公共管理基础第6章 公共组织的人力资源管理.docx
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公共管理基础第6章公共组织的人力资源管理
2008公共管理基础:
第六章公共组织的人力资源管理
主要内容:
(一)概述
(二)人力资源开发
(三)公务员制度
提示:
组织的工作要靠人完成。
人很重要,但不是越多越好,适人适岗;
80年代初,企业经验引入政府,新趋势;
公私部门管理者交流;
放松对报酬/录用的管制(能进能出/工资能高能低);
合同雇用和临时聘用;
人力资源规划和绩效评估;
契约化/市场化/竞争性;
企业化/需求预测;
顺序:
企业传统人事管理-企业人力资源管理-公共部门人力资源管理。
一、概述
人力资源管理(P85首段第3行):
(1)是对人力资源进行有效开发、合理配置、充分利用和科学管理的一系列制度、法令、程序和方法的总称;
(2)是由一系列活动环节所构成的过程,包括:
人力资源的预测与规划、工作分析与设计,人员的甄选、录用、合理配置和使用,人员的开发、教育培训,人力资源的维护与成本核算等。
(一)相关概念
1.人事与人力资源管理
人事:
人与事(工作)、人与组织、人与人之间的相互关系。
人事行政(或政府人事管理)是以政府公务员作为主要对象,是政府机关对其工作人员依法实施管理的一系列活动。
(P85二段)
人事行政的内涵特征:
(1)对象是政府公务员;
(2)管理主体是政府及其人事管理机构;
(3)人事行政以国家权力为后盾,以法律法规为依据,须依法办理。
人事行政的核心是“关系”。
(P85末段首行)
事得其人、人尽其才、才尽其用,是人事管理的出发点和归宿。
(P85末段末行)
公共组织人力资源(P86首段):
包括政府机关公务员和非营利组织中的雇员(在我国指党政机关、群众团体、中介组织和某些事业单位的工作人员)。
公共组织人力资源管理:
(1)是指对公共组织(或公共部门)就业人员特别是政府公务员进行有效开发、合理配置、充分利用和科学管理的一系列制度、法令、程序和方法的总称;
(2)涉及招聘、录用、培训、晋升、调动、考核、评价、工资福利分配、离退以及人力资源的需求预测、规划和开发等管理活动环节;
(3)目标是调动公共组织就业人员的积极性和创造性,改善公共服务质量。
2.人事与人力资源管理的重要性
人事行政的作用:
(P86本部分第四段):
一是保证统治阶级意志得以贯彻和实现,巩固政权;
二是保证行政管理的运行、经济发展和社会稳定;
三是对公务员实施有效管理,调动其积极性、创造性,并发现、培养和选拔人才。
西奥多·W·舒尔茨说:
人类的未来不取决于空间、能源和耕地,而是取决于人类智力的开发。
(P86本部分第五段末)
(二)公共组织人力资源管理的兴起
1.企业管理中的人力资源管理变革(了解)
传统的企业人事管理模式,发端于19世纪末20世纪初的工业主义和科学管理时代,如上岗培训、工时记录、报酬支付、在岗培训及人事档案管理。
70年代末80年代初,人力资源管理新潮兴起,人事管理的性质发生了根本性变化。
表现在:
(1)人事管理的内容增加,人力资源的预测、规划和开发占有突出的地位;
(2)人事和人力资源管理部门的地位提高,人事工作与组织的发展战略密切相关;
(3)重视员工对组织的认同感、责任感,建立管理者与雇员的命运共同体等。
麦克纳和比奇在《人力资源管理》中说:
(1)人事管理在90年代进入后企业家阶段,已把人力资源管理作为人事管理的标准载体了;
(2)80年代盛行的个人主义和无节制的贪婪让位于协同精神和合作价值。
人力资源管理与传统人事管理的四个区别:
(企业管理中)
(1)传统的人事管理属于一种业务管理;(管理性质)
人力资源管理将员工视为组织的最重要的资源,强调人事管理与组织发展战略之间的相互作用。
(2)传统的人事管理关心的是当下;(管理内容)
人力资源管理不但考虑目前的人员配备,而且着眼于未来,重视人力资源的规划与开发。
(即时管理与未来管理)
(3)传统的人事管理范围较为狭窄,主要关注人员招聘、上岗培训、工时记录、工资管理、劳资关系处理等业务;(管理范围)
人力资源管理范围广泛,增加了人力资源的规划、预测、开发、培训、业绩评估与奖励、雇员的沟通与参与等新的内容。
(静态管理与动态管理)
