政府责任视角下的农工社保制度问题研究.docx
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政府责任视角下的农工社保制度问题研究
政府责任视角下的农工社保制度问题研究
摘要:
农民工是我国工业化和城镇化进程中涌现出的一支新型劳动大军。
改革开放以来,大量农村剩余劳动力离开土地涌向城市,参与城市现代化建设,创造社会财富,为我国城市的繁荣发展做出了重大贡献。
但由于历史和现实的原因,数量如此庞大的劳动群体的社会保障权益却没有得到应有的重视和保护。
建立和完善农民工社会保障制度有利于我国“三农”问题的有效解决,有利于推动工业化和城镇化的进程,更有利于社会的稳定与“和谐社会”的构建。
本文首先界定了农民工的概念和农民工社会保障体系的框架,阐述了农民工的产生、发展和农民工社会保障体系的内容。
进而指出农民工社会保障中政府存在的责任缺失问题。
接着基于对前面的分析和论述,提出了适合农民工特点、符合农民工实际需求等对策,用以构建和完善农民工社会保障制度。
关键词:
政府;责任;农民工;社会保障
Abstract:
MigrantworkersisanewlaborarmyemergedinChinaintheprocessofindustrializationandurbanization.Sincethereformandopeningup,alargenumberofruralsurpluslaborforceleftthelandtothecity,inthecitymodernization,thecreationofsocialwealth,madeasignificantcontributiontothecityprosperity.Butduetohistoricalandpracticalreasons,suchalargenumberoflaborgroupsocialsecurityrightsandinterestshasnotbeenvaluedandprotecteddue.Establishandperfectthesocialsecuritysystemofmigrantworkersishelpfultosettleourcountry"threeruralissues",isconducivetopromotingtheprocessofindustrializationandurbanization,moreconducivetosocialstabilityandtheconstructionof"harmonioussociety".Thispaperfirstdefinestheconceptframeworkofmigrantworkersandmigrantworkerssocialsecuritysystem,expoundstheorigin,developmentofmigrantworkersandmigrantworkerssocialsecuritysystemcontent.Andpointsoutthatthelackofgovernmentresponsibilityproblemsofmigrantworkersinthesocialsecurity.Thenitanalyzesthebasedonprevious,isproposedforthecharacteristicsofmigrantworkers,migrantworkersinaccordancewiththeactualdemandandsoon,toconstructandperfectthesocialsecuritysystemofmigrantworkers.
Keywords:
Thegovernment;Responsibility;RuralMigrantWorkers;Socialsecurity
