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论我国城市化发展的历史现状和展望
论我国城市化发展的历史、现状与展望
自80年代以来,随着经济的快速发展,我国也面临着城市化的挑战。
城市化是指随着工业化的发展和科学技术的进步,乡村分散的人口、劳动力和非农业经济活动不断地进行空间上的聚集而逐渐转化为城市经济要素的过程,它主要表现为城镇数量和城镇人口占总人口比重的增长。
世界各国的现代化均伴随着这样一个城市化的过程,尽管各自的方式和道路不尽相同。
城市化本身也是推动经济增长的动力。
不经这样的过程,现代化强国的实现也就无从谈起。
然而,基于我国的具体情况,这种过程必定是十分复杂的。
从90年代起,关于城市化的探讨逐渐增多。
党中央在关于“十五”计划的《建议》中,又把“积极稳妥地推进城镇化”作为必须着重研究和解决的重大政策性问题之一,并提出要不失时机地实施城镇化战略,同时指出要走大中小城市和小城镇协调发展的道路。
这个新的政策精神将为21世纪的改革与发展提供有力支持。
一、我国城市化的历史进程
1949年新中国建立以前,近代中国的城市化过程,不仅使城市成为中国现代化的中心和现代中国革命的策源地,培养了一代政治、工商业、文化和艺术领域的精英,而且在城乡严重对立的情势下,以城市为中心形成了传统与现代化、西化与民族化、大一统与多样化等20世纪中国基本的矛盾、冲突和斗争。
1949年新中国成立以后中国城市化的历程,以1978年为界,分为两个时期,1949年至1978年是计划经济体制下的城市化发展时期,1979年迄今则是市场经济取向下的城市化发展时期,每个时期又可分为若干阶段。
1949年至1978年这一时期可分为两个阶段。
第一阶段从1949年至1958年,是中国农村人口向城市迁移与工业化迅速发展,导致城市化速度加快的阶段。
这一阶段,中国工业建设的布局开始向内地倾斜,内地城市化的进程由此加快,形成了一批新兴的生产性城市,突出了城市的工业中心、生产中心的作用,而消费服务中心、文化中心的功能开始萎缩。
第二阶段从1958年至1978年,是城乡分割的城市化阶段。
1958年实行了严格的户籍管理制度,农村向城市的人口流动被严格限制,并下放了大批城市人口到农村,形成了城市人口的倒流。
同时由于工业建设成为城市发展的重中之重,加速实现了“由消费城市向生产城市转变”的目标。
这一时期城市化发展的利弊得失是显而易见的。
由于加强了内地城市化、工业化的发展,内地的城市化水平得到了较快的提高,城市人口在1978年末达到1.85亿,城市总数上升到300多个;并由于严格的人口控制和稳定的工作及福利待遇,使我国并未出现象其他后发展国家那样非常严重的“城市病”。
但这一时期的城市化发展,在总体上又是严重滞后于工业化发展和现代化进程的。
主要表现在以下几个方面:
第一,这种城市化是以牺牲农村、农民和农业的利益为代价的;同时对商品交换严格限制,使小城镇严重衰退,城乡间过渡层次几近消失,形成了都市与农村的两极对立。
第二,出现了具有中国特点的“城市病”:
工作人浮于事;城市中第二产业畸形发展,第三产业严重萎缩;民众生活水平长期提高缓慢;在增加就业、改善公共设施、提高居民生活水平及缓解农村过剩劳动力等方面则收效甚微。
第三,城市的功能和经济属性发生了不利于现代化进程的改变。
人为地抑制沿海口岸城市的发展、优先发展内地城市的方针,使我国的城市未能成为推动周边农村地区经济发展的中心。
1979年迄今是市场经济取向下的城市化发展时期,大致可分为三个阶段。
第一阶段从1979年至1984年的城乡共同发展阶段。
这个阶段农村的乡镇企业异军突起,农村城市化正式起步,新兴的小城镇开始迅速发展起来。
加上对外开放决策的实施,又在东南、华南沿海地区引发了城市化迅速扩展的浪潮。
第二阶段从1984年至1991年的农村城市化速度加快和沿海城市在改革开放中取得大发展的阶段。
在这一阶段,我国政府开始采取严格控制大城市扩张和鼓励小城市成长及发展农村集镇的新政策,其目的在于吸收农村剩余劳动力以防止大城市过分膨胀引起的诸多问题,并重新恢复伴随着城市化和工业化过程的城市与周边农村之间原被切断的经济和社会纽带。
此间,中国涌现出数千个小城镇。
