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反制美国长臂管辖之道基于法国重塑经济主权的视角
引子
“长臂管辖”已逐渐代替传统军事武器,成为美国维护国际政治影响力和经济利益的重要手段和工具,其滥用对他国经济主权构成了严重威胁。
鉴于对“长臂管辖”的研究已经超出传统法律范畴,本文从政治经济学角度进行扩展,基于国际经济竞争、全球治理挑战、大国战略博弈三个维度来解释美国滥用“长臂管辖”的动因,并对其背后的政治、经济和战略考量等进行深入剖析。
结合法国遭受“长臂管辖”打压的历史教训,文章系统梳理了近年来法国以重塑经济主权为核心的反制措施:
一方面,在欧盟层面积极推动建立相关“防御性”措施,抵御美国霸权主义行径;另一方面,在国内采取“攻防兼具”的思路部署相关立法和经济政策工具,并取得积极成效。
比较而言,法国经验具有一定的参考和借鉴价值,为他国反制美国“长臂管辖”提供了重要启示。
一问题的提出
“长臂管辖”(Long-armJurisdiction)是美国在全球实施保护主义和霸权主义的重要手段。
多年来,美国发动“长臂管辖”的动机日益“泛化”,除了地缘政治博弈、国家安全等传统动机之外,民主与人权、防止大规模杀伤性武器扩散、反腐败、环境保护和打击有组织犯罪等非传统因素也不断被纳入其中。
在一个多世纪里,美国不断推动《对敌贸易法》(TWEA)、《反海外腐败法》(FCPA)、《海外账户税收合规法》(FATCA)、《爱国者法》(PATRIOT)、《赫尔姆斯—伯顿法》(Helms-BurtonAct)、《达马托—肯尼迪法》(D’Amato-KennedyAct)、《国际紧急经济权力法》(IEEPA)、《国际武器贸易条例》(ITAR)、《出口管制法》(EAR)以及一系列经济制裁法规的域外适用,将触角伸向全球,不断拓宽“长臂管辖”的范围和内容,以实现对反腐败、民事侵权、金融投资、反垄断、出口管制和网络安全等众多领域的“全覆盖”。
近年来,美国在国际商业活动中动辄要求任何具有“美国元素”的实体或个人必须服从美国国内法,否则将随时遭到美国的民事、贸易和刑事等制裁。
美国司法部门以获取巨额罚款收入、帮助美国企业打压竞争对手为目的,滥用“长臂管辖”,对欧洲企业频频下手。
作为一种“域外管辖”(ExtraterritorialJurisdiction),“长臂管辖”的滥用使欧洲承受巨大压力、苦不堪言。
自2008年以来,被美国司法部门罚款超过1亿美元的企业达到26家,其中14家是欧洲企业,仅有5家是美国企业。
欧洲企业支付的罚款总额累计超过60亿美元,比同期美国企业支付的罚款总额高出3倍近年来,特朗普政府奉行单边主义、利己主义,在利益面前无“盟友”,实行无差别打击。
尤其是“301调查”不惜对欧洲盟友下手,钢铝关税、汽车关税、航空业补贴争端、数字服务税反制等负面措施持续对欧美关系造成冲击。
自特朗普就任美国总统以来,美国“长臂管辖”更加强硬,通过2017年的《制裁打击美国敌人法案》(CAATSA)、2018年的《外国投资风险评估现代化法案》(FIRRMA)进一步扩大了经济制裁权力。
数年来,法国企业沦为美国“长臂管辖”重点打击对象,金融、工业优势惨遭“洗劫”。
作为欧洲反美情绪最为强烈的国家,法国具有浓厚的捍卫经济主权的意识。
早在1996年,时任法国外交部长的赫维·德夏雷特(HervédeCharette)在欧盟15国外交部长会议上表示,美国“长臂管辖”已经超越了欧洲的红线,体现了美国的单边主义立场,严重违反国际法基本原则。
他呼吁各成员国采取报复措施,捍卫经济主权。
2018年5月,美国特朗普政府退出《伊核协议》(JCPOA),并对伊朗实施新一轮制裁。