目录
引言1
文献综述2
一、农民工社会保障框架体系概述3
(一)农民工社会保障制度的框架体系3
(二)农民工社会保障制度构建原则3
二、农民工社会保障中政府责任的缺失4
(一)各级政府责任界限模糊4
(二)政府选择社会保障模式困难4
1.政府在“城保”模式中的困难4
2.政府在“综合保障”模式中的困难5
(三)政府制度建设不完善5
(四)政府管理责任的缺失6
1.各地方政府重视程度参差不齐6
2.企业单位缴费不积极6
3.城镇居民对农民工社会保障存在抵触心理6
4.农民工自身对社会保障认识存在偏差6
三、完善农民工社会保障中政府责任的相关措施6
(一)户籍制度改革要过渡完成6
(二)建立健全农民工社会保障方面的法律法规7
(三)建立科学的农民工社会保障体系7
1.建立和完善建立针对农民工的医疗保险制度7
2.加快建立农民工的工伤保险制度8
3.探索建立适合农民工群体的养老保险制度8
4.健全农民工最低生活保障制度9
(四)拓宽社保资金的筹措渠道9
(五)加大宣传力度,营造良好氛围,从人性化角度关心农民工10
四、结论10
参考文献11
引言
我国农民工产生于上世纪80年代初,随着改革的深入和城市政策的放宽,农村剩余劳动力涌入城市从事第二、第三产业工作。
从而形成了一个规模巨大的且不容忽视的劳动力群体——农民工。
农民工的户籍在农村,他们在城市或乡镇从事非农生产。
农民工在城市、乡镇打工或者经商,推动了城市的发展,给城市居民的生活提供了便利。
他们促进了城市经济和社会的繁荣,同时也为农村的繁荣以及城乡结合发挥了重要的作用。
但是,在城乡二元社会结构的条件下,进城打工人员由于受到户籍制度、土地制度、就业制度等因素的限制,他们的合法权益无法得到有效的保障,在就业机会、劳动安全、工资收入、教育等方面与城市居民都有较大的差距,比如农民工与城镇职工即使做同样的工作,也无法取得同样的报酬。
据统计,近十年我国城镇就业人员的平均收入增加了一倍,而农民工的平均收入几乎没有增长,大多数农民工不能按月领到工资,农民工工资被拖欠的情况还很严重。
农民工在社会保障方面也与城镇职工有很大的差距,农民工在职业伤害,疾病医疗等方面存在巨大风险,但是却没有应有的社会保障,相当一部分农民工实际上就根本没有享受城市的社会保障。
由此可见,在城市化进程中建立和完善农民工社会保障制度的紧迫性和必要性。
农民工是城市化进程中的特殊群体,为我国的工业化、城市化、现代化做了重大的贡献,农民工的社会保障问题关系到社会的稳定、经济的发展,影响和谐社会的构建,由此可见,研究农民工社会保障问题是非常必要的。
文献综述
农民工一般是指那些拥有农村户口身份,而在城镇或在非农领域务工的劳动者阶层。
”农民工是一个“身份加职业”的概念。
2006年1月18日,国务院通过了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发[2006]5号)的文件,这是农民工的概念第一次写入中央政府具有行政法规作用的文件,对农民工的表述如下:
“农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。
他们户籍仍在农村,主要从事非农产业,有的在农闲季节外出务工、亦工亦农,流动性很强,有的长期在城市就业,已成为产业工人的重要组成部分。
《中国农民工调研报告》一书中的“中国农民工问题研究总报告”一文的表述:
“农民工是我国经济社会转型时期的特殊概念,是指户籍身份还是农民、有承包土地,但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员。
狭义的农民工,一般指跨地区外出进城务工人员,也包括在县域内二、三产业就业的农村劳动力。
”
自从20世纪80年代以来,我国连续爆发了大规模外出寻找就业机会的“民工潮”,随之出现了一个频率较高的名词“农民工”。
