的技术路线、使用危险性物质、工艺和设备(即使必须使用的也可以从设计、工艺上和操作过程中考虑采取安全措施),使危险不致发展成为事故。
危险性分析包括危险辨识和危险评价两方面的内容。
危险辨识是确认危险的存在并确定其特性的过程,是危险性发生的概率和危险和谐的定量化。
危险评价是指危险指标的目标值与危险定量化的比较,从而消除、减少危险或把危险控制在允许的范围内。
危害识别评价是由一系列系统分析方法组成,常用的方法有安全检查分析表(SCL)、初步危险分析(PHA)、故障模式和影响分析(FEMS)、工作危害分析(JHA)、事件树分析法(ETA)、事故树分析法(FTA)、可操作性研究(O.S.)等,这些都是危险性分析所用的成熟的方法,它们不但能进行定性,也能进行定量的分析。
但很多单位和人员在HSE初始状态评估中,对识别的危险源和风险评价等级还有尚需探讨的内容,所以在评价过程和分析步骤上也有很多不完善的地方,有一些危险性分析的深浅不一,有很多潜在的危险性被遗漏了,这就使得实际工作中难以实施有效的安全措施,也为今后再次进行危险性分析造成了困难。
下面具体谈一谈进行危险性分析应当注意的问题和的一些体会1系统框图和可靠性框图的绘制是进行危险性分析的前提1.1 危险性分析必须绘制系统图和可靠性框图在进行危险性分析时,往往忽略了系统框图和可靠性框图的绘制,这就容易使分析产生遗漏和偏差。
根据系统图和对系统本身的分析,做出可靠性框图,这是进行危害分析最基本的要求,也是危险性分析好坏的前提。
对于简单的系统可以用流程代替系统图;对于复杂的系统可以绘制各功能子系统图,如设备结构、燃料系统、控制系统、动力系统等,这些子系统图不但要各项功能完整,而且也要能清晰的表明各子系统之间的关系。
各个系统之间的关联点往往也会引发事故,其危险性分析不容忽视。
要想分析清楚其危险性就必须绘制系统框图和可靠性框图。
之所以首先强调系统框图和可靠性框图的绘制,是因为通常进行危害性分析时不太重视这一步骤。
还要强调的是由于系统所完成的功能不同,系统图和可靠性框图往往是不一样的。
2 明确危害性分析的目的无论采用何种分析方法,都是根据系统图和可靠性图进行分析。
进行危害性分析的目的是分析操作过程的危险和所激发的事件,即重点是分析危险产生的原因及可能导致的后果。
换句话说也就是采用逻辑推理的方法分析研究对象(如设备、附件或子系统以及人员操作失误)出现故障或发生问题后,对整个设备或系统所导致的危险性进行分析、评定和预测,而分析研究对象发生故障的机理或原因则是根据分析的研究对象所生产的后果再进行。
例如,对某配电室电气设备进行分析,当分析到交流接触器,重点要分析该接触器发生故障后对控制线路(不能及时停、送电)的影响以及所控制设备不能操纵的危害,找出该接触器故障后最大影响程度是否在可控制范围内,然后制定出该接触器故障后的排故方案,用最短的时间、最小的代价把危险控制在允许的范围内。
至于接触器故障是由线圈短路引起的还是由粘连引起的不是分
浅谈我国食品安全监管的缺失及完善
对于普通百姓来说,食品安全永远都是人们最关注的问题,然而近来不断发生的食品安全事故频频为我们拉响警报。
在己经发生的这些食品安全事故中,不少食品生产企业是获得相应行政许可审批的,但它们在具体从事食品生产经营活动的过程中,往往由于行政监管的缺失、商家经济利益驱使等原因,试图挑衅食品安全的底线。
一、食品安全监管制度分析
按照食品安全监管流程来讲我们可以将食品安全监管分为两个部分,即食品安全的行政许可阶段(事前监管)和商家取得食品安全许可证后在生产流通环节中的行政监督阶段(事后监管)。
(一)食品安全行政许可