法国经济与财政部长布鲁诺·勒梅尔(BrunoLeMaire)随即表示,欧洲不应该接受美国扮演的“世界经济警察”角色,欧洲更不是美国的“属国”,欧盟应当强化自身的“经济主权”,使贸易往来独立于美国法国总统埃马纽埃尔·马克龙(EmmanuelMacron)继承了戴高乐的独立自主精神,对抗美国霸权主义、重塑主权的意愿比较强烈,多次表明欧洲必须重塑经济主权的立场。
在2017年9月索邦大学演讲中,马克龙呼吁唤醒欧盟民众的主权意识,重塑“欧洲主权”,提升大国博弈中的地位。
2019年3月欧洲议会选举前夕,在面向全体欧洲民众的公开信中,马克龙直指美国战略咄咄逼人,以此警醒欧洲,力促欧洲团结和自主,抗衡美国霸权。
2020年2月,在第56届慕尼黑峰会上,马克龙发表题为“重塑欧洲共同战略政治力量”的讲话,指明美国存在一种“相对后撤”的模式,欧洲正在重新考虑欧美关系。
《纽约时报》评价称,马克龙的言行凸显了欧洲“去美国化”、重拾经济主权的愿景。
美国挥舞“长臂管辖”大棒施行霸权主义的行径众目昭彰,其影响已然超出常规法律范畴,触及经济利益、政治独立,甚至关乎国家主权。
法国及欧盟在此问题上已有清醒的认识,在反制上也是超越了法律范畴,更为重视政治和经济上的举措。
与以往集中于法律视角的研究不同,本文旨在从政治经济学视角出发,立足于法国经验,分析针对美国“长臂管辖”的反制措施。
因为在美国的“长臂管辖”下,法国整体受损最为严重、反制最为积极;而且,近年来,法国在与美博弈、维护经济主权方面展示了新的思路、新的动向,值得深入探究。
二对“长臂管辖”的一种政治经济学解释
美国学者奥尔德·基特里(OrdeF.Kittrie)在其著作《法律:
战争中的武器》中指出,法律是政治权力的延展性工具,在当代可以作为“武器”代替传统的军事侵略。
“长臂管辖”之所以具有侵略性,关键在于其“长”,即强调“域外性”(Extraterritoriality)。
法国学者让·萨蒙(JeanSalmon)在其编著的《国际公法词典》(DictionnaireduDroitInternationalPublic)中将“域外性”定义为“一国的权力(行政权、立法权、司法权)对该国领土以外地区形成的管辖关系”。
基于此,法国《解放报》(Libération)记者雷诺·勒卡德(RenaudLecadre)将美国“长臂管辖”描述为“通过将法律作为对外政策的手段,以获取经济利益、提升综合实力的一场由政治意愿驱动的司法游击战”。
诚然,法律是美国实施“长臂管辖”的方式和手段,但对其动机和意图的解释已经超出传统法律范畴,需要从政治经济学角度进行扩展。
在此视角下,国际学者通常从国际经济竞争、全球治理挑战和大国战略博弈三个维度阐述“长臂管辖”的动机和意图。
从国际经济竞争来看,全球化发展加速人员、物品及资本等生产要素在全球范围内流动,国际经济竞争加剧,美国对境外经济保护的迫切需求与日俱增,“长臂管辖”由此成为保护本国企业、打击竞争对手的有力工具。
文森特·马赫(VincentF.Maher)等指出,“长臂管辖”最早起源于美国国内。
自独立建国后,美国长期存在跨州司法管辖权的争议。
第二次世界大战结束后,各州企业加速扩张、远离企业所在地,使得跨州商业纠纷骤增,地方法院开始引用“传召法院”(hailedintocourt)概念解决司法管辖权的争议,这是“长臂管辖”最早的雏形。
美国国内围绕司法管辖权积累了丰富的法律论辩与竞争经验。
进入全球化时代后,随着美国跨国企业在全球布局经营,政府与法律精英便开始将上述经验运用到国际经济竞争中,以满足维护海外经济利益和打击竞争对手的双重需求。
如拉尔夫·温特(RalphK.Winter)基于企业管理理论论证了美国“长臂管辖”对其跨国企业合规管理、成本控制、打破域外垄断限制发挥了积极作用。
哈拉德·科赫(HaraldKoch)也发现,在国际商业纠纷中,美国法院利用“长臂管辖”的裁决对其企业更为有利,因此,美国企业倾向于在本国法院启动诉讼程序。