(4)传统的人事管理体制僵化,它将人当做物来管理;(管理理念)
人力资源管理的体制及方式更加灵活,重视员工参与企业决策,培养其职业认同感、责任感和自我管理能力。
2.人力资源管理在公共组织的引入
80年代末以来,各国陆续进行公务员制度改革,由传统的人事管理向人力资源管理转变。
如1993年美国文官制度改革(观点/供分析参考):
(1)不仅调整公务员管理机构和削减管理人员,更重要的在于引入人力资源管理模式;
(2)放松管制,给用人单位以自主权;
(3)改革职位分类制度和工资制度,调整劳资关系;
(4)加强公共组织人力资源的预测、规划和开发等。
(5)“投资于人力资源并使之优先发展”是公共组织人事管理的基本信条;
(6)强调人性化、服务式、民主参与式的管理;
(7)注重行政文化的建设,培养合作、团队精神等等。
3.公共组织人力资源管理的特征(观点/供分析参考)
(1)在关于人的假定上
传统人事管理视人为成本,把人事管理工作看做行政工作,属日常人事行政事务;
人力资源管理则把人看做资源,而且是第一资源、最宝贵的资源,把对人的管理置于重要地位。
(2)在管理原则上
传统人事管理注重以事为中心,恪守“进、管、出”的管理模式;
人力资源管理则奉行以人为中心,人的因素是第一位的,重视采用各种激励手段调动人的积极性。
(3)在管理方法上
传统人事管理靠纪律和监督,是强制性、被动型的“管家式”管理;
人力资源管理则实行主动开发型、有预见性的管理方式,它既是严密的科学,也注重艺术性,强调定性与定量结合。
(4)在管理内容上
传统人事管理的主要任务是为组织招募新人,填补空缺,监督执行“进、管、出”各个环节的有关规定;
人力资源管理注重全社会人力资源的开发利用,着眼于人力资源的规划与生产,重视人与事、人与环境的协调配合。
(5)在管理部门的地位上
传统人事管理把人事部门视为非生产、非效益部门,地位较低,且管理者进不了决策层;
人力资源管理部门除了落实具体人事管理事务外,还协调管理系统、提供决策预案,人力资源管理者成为决策层的核心成员之一。
(6)在公务员的管理上
传统人事管理采用与其他行业人事管理一样的管理模式和手段;
人力资源管理致力于人力资源的开发利用,重视公务员制度的建立与完善,重视公共组织人力资源的预测与规划、培训与教育、选拔与使用、配置与管理。
(三)公共组织人力资源管理的过程(★)
7个环节:
(1)人力资源规划。
(规划:
组织的目标是什么/要什么样的人才)
(2)工作职位和职责的分配。
包括:
工作分析、职位分类和工作岗位评价。
这一职能决定了其他各项职能途径与方式。
(3)人力资源的获取。
可称为人力资源管理的“入门”环节;包括公共组织雇员的招聘、选录、甄补和晋升。
(4)绩效评估和报酬管理。
(5)人力资源的开发。
如培训。
(6)流动和流出管理。
(7)雇员关系。
如参与管理,冲突管理,健康与安全。
(四)我国公共组织人事管理模式的转变
1.传统的政府人事管理模式的局限性(观点/供分析参考)
在计划经济体制下形成,体现了传统人事管理的基本特征。
特点是:
用统一的方式来进行管理,集中统一的管理模式。
弊端:
(1)缺乏科学分类,“国家干部”概念模糊;
(2)管理权限过分集中;
(3)管理方式陈旧单一,缺乏针对性和有效性;
(4)管理制度不健全,不利于各类优秀人才的多样化发展等。
后果:
(1)管理模式单一:
造成责权分离;管人与管事相脱节,人与事的脱节、人事矛盾的激化。
(2)管理权限过分集中:
强化了“人治”,忽视了法治。
(3)就业“铁饭碗”、干部“铁交椅”、分配“大锅饭”:
阻碍竞争和个人才能的发挥;强化了个人对国家、社会的人身依附。
(4)单一的管理模式:
不利于优秀人才的脱颖而出,严重阻碍各类人才的成长。
缺乏活力,强化了“官本位”意识。
2.人力资源管理模式在我国政府管理的应用与影响(观点/供分析参考)
(1)人力资源管理把人当做组织最重要的资源;
(2)将人力资源开发及人事管理作为组织发展战略的重要组成部分;
(3)注重人力资源的规划与开发
(4)以人为中心,采用人性化的管理
(5)提倡发挥人的自主性、创造性和团体精神,形成共同利益,创造和谐的组织以及灵活、多样的管理体制及方式;
(6)为我国干部人事制度改革提供新思路;
(7)成为我国由传统的人事管理模式向当代的人力资源管理模式转变的一种现实的选择。