同时,沿海14个开放城市使沿海地区城市化进程有了实质性的飞跃。
以广州、深圳、珠海等为代表的沿海开放城市,成为中国经济充满活力的龙头。
这一阶段,中国农民在创造了“离土不离乡”的工业化、城市化模式之后,又掀起了“离土又离乡”的民工大潮。
第三阶段从1992年至今,随着我国全方位的对外开放,新一轮的工业化城市化进程在我国全面展开。
由于乡镇企业吸纳农村劳动力的能量有所下降,脱离农业的劳动力开始涌向城市特别是沿海城市,在全国已形成8000万到1亿人口构成的流动人口大军。
中国人口迁移和流动速度的加快及其规模的日趋扩大,使中国城市化水平大大提高。
在小城市和城镇加速发展的同时,农民工进城已成为中国城市化的重要渠道。
就总体而言,这一阶段中国城市化水平仍滞后于现代化的发展。
但不容否认,中国已开始真正走上了城市化的道路。
产业结构的调整和市场经济的推行,使中国城市化已达到了以非农业人口为主的最初水平线。
然而,城市化过程中的一些弊端即现代化发展中的“城市病”,也日益显露出来:
交通阻塞、环境污染、生态破坏、贫富分化、犯罪严重、社会秩序的不稳定及黑赌黄毒等死灰复燃。
二、我国城市化的现实状况及特征
从80年代起,我国的人口城市化进入了加速发展的新时期。
改革前,我国设市城市只有172个,如今已增至668个,建制镇从2800多个增至18000多个,大约有1.6亿人合法移居到城市地区;城市化水平从20%提高到30.4%。
预计到2010年,我国设市城市将超过1000个,建制镇将超过20000个;城市化水平将达到40%左右。
纵观改革开放20年来城市化的发展历程,其最突出的特征仍然是城乡分割的二元体制及工农业两极对峙的二元发展格局。
随着改革开放而出现的农村非农产业和小城镇的发展、城市工业和农村工业的发展,导致了由双重工业化引发的双重城市化的新格局,出现了一些显著的结构性的特征变化。
第一个特征是城市(包括县改市)在1992至1997年形成了城市数量型增长的一个周期,农村小城镇数量的快速发展,形成了城市工业化与农村工业化,整体城市化与农村城市化齐头并进的局面,展现着中国城市化进程中的鲜明特征。
第二个特征是中小城市迅速发展,大城市人口比重下降。
城市的功能逐步健全,服务性产业迅速发展。
城乡之间的联系日趋紧密,城市现代化的辐射功能增强,城乡共同发展的格局开始形成。
第三个特征是人口流动加速。
城市对农村剩余劳动力的吸纳能力大大增加,农民工为城市经济增添了动力,城市化水平提高较快,城市化已进入中期发展阶段。
但城市政府对进城农民的歧视性限制近几年也在强化。
第四个特征是随着工业化向外向型发展,城市化的发展也趋于开放化。
对外开放已形成了由沿海到内地渐次推进的全方位、多层次的城市化开放格局,使城市化的发展逐步具有了世界性,推动了一批国际化都市的形成。
第五个特征是地方政府逐渐参与并推进城市化的进程,而且不局限在一种模式上,把城市化作为重要的发展战略,制定近期和中期发展目标,从实际出发采取多种推进方式,以县域为主的小城镇规划建设也明显升温。
但是在我国城市化发展的过程中,也出现了一些困难和问题,集中表现在:
一、城市总体水平低。
我国城市总体水平与世界发达国家相比差距较大,第三产业增加值占国内生产总值的比重偏低,城市企业各项经济效益指标不高,无力支持农村城市化,城市发展后劲不足。
二、城市化质量差。
企业综合效益、基础设施、城市环境及城市管理都难以满足现代化城市管理的要求。
三、小城镇发展成效低于预期目标。
由于小城镇的成长性不强、经济动力不足,缺乏吸纳能力、服务功能较弱和基础设施、社会保障等发展滞后,导致90年代出现了涌向城市的“民工潮”。
四、地区间城市发展不均衡。
城市化发展东部快于中部,中部快于西部。
东部沿海地带设市城市占全国城市总数的44%。
五、外延式扩展占用土地特别是耕地过多,城市土地利用粗放。
耕地的快速减少直接影响农业的发展,也制约着城市进一步发展。
同时,外延式扩展导致土地利用粗放,土地利用集约化程度低。
六、城市发展缺乏区域整体观念。
由于没有统一、整体的规划,城市间各自为政,自成体系,产业结构趋同,基础设施重复建设,既浪费土地,又不利于城市和区域经济、社会的发展。
七、较早的出现了过度城市化问题。