农民工是对“农民工人”的高度概括,意思是身份属于农民而职业属于工人的那部分劳动者,农民工是身份与职业的混合体,农民代表身份,工人代表职业。
农民工在经济组织中从事劳动,他们的工资收入全部依靠他们的劳动。
农民工是我国经济转型时期出现的一个特殊的劳动群体。
据国家统计局的数据显示,目前我国的农村劳动力约有5.1亿人,其中约有9900万农民跨区域流动,在乡镇企业务工的农民工有1.36亿,我国农民工总数大约有2亿人。
民工潮是城市化发展过程中出现的必然结果。
我国开始于20世纪80年代中后期的民工潮,形成速度之快,规模之大,是世界上罕见的。
在80年代初期我国农村外出务工者不过几百万,到1988年则超过2500万人,而当前在外务工的农民已经达到9000多万。
民工潮发展速度如此之快,可称得上是历史的必然。
党的十一届三中全会以后,农村实行的家庭联产承包责任制,农民的生产积极性被极大地调动起来,这使得潜在于农业资源里的大量农村剩余劳动力显性化。
民工潮形成的另一大原因是,城乡收入差距不断拉大,农业比较利益下降,农民的收入难以提高,促使农民不断涌向城市谋生存、求发展。
自从20世纪80年代以来,我国陆续开放了一些沿海城市,使得沿海地区的经济得到迅猛的发展,然而经济的发展需要大量劳动力供给,尤其是劳动密集型产业和服务业的快速发展,成为促使农民工到城市务工的原因之一。
此外,国家在户籍制度、劳动用工制度等方面进行了适当的调整,为农村剩余劳动力向城市转移提供了制度保证和政策依据,这是民工潮形成的宏观环境。
一、农民工社会保障框架体系概述
(一)农民工社会保障制度的框架体系
社会保障制度应当是一个完整的体系,它的保护范围应该涵盖每一个社会成员,充分体现《宪法》中规定的法律面前人人平等的要求。
农民工作为当前我国社会庞大的社会群体,他们的影响力是不容忽视的。
他们为社会建设和城市的发展做出了巨大的贡献,但是他们的利益却没有得到相应的保护,这会造成农民工心理上的失衡,也影响了公平社会的构建与和谐社会的发展,因而农民工的社会保障制度更应当受到特别的重视,构建农民工社会保障制度是对我国社会保障制度的一个有利并且必要的补充。
针对农民工工作具有流动性、季节性等特点,按照农民工对社会保障的实际需求,从不同的角度、不同的方面考虑,农民工社会保障框架体系应该涵盖社会救助、社会保险和社会福利,这三方面又由不同的内容构成,形成体系图如下:
图1农民工社会保障体系框架图
(二)农民工社会保障制度构建原则
当前我国的国情总体来说是:
人口多,底子薄,社会生产力水平不高。
虽然我国的粮食、煤炭、棉花、钢铁等若干产品的总产量跃居世界第一,但是由于我国人口基数大,按人均计算,我国则处于世界第100位以后,这样问题的严重性就显现出来了。
建立农民工社会保障制度,必须要考虑中国特定的国情。
我国本来是一个以农业为基础的大国,改革开放以来,我国的工业化发展迅速,但是农村人口占绝大多数,我国建立的社会保障制度主要是为了保障城镇职工而设立的。
当前,要想将数量众多的农民工,覆盖到社会保障体系中,决不能一蹴而就,这需要经历一个相当长的过程。
因此,构建农民工社会保障制度应该遵循以下原则:
坚持公平正义的原则,公平正义是每一个现代社会追求的理想和目标。
坚持“低水平”、多层次的原则,“低水平”就是起点要低一些,多层次是要分类制定。
我国是一个发展中国家,仍然处于社会主义初级阶段,经济发展极不平衡。
政府在构建农民工社会保障制度时坚持要适度的原则。
应当把握的标准是:
社会保险费要和国家的财政状况、企业的发展水平和农民工个人所承受的心理水平相适应;社会保险给付标准要与社会保险基金、农民工的工资变化和物价调整等因素而调整,在建立农民工社会保障制度时要考虑到农民工收入水平低的情况,对农民工进行低水平的社会保障。
坚持可持续、可接续的原则,建立的农民工社会保障制度要满足农民工群体的需要。
二、农民工社会保障中政府责任的缺失