与此同时,格伦·马尼辛(GlennB.Manishin)以1976年美国消费者诉大众汽车案为例,引用了联邦制司法管辖权框架,来重新审视案件的公正性。
他认为,虽然该案件的判决是公正的,但显然夹杂了对美国潜在利益的考虑,即打击大众汽车在美国市场的地位。
相同逻辑的案例还有1987年加利福尼亚州法院诉日本朝日金属工业株式会社案、2010年美国对丰田汽车集体诉讼案等。
从全球治理挑战来看,国际社会面临越来越多单一国家无法解决的问题,如打击恐怖主义和海外腐败,而“长臂管辖”是美国施加其全球治理影响力、争取议题主动权的重要工具。
马希尔·班纳(MahirA.Banna)指出,美国在全球治理问题上有意进行主观干预,既为获取更多的发展要素和更好的国际环境,也是为了向全球强植美国观念与意识。
克里斯托弗·怀特克(ChristopherA.Whytock)从跨国司法治理角度解释了“长臂管辖”的重要性。
他指出,跨国司法治理是全球治理的一种重要形式,与其他形式的全球治理相互影响。
随着跨国诉讼变得越来越多极化,美国法院在跨国司法治理中的影响力可能会下降。
因此,美国将利用“长臂管辖”继续在全球治理中发挥重要作用。
在打击恐怖主义方面,史蒂夫·科夫兰(SteveCoughlan)等认为,美国在这一领域使用的“长臂管辖”手段,虽然被其他国家认为是威胁主权的行为,但得到了美国国内的支持。
杰克·戈德史密斯(JackL.Goldsmith)和瑞安·古德曼(RyanGoodman)发现,自“9·11”事件以来,美国不仅发起了大规模的军事行动,还加强了用法律资源打击恐怖主义的力度。
他们专门研究了针对美国的恐怖主义行为的民事诉讼,发现相关措施存在被政治利用以保护美国海外财产、扩大海外干涉的倾向。
查默斯·达米安(ChalmersDamian)结合“9·11”事件研究发现,恐怖主义引起美国国内对公民自由的担忧,民众对外国政治活动的不信任愈益增多,而“长臂管辖”能够进一步规范外国政治活动,因此,其使用频率也越来越高。
在打击海外腐败方面,艾伦·古特曼(EllenGutterman)发现,近40年来,美国一直身处打击海外腐败的最前沿。
特别是过去10年来,从执法行动的数量以及对“长臂管辖”日益广泛的应用来看,美国明确了使用“长臂管辖”打击海外腐败的目标。
古特曼结合美国域外执法的实践认为,“长臂管辖”虽然在反海外腐败领域产生了影响和约束力,但其概念合法性存在不少问题,且不利于国际性共识和行动的形成。
克里斯汀·艾萨克森(KristinIsaacson)在其论文中明确指出,美国《反海外腐败法》具有域外歧视性和执法不平衡的特点,国内司法机构对海外企业的关注“过于狂热”,恶化了国际商业惯例和全球治理前景。
从大国战略博弈角度来看,“长臂管辖”是美国保持金融、科技、军事等领域的绝对优势,维护国际霸主地位,掌控大国战略博弈主导权的重要方式。
美国学者罗伯特·基欧汉(RobertO.Keohane)认为,大国博弈并不遵循类似经济中的自由主义原则,而是倾向于现实主义逻辑,占据主导地位是在大国博弈中实现目标的最有效路径。
罗伯特·欧曼(RobertJ.Aumann)和劳埃德·沙普利(LloydS.Shapley)在其论文中将“长臂管辖”作为大国博弈模型的重要解释变量,并指出“长臂管辖”具有短期符合本国自身利益、中期规制他国行为、长期对抗国际性规则的特点。
该解释变量对大国战略博弈结果具有较强的解释力。
帕特里克·艾曼格(PatrickEmmenegger)以国际金融博弈为例,发现国内利益集团、商业团体的利益诉求是推动美国对外国金融机构频繁实施“长臂管辖”的内在诱因。
基于美元霸权地位,美国利用在国际金融体系中的“结构性权力”(structuralpower),行使“长臂管辖”打压对其国际地位构成威胁的外国金融机构。
随着第四代科技革命的兴起,美国极为重视科技领域内“长臂管辖”的投入,以加强对新疆域的管辖能力,从而控制国际规则和标准权。