由于大量外来人口涌入,一些大城市已经达到了为外来人口参与城市经济活动和生活提供必须基础设施的极限,已经开始出现过度城市化的现象,城市拥挤、失业、犯罪、贫民窟等诸多“城市病”。
三、积极推进城市化进程
自改革开放以来,我们正面临着不以人们意志为转移的城市化进程的挑战。
正确的态度是不回避这一挑战,应该看到,城市化是我国实现现代化的必由之路。
尽管我国庞大的人口基数使城市化的道路艰难曲折,但我们还是必须尽力走完它。
因此基于上述分析,在以二元体制和二元模式为特征的中国独特的城市化发展道路上,我们应考虑以下对策和办法。
第一,必须使人们真正认识到,城市化是现代化的重要指标之一。
由于城市具有聚集经济效益的优势,国家和人民在城市化的发展中是获得而非丧失利益,城市化水平的提高将会极大地有利于改变经济增长方式,促进国家现代化的发展。
城市化和城市现代化是既相互区别又相互联系的两个过程。
城市现代化,就是在利用现代科学技术的基础上,使城市的就业和经济活动逐步多样化、合理化,中枢管理职能不断强化,经济效益、社会效益和居民的物质、文化生活水平日益提高的过程,集中体现为城市内部质量的提高。
第二,在城市化的发展过程中,要保持工业化、城市化与经济社会现代化的协调发展。
政府要通过近期和长期规划,并且充分发挥市场机制的调节作用,使城市中的产业结构,即第一、二、三产业按比例协调发展,建立现代技术基础上的现代产业体系和现代商品经济,实现城市经济系统的现代化,使城市化与工业化同时并举,互为因果,互为条件,互相配合,互相促进,协调发展。
同时,要重视农业的基础地位,加快高科技和集约化农业的发展,提高农业的生产力水平和农民的收入,扩大农业对城市的贡献率。
第三,在整体上推进城市化的过程中,要建立健全有关的法律法规,促进社会主义民主和法制建设,确立劳动者的主体地位,使劳动者享有充分的自由和平等权利。
高度的民主和健全的法制是发展生产力、市场经济和现代城市所必需的条件。
如此才能消除影响城市安定的因素,使城市化健康、稳定地向前发展,实现城市社会系统的现代化。
第四,要不断提高城市化的水平,加快城市基础设施的建设,建立良好的外部环境。
城市基础设施的现代化,是以现代技术为基础的完善配套的基础设施。
一类是生产性基础设施,即给排水、道路、桥梁、公共交通、煤气、供热、电力、通讯等;另一类是非生产性基础设施,即住宅、医疗卫生、文化体育、托幼保健等,只有加强这些方面的建设,才能逐步实现城市基础设施的现代化。
第五,要逐步建立健全城市化的新机制,以市场机制为主,政府规划干预为辅,来调动和配置城市化资源,实现资源的高效率配置。
在市场经济条件下,“小政府,大社会”是一个基本的模式。
第六,在城市化的过程中,要加快教育、科技的发展,建设高度的社会主义精神文明。
教育现代化是科技现代化的基础和前提,又是城市现代化的保证。
教育兴市、科技兴市是城市现代化的必由之路。
同时,要注重城市文化设施的建设和利用,加强思想文化建设,培养“四有”市民,并具有现代市场经济所必须的时间、效益、信息和经营意识,实现城市文化系统的现代化。
第七,城市是一个生态系统,城市化和城市现代化的发展应遵循生态平衡的规律,这是城市生存和发展的基础。
要使城市生态系统有一个良好的运行机制,使“城市生态系统的社会结构、人工结构、资源结构和环境结构协调发展,实现城市生态系统的现代化”。
第八,在城市化的进程中,缩小城乡、工农差别的主要途径是农村城市化、工业化、农民城市化,而非城市农村化、市民农民化。
要积极创造条件,通过改革逐步取消户籍制度。
在制定与实施城市规划的过程中,使农村的工业化、城市化协调发展。
农民工的进城在总体上利大于弊,应采取稳步吸纳,向中小城市分流,妥善安置,加强教育和管理,将其纳入城市管理体制,帮助农民完成由农民到市民的转变,从根本上扭转城乡差别扩大的趋势。
总之,我国城市化进程的发展,已由“国家——社会——城市”自上而下的推进,变为“城市——社会——国家”自下而上的推进。
要使这种发展进一步深化,必须依靠加快城市的全方位发展和管理体制的改革,形成适应新技术革命和跨世纪发展要求的城市化运行体制,从而创造中国城市化和现代化在21世纪的新辉煌。
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