(一)各级政府责任界限模糊
由计划经济体制的束缚,在中国一些地方政府,仍然把GDP增长作为政府的主要责任,一些官员将经济增长率作为其最重要的升迁祛码。
为了促进地方经济的发展,一些地方政府的非法占用耕地,挪用社保基金投资。
这些做法在很短的时间内取得了一定的成果,但在经济增长的背后损害农民工等弱势群体的合法权益。
更严重的是,一些政府已经农民工保障基金为地方政府的“提款机”,随意扣发,而为了自身政绩需要,到处隐藏这些事实。
中央解决“三农”问题作为重中之重,曾三令五申的颁布禁令禁止地方政府的非法使用,挪用社会保障资金。
中央政府集中在政府管理职能,注重社会的和谐发展;而地方政府片面强调经济发展,忽视社会管理,尤其是社会保障责任。
因此,地方政府应该转变观念,以科学发展观为指导,树立正确的政绩观,提高社会保障意识。
(二)政府选择社会保障模式困难
1.政府在“城保”模式中的困难
在中国农民工社会保障的具体情况来看,我国大多数省份都遵循的广东地区农民工社保模式,选择农民工纳入目前的城市居民的社会保障体系。
“城保”模式实施后,取得了积极的效果是非常明显的。
虽然农民工纳入城镇居民保障体系中的制度,但政府部门在具体操作过程中,存在着明显的差异,例如,保险的种类,最低保障金缴纳金额等,这些保障类型都是符合农民工的迫切需要,在政策的制定体现政府的公平和效率,从而促进农民工进一步进入城市,保证社会秩序的稳定。
然而,这种模式对经济发展与地方政府的财政能力水平要求高;农民工一旦退保,会轻而易举导致保障关系中断;存在剥夺城市居民合理权益以弥补城乡差距之嫌。
2.政府在“综合保障”模式中的困难
综合保障模式是具有自身特色模式,是上海市为农民工“量身定做”的社会保障模式。
政府采取综合保障的模式,从农民工自身的实际情况,考虑到他们的生活状况,与大多数农民工保障措施的要求而制定的。
但这种模式的缺点也是很明显的:
首先,由于工业和医疗保险过于强调,农民工养老保险重视程度不够的,在实际的操作过程中,政府往往采取的老人补贴一次性付款方式,忽视了农民工的长期要求。
其次,综合保障的模式在连接城市社会保障制度和农村社会保障方面比较困难,并且具有很强的时效性,在短期内,农民工不能退保,而且不能随着工作地点的改变而转移,大多数农民工参与意愿不强。
最后,综合安全保障模型作为政府“外包”的模式,把政府一部分责任和权力让渡给企业承担,在一定程度上对农民工的社会保障公共产品的基本属性违背,导致两个并行的制定运行,增加保障成本,不利于农民工定位与发展。
(三)政府制度建设不完善
国家建立社会保障制度,政府在社会保障建设中承担的具体责任,我们必须首先明确政府在社会保障中的责任。
虽然我国没有社会保障私有化的现象,但一些西方发达国家减少政府在社会保障中的作用,从而提高社会保障改革的效率,减轻政府财政支出,取得了一定的效果。
这表明,非政府组织和第三部门进入社会保障领域是世界发展的趋势,以及我们对社会保障法律制度的构建政府还很落后,阻碍了他们自己的政府责任明确。
事实上,从政府的构建社会保障体系,直到现在仍没有一个完善的社会保障法律法规,大多数只是在一些社会热点事件或新闻媒体曝光后才陆续出台。
这直接导致社会保障制度建设进展缓慢,甚至短期的倒退,严重影响了在公民参与的积极性。
目前,农民工社会保障中的政府责任的法律界定是不现实的,因为农民工社会保障体系不完善,农民工的社会保障诉求有待改善,什么样的保障模式仍然是不明确的,所以目前出台专门的法律为时尚早。
然而,我们不能以缺少法律规范作为不作为的借口,而应辩证的看待这一问题。
一方面由于农民工的身份和社会地位其特殊的性质,难以用明确的法律条款对其权益进行保障,导致农民工的一部分是在保障体系之外;另一方面正是由于缺少统一的农民工社会保障法律,才使得各个地方的农民工社会保障五花八门,保障模式乱七八糟,并且随着农民工群体的不断扩大,这种情况仍将继续存在,弊病在短时间内难以消除。