伯克·沃德(BurkeT.Ward)和珍妮丝·西皮尔(JaniceC.Sipior)对美国在云计算、互联网领域的法规建设进行了长期跟踪,发现美国在相关领域的法规具有管辖范围逐步扩张的特点,目前已成为国际规则标准,主导了云计算和互联网的国际话语权。
因此,全球企业应主动防范美国的管辖风险。
玛丽莎·帕格纳塔罗(MarisaA.Pagnattaro)和斯蒂芬·帕克(StephenPark)分析了美国1930年《关税法》第337条关于知识产权保护的更新条款,将其描述为一种全球科技补救措施,以保护美国日益以科技为基础的全球商业和投资利益;认为该条款具有“长臂管辖”特征,能够对侵犯美国知识产权和损害美国科技优势的行为进行全球性打击。
瑞安·泽尔尼奥(RyanJ.Zelnio)在其论文中指出,美国卫星制造商在与欧洲制造商的国际较量中出现劣势情形下,迅速出台《国际武器贸易条例》等“长臂管辖”措施,进行武器技术和零部件的出口管制,强行切断欧洲卫星制造商供应链,对欧洲卫星制造竞争力造成严重打击。
但与此同时,由于管制的不对称性,美国相关领域的科技创新和产业并未受到较大影响。
三法国遭受“长臂管辖”打压的历史教训
21世纪以来,法国企业沦为美国“长臂管辖”的重点打击对象,损失惨重、触目惊心。
法国巴黎银行(BNPParibas)、空中客车(Airbus)、道达尔(Total)蒙受的“天价罚金”均创下相关行业全球之最,银行业受“次级制裁”沦为“重灾区”,“工业之花”阿尔斯通(Alstom)更是遭到巧取豪夺。
虽然同期英国、德国和日本等国的知名企业也遭遇美国的“长臂管辖”,但无论从处罚数量、金额,还是从受损程度来看,法国受到的冲击无疑最为严重。
(一)企业损失巨大
美国将“长臂管辖”瞄准法国民用核能、航空航天、电信、能源和生物医药等优势产业,重点打击法国相关产业的知名跨国企业,一方面抹黑企业国际声誉,另一方面使其蒙受经济损失、背负巨额债务,削弱其国际竞争力。
2008年至2018年,法国企业向美国司法部门支付的罚款总额达到近200亿美元,同时有数名企业高管被美国司法部门刑事起诉并遭受牢狱之灾。
表12008-2018年根据美国《反海外腐败法》被定罪的企业名单
序号
企业名称
所属国
年份
处罚金额(百万美元)
1
西门子
德国
2008
800
2
阿尔斯通
法国
2014
772
3
特利亚电信
瑞典
2017
691.6
4
哈里伯顿
美国
2009
579
5
梯瓦制药
以色列
2016
519
6
奥奇-齐夫资本
美国
2016
412
7
英国航空航天公司
英国
2010
400
8
道达尔
法国
2013
398.2
9
维佩尔通讯
荷兰
2016
397.5
10
美国铝业公司
美国
2014
384
11
埃尼-维基
意大利
2010
365
12
德西尼布集团
法国
2010
338
13
兴业银行
法国
2018
293
14
松下电器
日本
2018
280
15
摩根大通
美国
2016
264
16
奥德布雷希特
巴西
2017
260
17
SBMOffshore
荷兰
2017
238
18
日挥株式会社
日本
2011
218.8
19
巴西航空工业公司
巴西
2016
205.5
20
戴姆勒
德国
2010
185
21
巴西国家石油公司
巴西
2018
170.6
22
劳斯莱斯
英国
2017
170
23
威德福
瑞士
2013
152.6
24
阿尔卡特
法国
2010
138
25
联合利华
美国
2014
135
26
吉宝海事
新加坡
2017
105
资料来源:
AssembléeNationale,“RétablirlasouverainetédelaFranceetdel'Europeetprotégernosentreprisesdesloisetmesuresàportéeextraterritoriale,”RapportàlademandedeMonsieurÉdouardPHILIPPEPremierMinistre(L0144),26June2019,p.19,https:
//mafr.fr/fr/article/retablir-la-souverainete-de-la-france-et-de-leurop/,2020年3月24日访问。
在民用核能领域,2014年,美国司法部指控阿尔斯通分公司涉嫌在印度尼西亚、埃及、沙特阿拉伯等国通过贿赂手段获得总额超过40亿美元的工程合同,违反了美国的《反海外腐败法》。
2014年12月22日,阿尔斯通承认存在海外行贿行为,并接受美国司法部7.72亿美元罚款。
这是当时美国政府对企业海外贿赂行为开出的最大罚单。
在电信设备领域,2010年,美国司法部和证券交易委员会(SEC)经调查发现,阿尔卡特(Alcatel)于2001年至2006年向哥斯达黎加、洪都拉斯、中国台湾和马来西亚等地企业行贿,以换取电信设备建设合同,并向阿尔卡特开出1.37亿美元罚单。
美国司法部和证券交易委员会由此分别得到9200万美元和4500万美元的罚款。
在能源领域,美国司法部以违反《反海外腐败法》为由,指控道达尔从1995年至2004年向伊朗官员行贿6000万美元,以获取伊朗境内的三处油气田开采权。
2013年,道达尔与美国司法部达成暂缓起诉协议,缴纳总计3.982亿美元的罚款。
德西尼布集团(Technip)是法国负责石油和天然气项目工程建设的顶级工业企业,是法国执行石油发展战略的中坚力量。
自2010年起,美国司法部和财政部开始对集团从1994年至2004年在尼日利亚的腐败行为展开调查。
最终,德西尼布与美国司法部和财政部达成暂缓起诉协议,认罚3.38亿美元。
被罚后,集团国际信誉大减,业绩严重下滑,2016年被美国美信达公司(FMCTechnologies)收购,总部迁出法国,变为一家美国企业。
在生物医药领域,2016年,美国证券交易委员会发起对赛诺菲(Sanofi)旗下位于哈萨克斯坦、约旦、黎巴嫩、巴林、科威特、卡塔尔、也门、阿曼、阿联酋与巴勒斯坦的子公司在2006-2015年间的行贿活动调查,内容涉及贿赂政府采购官员和医疗提供商等。
2018年,赛诺菲与美国证券交易委员会达成和解协议,在不承认或否认犯有任何罪行的条件下同意支付2520万美元以结束调查,并做出加强内部管控和反贿赂机制的承诺。
(二)银行业沦为“次级制裁”的“重灾区”
美国利用《赫尔姆斯—伯顿法》《达马托—肯尼迪法》《伊朗自由和支持法》《伊朗全面制裁、问责和撤资法》《国际紧急经济权力法》等制裁性法律,将古巴、伊朗、利比亚、苏丹、叙利亚等国列入制裁黑名单,明确禁止与特定国家的经济交往。
同时,美国财政部建立海外资产控制办公室(OfficeofForeignAssetsControl,OFAC),专门负责对禁运国家实施制裁,并禁止任何国家的企业与黑名单国家中的个人、企业往来,否则将招致“次级制裁”。
表22010-2018年美国财政部海外资产控制办公室实施制裁情况
年份
制裁次数
罚单总金额(美元)
平均金额(美元)
2010
27
200735996
7434667
2011
21
91650055
4364288
2012
16
1139158727
71197420
2013
27
137075560
5076873
2014
22
1205225807
54782991
2015
15
599705997
39980400
2016
9
21609315
2401035
2017
16
119527845
7470490
2018
5
60963487
12192697
资料来源:
作者根据UnitedStatesDepartmentoftheTreasury数据整理所得。