食品安全许可是行政部门根据行政相对人的申请,按照食品安全标准要求进行审核后,赋予其从事食品安全法律所规定的食品、食品添加剂及食品用品的生产经营资格的行为。
根据相关法律,我国目前的食品安全许可大致可以包括以下几类:
食品生产经营活动的许可、新资源食品的审批、保健食品的审批、特殊营养(强化)食品的审批,食品生产经营企业新建、扩建、改建工程设计的审查和竣工验收,食品添加剂的审批,食品用洗涤剂与消毒剂、食品用产品的审批,食品从业人员健康检查及培训合格证发放等九大类。
上述九大类许可又可以按照其行为内容分为产品类许可和生产及经营条件类许可两大类。
(二)食品安全监督
所谓食品安全监督,是指在食品的生产、流通过程中,依法享有食品监管职能的行政主体依照法律规定的权限和程序,对食品的生产和流通进行干预和控制的行为。
我国的《行政许可法》和《食品安全法》对此都有专门的章节规定。
对于从事食品生产经营的行政相对人的进行监督管理领域,我国一般采取两种手段,一种是对食品安全采取分段式监管,这种监管强调对食品安全许可的监管要覆盖从地头到餐桌的每一环节,其中监管部门包括农牧、卫生、质监、工商、食监、药监、商务、粮食、城管等多个部门。
另一种是品种监管模式,即与专业人士展开合作,由具有专业素养的监管人员分别负责食品的监管。
通过聘请医药学、化学、生物学、法学等方面的权威专家积极参与到食品检验检测中,从技术上严格把关,实现食品、药品给予有效的专业监管。
二、我国食品安全行政许可监管的现状及评价
(一)食品安全监管组织的设置及缺陷
监管机构都是行政部门,即存在着多部门监管的职能管辖和各级别行政部门之间的级别管辖分工。
而从我国目前设立的诸多负有食品安全行政许可监管职责的机构来看,我国在食品监管组织机构的设置上存在着诸如机构重叠和职能分离等缺陷,不利于监管目的的实现。
1.横向分离问题
所谓食品监管机构设置的横向分离问题是指:
食品安全监管中的审批职能和监督职能的分离。
即在行政系统内部食品安全行政许可由一个行政机关负责审批,而食品安全监督则由许可审批机关以外的其他行政机关负责具体执法。
例如,保健食品的审批、发证在食品药品监督管理部门,而日常监督在卫生部门。
这种情况无疑是对保健食品企业的监督管理这项完整的工作分了家,出现保健食品的审批和监督分离的脱节现象,由于两个部门规定的不一致,给审批工作造成了混乱,严重影响保健食品的监督管理。
在同一行政级别中,食品安全许可审批与实施监督的这种横向分离体制在一定范围里形成执法主体多元化的局面。
多部门介入的结果不是提高执法监督效率,往往是事与愿违地导致食品监管执法相互配合的脱节,甚至严重降低了监管的效率。
一方面食品生产企业不得不面对多元监管部门,无端增加了许多环节,另一方面,由于多元化的监管部门,使得这些监管机构之间的协调难度加大、监管成本高而监管效果反而低下、时效性欠缺达不到监管的真正目的。
更有甚者,在大大降低行政效率的同时,各个监管部门之间权责不明,推诿扯皮,造成行政系统内部矛盾丛生。
2.纵向分离问题
我国食品安全许可实行所谓多级审查制度,即食品安全许可审批机关往往是食品安全监督机关的上级行政机关。
通过提高审批机关的等级,强化食品安全的集中管理,可以有效地预防地方保护主义和行业部门保护主义,实现中央统一的宏观调控职能。
但是,由于缺少必要的配套制度保障,多级审查制度对食品生产企业在获得行政许可证之后的监督却没有真正得到落实。
实践证明,仅仅提高许可审批机关的级别,并不能有效地在下级监管机关和食品生产企业之间建立有效的利益隔离带,相反,出于地方政绩的需要或碍于食品生产企业的熟人情面,具体实施食品监督检查处罚职能的基层监管机关往往会怠于监管履行职责,或者利用自由裁量权对违法企业睁一眼闭一眼,导致放纵违法。