因此,通过对农民工在紧缩时期的责任政府的社会保障法律的定义,因为政府不能只停留在原来的状态,而是通过相关法律制度的完善促进农民工社会保障建设。
(四)政府管理责任的缺失
1.各地方政府重视程度参差不齐
中国农民工在东部经济发达地区相对集中,农民工也表现出不同的区域的差异。
虽然全国31个省市建立了社会保障制度,但一些地方政府仍然没有真正把农民工的社会保障作为一项重要任务,只是表面上的工作,没有具体行动。
如果地方政府都说不做,地方政府无视中央政府的命令,政府作为农民工社会保障的主体便有名无实,建设和农民工的社会保障制度的完善是很难实现。
2.企业单位缴费不积极
相比其他国家,我国有着人力资源的优势,低成本劳动力成为中国经济发展的重要推动力。
企业为追求个人的利益,为农民工缴纳社会保险费,这无疑将大大增加了企业的成本,许多企业都不愿意支付,能拖就拖,能逃就逃。
因此,同时在监管措施的政府,我们应该注重对企业宣传,让他们意识到农民工缴纳社会保障成本不仅是一个更好的利用人力资源的优势,而且是配合政府责任的工作的义务。
3.城镇居民对农民工社会保障存在抵触心理
在我国长期存在的城乡二元体制,城市居民占有了国家社会保障的大部分,城乡差异对城市居民形成了一定的心理优势。
随着中国经济的发展和财政收入的增加,打破城乡差异,城市和农村统筹发展称为可能,农民工在城市,它注定要分享原本属于城市居民的社会资源,根据亚当斯斯密的“经济人”假设理论,人为了维护自己的利益最大化为出发点,城市居民对自身利益的维护,将农民工产生心理冲突。
4.农民工自身对社会保障认识存在偏差
目前,农民工参保率不高,退出率高,直接影响了中国社会保障制度的完善,这是由于政府与农民工之间缺乏有效的沟通,政府制定各种针对农民工的社会保障政策,但这些措施并不被农民工接受;另一方面,由于农民工自身素质不高的短视行为的存在,他们不同意社会保障在后来的生活中扮演着重要的角色,不自觉地缴纳社会保障福利。
这就要求各级政府加大宣传,疏通沟通渠道,主动解释农民工参保的意义,从而促进社会保障体系的建设。
三、完善农民工社会保障中政府责任的相关措施
(一)户籍制度改革要过渡完成
户籍制度一直制约着我国的城镇化进程,因为它关系到住房、医疗和子女教育等各个方面的保障内容。
所以户籍制度改革是必要的。
对此,已有多位学者提出了各种改革建议以促进农民工的社会保障权益。
笔者比较认同其中一种观点是把农民工暂时纳入一个过渡群体,即农民向市民转化的一个群体。
因为农民工自身的特点是介于二者之间的,他们源于农民身份,但是却从事着非农行业;他们不仅为城市发展贡献良多,而且也有意愿融入城市领域。
只是目前他们大多数人还不具有市民的基本条件,所以我们要以改革的方式,通过各种途径让他们逐渐过渡,如深圳等大城市试行的积分赢取户籍制度改革,即通过学历、技能和工作业绩等多方面考核打分来评定外来务工人员的条件,达到合格标准的就可以让其拥有城市户口,享受市民待遇。
当然这只是我国在向社会主义现代化迈进过程中的一种权宜之举,未来社会应该是完全取消户籍制度限制的一元社会结构。
(二)建立健全农民工社会保障方面的法律法规
法律是调节人们在社会生活中相互关系的行为准则。
在法治社会中,调节各种社会矛盾和社会关系的主要手段是法律。
改革开放以来,在党中央、国务院高度重视农民工问题,各级行政部门和我国逐步修改和制定了一系列相关的法律法规,并逐步形成了较为完善的农民工社会保障体系系统。
由于缺乏成熟的经验和立法严重滞后,还没有一个全国性的关于农民工社会保障法律,法规或者规章。
在构建社会主义和谐社会的进程中,健全针对农民工这一特殊群体社会保障权益的法律法规,依法维护农民工合法权益,促进社会和谐稳定已是当务之急。
相关部门应尽快制定出台一部全国性的《农民工社会保障法》,以此规范和协调社会保障各参与方之间的法律关系,通过明确界定政府、农民工、企业应承担哪些具体的责任,以便农民工在参保过程中有章可循、有法可依,确保他们的社会保障关系在城乡之间、不同地区能够顺畅转移,保证各主体之间公平、公正、公开享受国家优惠政策,从法律层面上保证农民工享受到基本社会保障。