美国长期锁定一批欧洲大型银行,就这些银行是否违反美国经济制裁规定展开跟踪调查。
其中,因与相关黑名单国家存在金融往来,法国银行业成为“次级制裁”的“重灾区”。
2014年,法国巴黎银行被美国司法部指控,在2004年至2012年期间巴黎银行总行和日内瓦分行利用美国金融系统为伊朗、苏丹和古巴三国相关实体提供账户、信用证、资金支付等金融服务并转移约64亿美元资金,违反了美国《国际紧急经济权力法》和《对敌贸易法》。
随即,美国司法部向巴黎银行开出89亿美元的天价罚款,成为其司法史上向外国银行开出的最大金额罚单。
除缴纳罚金外,巴黎银行所受处罚还包括13名高管被迫离职、为期一年禁止在美国从事美元结算业务。
作为当时欧洲第一大银行的法国巴黎银行受到沉重打击。
2013年,该银行全球净收入为5.4亿欧元;2014年,因巨额罚金净收入骤降至0.5亿欧元。
表32010年以来因违反国际制裁被美国开具的最大罚单
银行名称
所属国
时间
罚单金额(百万美元)
其中属OFAC罚单
金额(百万美元)
巴黎银行
法国
2014年6月30日
8900
964
汇丰控股
英国
2012年12月11日
1900
375
德国商业银行
德国
2015年3月12日
1500
259
资料来源:
作者根据法国财政检查总署(IGF)数据整理所得。
据美国司法、金融监管和执法机构的联合调查,法国兴业银行(SociétéGénérale)在2003年至2013年期间,以不正当、不透明的方式执行了超过数万笔跨境美元付款,价值超过数百亿美元,其中大部分涉及伊朗、古巴、苏丹等当时被美国制裁的国家实体,为受制裁实体带来了巨大经济利益。
2018年,法国兴业银行与美国财政部、美国司法部、美联储和纽约州金融服务局达成一揽子和解协议,兴业银行认缴13.4亿美元的罚款,美国检察机关暂缓对其进行刑事指控。
继巴黎银行之后,兴业银行成为美国司法史上第二大制裁合规罚款对象。
而法国农业信贷银行(CréditAgricole)因2003年至2008年同缅甸、古巴、伊朗和苏丹等“黑名单”国家开展美元业务,违反美国禁令,遭到美国海外资产控制办公室、纽约州金融服务部、美联储、曼哈顿地区检察官办公室、哥伦比亚特区的美国检察官办公室的联合调查。
2015年,法国农业信贷银行与美国多家部门达成和解协议,接受总计7.87亿美元的罚款,并要求在企业内部设立一个接受美国司法部监督的独立合规部门。
(三)“工业之花”被巧取豪夺
二战后,法国推行计划经济和国有化运动,戴高乐政府秉承“集中力量办大事”的发展思路,在战后“辉煌三十年”(LesTrenteGlorieuses)期间培育了许多当时全球工业中的佼佼者,被誉为法国的“工业之花”。
这些企业具备极强的国际竞争力,与美国企业争夺国际市场份额,甚至部分核心技术领先于美国同类企业、领跑全球,如20世纪90年代全球电信行业龙头企业阿尔卡特42和全球电力、轨道交通设备供应商阿尔斯通。
阿尔卡特成立于1898年,相继并购法国数家电信设备公司后奠定行业龙头地位。
它掌握国际前沿产品和技术,在全球电信基础设施建设领域具有极强的竞争优势。
截至20世纪90年代,该企业产品涵盖移动通信设备、宽频网络设备、海底电缆、移动网络、呼叫中心和卫星等,在光学网络市场、DSL(数字用户线路)接入系统和路由器等方面处于世界领先地位,业务遍及130多个国家,每年创造几十亿欧元的海外利润。
为扩大国际市场份额,2006年,阿尔卡特完成了对美国朗讯(Lucent)的跨境并购,成立了阿尔卡特—朗讯电信公司(Alcatel-Lucent),市值达到300亿欧元,阿尔卡特和朗讯分别持股60%和40%。
合并后公司通过整合欧美市场,掌握全球固定、移动网络和宽带接入
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