3.重复许可,监管主体重叠
目前,在实行食品质量安全市场准入的九大类食品生产企业同时要取得食品生产许可证和卫生许可证,这就导致重复许可的存在。
各级监督机构为了补充各级政府投入的不足,往往实行有偿服务,加上食品安全许可的审批和后续监管有行政收费和监测收费的利益驱动,使得各级审批部门不依照法律的规定,争抢食品安全的审批。
有的审批机构为了能让许可申请单位能在自己的机构进行申报,擅自降低标准发放许可,甚至越权审批。
使得这项审批工作出现了混乱。
使得相当一部分完全不符合安全许可标准的食品流入市场,形成市场恶性竞争,不利于市场秩序的稳定。
(二)食品安全监管实施机制的缺陷问题
2011年初,舆论把大众的目光又再次聚焦在了食品安全问题。
3月的瘦肉精事件,4月的染色馒头事件,6月的地沟油事件和8月的问题血燕事件,舆论的矛头开始指向食品监管机关,老百姓不满食品监管机关的执法不力,纷纷质疑包括所谓国家免检产品等在内的执法合法性、合理性。
1.监管的实施缺乏专业性
食品安全监管体系的正常运行需依托良好的监管技术,对检验检测手段有较高的专业性技术性要求,因此在机构设置中应当使执法人员的专业素养、检验检测设备的先进程度与食品监督的专业性相匹配。
然而实践中,在很多技术性事项上,对食品安全进行监管的执法人员专业性程度较低,一旦面对技术含量较高较复杂的案件时往往难以及时做出正确的判断。
例如三氯氰胺毒奶粉事件,以行业通用的凯氏定氮法能检测出食品中的氮含量,但却无法甄别出含氮物质是真正的蛋白质还是伪蛋白,这就给企业在乳制品中以添加高含氮量化合物冒充蛋白质留下可乘之机。
2.分段监管模式使综合监管难以奏效难以实施
如前所述,虽然几经调整,我国业已形成多部门分段监管为主,品种监管为辅的食品安全监管模式。
该模式形式上看起来分工明确,权责清晰,但实际上无法真正解决监管权力在不同的行政机关间的人为划分,导致食品安全许可监管缺位、交叉、重叠甚至是越权。
具体说来现行模式存在如下弊端:
一是在基层的具体实务操作中,食品安全的生产环节和流通环节有时候是难以截然分开的,这样模糊的界限势必使得执法部门的职能管辖分工无法明确,所谓分段监管首先在分段上就遭遇瓶颈,无法操作。
二是分段监管的背后,其实是各食品安全监管部门长期形成的各自为阵、权力交叉,这样多头监管容易造成没有协调统一的运行机制进而造成职责不清,责任不明等问题。
执法部门往往从自身部门利益出发遇到好处就蜂拥而上,遇到责任就退避三舍,造成要么越位监管要么缺位监管的窘境。
三是食品安全监督经费来源于地方财政拨款,不同地区经济发展水平的差异,使得分段监管的不同阶段不同地区在检测水平、技术实力和资金配给上存在较大距离,违法企业往往前往技术较薄弱的行政区域注册完成检验,利用这一差异进行规避。
四是分段监管模式对各监管部门的职能分工模糊、用语抽象概括,实践中难免导致职能交叉和空白,难以实现从食品的供应、生产、流通、消费直至回收,各环节环环相扣,分段监管的监控目标。
3.监管模式单一化
在我国,食品安全行政许可一般采用事后惩罚这一补救措施,主要以年检和定期检查为主,十分单一。
年检制度是食品安全监管的惯用手段,通常是以行政许可相对人自我申请与陈述为主。
而常理下,行政许可相对人是不会自己揭露自己违反行政许可的活动的。
因此企业一旦恶意造假,那么食品安全行政许可制度就如同虚设。
另一方面,一年一次的定期检查,食品生产流通企业可以很容易的通过突击来通过相关的检查,使年检制度失去保障食品安全的设立初衷。