影响:
首先,有助于我国人事管理体制的创新,推动我国传统的高度集中统一的人事管理体制向现代化的灵活高效的新体制转变。
形成多元、自主、开放、竞争、灵活高效的人事管理新体制。
其次,可以加快我国人事管理方式的变革,尽快实现由传统单一、陈旧、落后的管理方式向现代化的科学、灵活和多样的管理方式的转变。
再次,能够促进我国公共组织人力资源的开发和利用,提高公务人员的能力及素质,并进而提高政府的工作效率。
二、人力资源开发
(一)公共组织人力资源的性质
★1.基本性质
(1)生物性。
人力资源存在于人体之中。
(2)时代性与时间性。
(3)能动性。
人力资源是唯一具有创造性的因素,能够有意识、有目的地进行活动,能对自身行为作出抉择。
(4)时效性。
(5)知识性。
(6)连续性。
根据人力资源的“蓄电池”理论,人力资源经过每一次新的开发后,其素质能够不断积蓄起来。
(7)高增值性。
人力资源收益份额大大超过了自然资源和资本资源。
(8)消耗性。
(9)可再生性。
人力资源基于人口的再生产和劳动力的再生产。
2.特殊性质
表现在:
(1)具有较强的法律观念,较高的政治品质、政策理论水平、职业道德觉悟;
(2)具有从事公共服务的热情以及公平、公正、公开的工作准则、工作态度和工作作风。
(二)公共组织人力资源开发
是指预测与规划、教育与培训、选拔与使用、配置与管理等的一系列活动,目的是提高公共组织人力资源的素质和能力。
特点:
(1)战略性
(2)系统性
(3)社会性
(4)前瞻性
(5)动态性
当前我国公共组织人力资源开发的首要任务是,“建设一支高素质的专业化的国家行政管理干部队伍”。
(三)公共组织人力资源开发的主要内容(★)
1.预测与规划
是人力资源开发后续工作的前提与依据。
2.教育与培训
3.选拔与使用
4.配置与管理
适才适所、科学管理是最大限度地发挥人力资源积极性和创造性所必须遵循的原则。
应做到:
(1)配置的类别、领域要适宜;
(2)能级、能质要适宜;
(3)个体、群体要适宜。
(四)我国公共组织人力资源开发(★)
1.公共组织人力资源开发的新观念(观点/供分析参考)
(1)确立人力资源是第一资源的观念。
(2)确立人力资本的观念。
贝克尔在《人力资本》一书中所说:
所有资本中最有价值的是对人本身的投资。
(3)确立人才商品化的观念。
进入市场按照价值规律自由的交换。
(4)明确人力资源开发的特殊性。
主动性与创造性是人力资源的显著特征。
2.我国公共组织人力资源开发的任务(观点/供分析参考)
(1)完善国家公务员制度,使之走上民主化、科学化、法制化的轨道。
(2)建立健全公共组织人力资源市场体系,个人自主择业,单位自主择人,国家宏观调控,市场供求调节,社会服务完善,人才资源合理流动。
(3)建立健全公共组织人力资源管理的宏观调控体系。
(4)健全法律体系,有法可依,依法管理。
(5)实现全方位、全过程的公共组织人力资源开发,造就高层次、高素质的人才队伍。
3.加快我国公共组织人力资源开发的措施(观点/供分析参考)
(1)提高对公共组织人力资源开发重要性的认识。
(2)加大公共组织人力资源开发力度。
(3)科学配置、合理调整公共组织人力资源结构。
(4)增强教育与培训的力度。
(5)提供公共组织人力资源开发的制度保障。
创立一个公开、平等、竞争、择优的用人环境;建立干部能上能下、能进能出,充满生机与活力的管理机制。
(6)加强公共组织人力资源开发的国际交流与合作。
(7)建立与完善人才市场。
(8)拓展公共组织人力资源开发途径。
三、公务员制度(★★)
(一)西方文官制度的形成与特点
文官(公务员):
是指那些通过公开竞争考试,被政府择优录用,长期任职而又不与内阁共进退的文职人员。
西方文官制度(公务员制度):
是西方各国为文官的分类、考试、录用、考核、奖惩、待遇、培训、晋升、调动、解职、退休、保障等作出规定的制度;目的在于选贤任能,提高行政效率及维持政府行政行为的连续性。
职业文官队伍形成于14世纪。
文官制度是在反对君主的“恩赐官职制”早期的“政党分肥制”经验教训的基础上,在多党竞争条件下为求得稳定的政府工作而发展起来的。
19世纪,以政务官与事务官相分离和考试择优录用为两大基石的现代文官制度,首先在英国形成(1853年)。