要进行《农民工权益保障法》的立法,各级政府对农民工的关注度逐年增加;温家宝总理曾多次要求政府要尽快出台专门政策,从法律层面来保障农民工的合法权益。
我国将要出台《农民权益保护法》对广大农民工来说是一个好消息,要想真正维护农民工合法权益,必须从法律制度层面为农民工这一弱势群体进行保障。
要建立农民工参保维权工作机制,将农民工社会保障基金的参保缴费情况列入劳动监察执法内容,对不依法为员工缴纳保险的企业主给予相应处理,对农民工的投诉给予高度重视及时查处。
(三)建立科学的农民工社会保障体系
1.建立和完善建立针对农民工的医疗保险制度
农民工医疗保险是其在非因公造成损伤、患病时,可以获得所需医疗费用帮助的一种社会保险制度。
农民工的经济收入水平较低,面对当前看病贵、看病难的现实,政府相关部门应该通过合理可行的制度设计,提高农民工群体负担医疗费用幵支的能力。
信阳市在进一步改革和完善医疗保险制度过程中,因地制宜,大胆探索,走出一条适合本地特色的新路子。
2003年12月,市委出台了《城镇灵活就业人员参加基本医疗保险暂行办法》。
从2004年1月1日起,“城镇个体经济组织业主及其从业人员、自由职业者、以各种形式实现再就业的国有企业下岗职工和与用人单位解除劳动关系的失业人员、个人委托在劳动保障事务代理机构存档人员,缴费基本医疗保险基金后,在住院、门诊重症慢性病等方面,享受与单位职工同等待遇。
2006年7月,为进一步解决农民工看病难问题,制定了《信阳市农民工参加医疗保险暂行办法》,规定“全市所有用人单位,都应按规为其形成劳动关系的农民工办理医疗保险”;农民工参加医疗保险,医疗保险费由用人单位按照当地上年度职工平均工资的2%-3%缴纳,只建统筹基金,不建个人帐户”,享受住院医疗待遇。
从目前的调查情况看,在信阳市辖区内,这一系列文件规定均得到了较好地贯彻执行。
2.加快建立农民工的工伤保险制度
由于农民工自身文化素质较低,自我保护意识较差,所从事的又多“脏、苦、险、累”的工作,对易燃易爆化学品的危险性、对特种设备的性能等知之甚少,不安全因素大量存在,因此工伤及其他伤害事故时有发生。
完善的工伤保险制度对于维护农民工的身心健康的重要性是不言而喻的。
信阳市十分重视农民工参加工伤保险工作。
为推动农民工参加工伤保险,制定了推进农民工参加工伤保险的“平安计划”,计划分两个阶段实施。
第一阶段计划是从2006年起利用三年左右的时间即到2009年底将高风险行业的农民工纳入工伤保险覆盖范围。
第二阶段计划是从2009年起在巩固高风险行业参保成果的基础上,重点推进商贸、餐饮等服务行业农民工的参保工作,最终目标是将具有相对稳定劳动关系的农民工全部纳入工伤保险覆盖范围。
为保证平安计划顺利实施,釆取了一系列措施:
一是制定政策推动参保。
制定下发了《关于做好建筑施工企业农民工参加工伤保险有关问题的通知》,规定建筑施工企业要严格按照国务院《工伤保险条例》的规定参加工伤保险。
对不参加工伤保险的高风险企业,安全生产管理部门不予颁发生产许可证,有力地促进了高风险行业参加工伤保险工作。
二是加大宣传促进参保。
信阳市每年均开展工伤保险参保宣传活动,将农民工参加工伤保险作为重中之重,发放宣传册,讲解政策内容,进企业,进社区,营造农民工参加工伤保险的浓厚氛围。
三是纳入目标管理保证参保。
从2006年起,每年都将农民工参加工伤保险工作纳入市政府目标管理,市政府与县区政府年初签订工作目标,年终考核,确保如期完成任务。
通过这些措施分散和化解农民工所遭受的职业风险,探索出适合信阳市情的工伤工作机制和预防工作模式,从源头上遏制职业病和工伤事
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