近年来,一些连续多年通过年检成为所谓驰名商标,免检产品的食品相继被媒体曝光,也正说明了年检制度无法实现检查的常态化、制度化,真正起到检查监督的作用。
(三)食品安全监管的法律缺位问题
建立健全的法律规范体系是开展食品安全监管的前提条件。
我国相继颁布了一系列与食品安全行政许可相关的法律法规,如《食品卫生法》、《农产品质量安全法》、《乳品质量安全监督管理条例》等。
目前已初步形成以基本法为统领、以管制法规为主干、以具体法规规章为支撑的庞大的食品安全法律体系。
②但是,现行的食品安全法规还存在着不少漏洞。
例如,虽然食品生产企业因违法受到追究,但在具体执行行政处罚过程中企业往往利用法律规范之间的冲突谋求减轻责任。
而部分食品监管机构在部门利益的驱使下妥协,减少了对违法食品生产商的相关处罚,致使违法企业的违法成本明显低于守法成本,从而加剧了其违法的机会主义倾向。
另一方面,相较于法律法规对行政相对人的违法责任追究有完备的实体和程序规定而言,对主导监管的行政执法机关的法律规范却是少的不成比例。
即使在认定责任的情况下,相应的行政执法责任追究制度也有待完善。
例如:
尽管《食品安全法》第95条规定:
县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未履行职责,本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的,依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。
但实践中由于缺乏进一步具体的问责制度,对违法违纪的执法人员的问责力度大打折扣,甚至有监管者因违法机会成本低而滥用职权或以权谋私。
三、完善我国食品安全行政许可监管的设想
(一)食品安全监管组织设置之完善
执法机构设置的合理布局是该机制良好运作的重要因素。
食品安全监督组织的设置既要考虑行政相对人的分布状况,又要考虑行政相对人的活动空间和活动规律,两者都是食品安全行政许可监管机构的设置的关键因素,二者能否保持协调,决定着该机制能否有效的发挥监管作用。
我们可以从以下两个方面着手来完善我国食品安全监管组织的设置:
1.明确职能分工
在我国的食品安全监管中,被赋予食品安全监管职权的行政机关太多,工商局、卫生局、质检局等都是监管主体之一,这样监管环节多而繁琐,执法效率低下。
况且监管机关彼此间却缺乏有效的分工,协调成本高且决策时效性差,这是我国食品监督能效地下、事故频发的根本原因之一。
由此可见,食品安全监管改革的关键在于模式的创新。
仅仅依靠提高食品安全行政许可的审批机关等级来实现食品安全的有效监管是难见成效的。
只有建立一个权威的监管机构来对各级食品安全行政许可进行统一、长效、全面的监管,从而减少地方政府与食品生产行政许可事项之间的利益关联,才能调动各级食品监督机关积极履行行政职责,真正保障人民吃上放心食品。
2.均衡设置监管机构
合理布局监管机构是食品监督机制良好运行的另一重要保证。
监管机构的设置应全面权衡食品安全行政相对人的分布状况,鉴于基层监管机关深入实践第一线,对食品生产企业最为了解,对行政相对人执行行政许可证的情况最为熟悉,因而我们应以基层监管机关为食品安全监管的主力主体。
为提升对我国食品安全监管实效性,我们在设置食品监管机构是还应当注意合理规划和调整其内部监管资源分配及结构设置,以提高基层监管机构监管能力为重点,即监管部门的类型、级别、数量的设置要根据该监管区域内申请食品安全行政许可的企业类型和企业数量来确定。
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