日本在二次大战后才实行公务员制度。
★★西方文官制度9个特征:
(1)文官制度的法律化。
体现依法管理。
(2)严格区分政务官与事务官。
政务官通过选举产生,有任期,随选举胜负而进退;事务官通过公开考试,择优录用,实行“无过失不受免职处分”的职务常任制。
(3)强调“政治中立”。
公务员不得以公职身份参加某些政治活动,如不得任议员、不得参加竞选、不得参加政党或工会、不准罢工、不得接受政治捐款等;目的是避免公务员受到党派政治斗争的影响及“与内阁共进退”。
(4)以公开、平等为原则,以考试为核心的任用制度。
公开考试、择优录用是西方公务员制度最重要的原则之一,是现代公务员制度最根本的标志之一。
(5)实行功绩晋升制。
“重表现看才能”,“论功行赏”,强调权责一致、奖惩结合、公平对待。
(6)严格的培训制度;
强调公务员的知识化、专业化。
(7)较为科学的管理体系。
(8)强调官纪官风和职业道德。
重视公务员队伍的廉洁。
(9)合理优厚的公务员福利保障制度。
作用:
对政府选拔和留住各类精英人才,提高行政效率,维持多党竞争条件下的政权稳定和政策延续,促进经济繁荣和社会发展,起到了重要作用。
(二)我国公务员制度的形成和发展
1.我国公务员制度建立的三个阶段
(1)理论准备(1985-1989)
(2)试点实验阶段;1989年,哈尔滨市和深圳市试点。
(3)全面实施阶段(1993年开始)
1993年8月14日《国家公务员暂行条例》的颁布,标志着我国公务员制度的正式建立。
我国在各级国家行政机关建立和推行公务员制度。
在中国共产党机关和各级人大、政协、群众团体和民主党派机关参照试行。
2.我国公务员制度的发展
2005年4月27日,第十届人大十五次会议通过《中华人民共和国公务员法》,标志着我国公务员制度开始走向成熟。
(1)公务员的定义更加准确。
(2)完善了公务员的分类管理制度。
(3)增加了我国公务员的“入口”渠道,特别是建立起职位聘用制。
规定“经省级以上公务员主管部门批准,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制”。
(4)规范了公务员的“出口”。
(5)公务员权利的规定更为明确
(6)把公务员的交流与培训提升到了突出的位置
规定了对公务员的分级分类培训。
竞争上岗、公开选拔、任职试用期、领导干部引咎辞职、党政机关人事争议仲裁等有所完善。
公务员制度的优越性:
(1)具有新陈代谢机制
切实做到人员能进能出,能上能下;
(2)具有竞争激励机制
能够公平、公开地选拔人才,促进优秀人才脱颖而出并充分发挥作用;
(3)具有勤政廉政的保障机制和反腐倡廉的作用
保证公务员廉洁奉公,尽职尽责;
(4)具有健全的法规体系
对公务员依法管理,实现人事管理法制化、科学化、规范化。
★★3.我国公务员制度与西方文官制度的4个区别
(1)动因不同。
西方是为克服资产阶级两党或多党轮流执政所产生的行政弊端,保持政府工作的连续性和效能而建立的;
我国公务员制度的建立,目的是实现行政管理的科学化、法制化。
(2)基本原则不同。
西方文官制度强调“政治中立”
我国公务员制度规定,公务员必须坚持四项基本原则,在政治上同党中央保持一致
(3)管理方式不同。
西方独立于党派之外;
我国公务员制度按党的干部路线、方针、政策制定的,它坚持党管干部原则,强调德才兼备的用人标准,并把政治立场和思想品德放在考核的首位。
(4)服务宗旨和利益关系不同。
西方独立的利益集团,是雇员与雇主的关系;
全心全意为人民服务是公务员的根本宗旨是国家行政的根本宗旨,并接受人民的监督。
(三)我国公务员制度的基本内容(★★)
《中华人民共和国公务员法》:
公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。
公务员享有的权利:
(8项)
(1)获得履行职责应当具有的工作条件;
(2)非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分;
(3)获得工资报酬,享受福利、保险待遇;
(4)参加培训;
(5)对机关工作和领导人员提出批评和建议;
(6)提出申诉和控告;
(7)申请辞职;
(8)法律规定的其他权利。
公务员职位分类制度:
综合管理类、专业技术类、行政执法类。
公务员职务分为:
领导职务和非领导职务。
录用非领导职务公务员应采取:
公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取。
考核:
德、能、勤、绩、廉,重点考核工作实绩;(07试题)
考核分为平时考核和定期考核,定期考核以平时考核为基础;
考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次;
公务员职务任免实行选任制和委任制;
领导成员职务按照国家规定实行任期制。
公务员晋升领导职务的,应实行:
任职前公示制度和任职试用期制度。
奖励:
坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则;
奖励的等级分为嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功及授予荣誉称号。
处分:
分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。
(07试题)
公务员分级分类培训制度:
包括初任培训、任职培训、业务培训、在职培训和专业技术培训等;对公务员的培训实行登记管理。
公务员可以在公务员队伍内部以及在国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员中交流;
交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼;
公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度;
国家建立公务员工资的正常增长机制;
公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金;
公务员按照国家规定享受福利待遇;
国家建立公务员保险制度等。
★★领导干部引咎辞职制度:
“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞去领导职务。
”
申诉控告:
公务员可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。
专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制;
国家建立人事争议仲裁制度。
“领导成员”:
指机关的领导人员,不包括机关内设机构担任领导职务的人员;
法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员,经批准参照本法进行管理。
★模拟题(单项选择)(07试题)我国《公务员法》规定对公务员实行全面考核,重点考核的是
A.德B.能C.勤D.绩
答案:
D
★模拟题(多项选择)(07试题)我国《公务员法》规定的处分种类有
A.警告、记过B.记大过、降级C.辞职、辞退D.撤职、开除
答案:
ABD
(四)我国公务员制度的完善
1.营造良好的社会生态环境
完善的社会主义市场经济体制,深化政治体制改革,大力加强思想文化建设,发展文化教育事业。
2.健全法制,建立机制,改进管理,加强监督
(1)加强法制建设。
还有下位配套法规需要制定。
(2)完善运行机制。
竞争激励机制、新陈代谢机制和勤政廉政保障机制,是公务员制度的三大运行机制。
(3)改进管理。
(4)加强监督。
一切政府机关都必须依法行政,切实保障公民权利,实行执法责任制和评议考核制。
3.建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍
“建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍”是公务员制度建设的一个基本目标。
强化四个观念:
服务观念、竞争观念、成本观念和创新观念。
培养四种能力:
政治鉴别能力、驾驭社会主义市场经济的能力、科学管理和依法行政的能力、廉政勤政和抵御腐朽思想侵袭的能力。
四、备考提示
本章除选择题外,注意简答题和论述题。
重点复习:
第二节三四;第三节一三四。
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