行政法的功能与设计.docx
- 文档编号:18154118
- 上传时间:2023-08-13
- 格式:DOCX
- 页数:14
- 大小:30.52KB
行政法的功能与设计.docx
《行政法的功能与设计.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《行政法的功能与设计.docx(14页珍藏版)》请在冰点文库上搜索。
行政法的功能与设计
行政法的功能与设计
本文作者:
朱新力罗利丹工作单位:
中国人民大学
对于行政组织的定位,行政法学界经历了一个由行政学视角向法学视角的转变过程。
⑥在这一过程中,行政主体概念的引入转变了传统行政组织法学研究的模式,脱离了行政学范式的窠臼。
行政主体概念的引入赋予了行政机关、法律法规授权组织独立的法律人格,行政组织法领域开始真正意义上的法律化,发挥其传统的“控权”功能。
如学者沈岿所言,“由于行政主体这一具有法律人格意义的术语取代了行政机关或行政组织术语,各类教材在论及行政管理主体时也就摒弃了近似于行政学的、着重于行政组织结构的传统写实方法,而是以法学辨析方法对具有和不具有独立法律地位的行政机关或社会组织作区别论述”。
⑦行政主体理论鹊起于《行政诉讼法》颁布前后,很大程度上是为了解决行政诉讼中的被告资格确认以及行政执法主体资格确认等问题。
从这一问题意识出发,决定了行政主体理论一开始就关注外部行政关系与责任,服务于法院的合法性审查,从而约束和规范公权力、保障私权利。
而行政主体这一概念是“中学为体,西学为用”的舶来品。
“我们仅引进了行政主体概念,对其内容却作了实质性改造。
在法国、日本,行政主体是一种法律制度,是地方或公务分权的法律技术。
……法国、日本的行政主体理论与具体的行政主体法律制度相连,主要是阐述行政主体制度的有关内容以及论证行政主体制度存在的合理性和正当性。
”⑧我国在程序性审查阶段,行政主体理论是行政诉讼被告资格认定的一种法律技术,与法律责任归属相关联;在实体性审查阶段,行政主体理论是行政行为实施主体适格判断的一种法律技术,与执法资格、行政行为效力等相关联,亦作为《行政诉讼法》第54条第2项第4目判断是否超越职权的基本坐标。
而执法主体资格、行政行为效力、行政诉讼被告和法律责任归属等问题均是传统行政法上的合法性问题,通过判定上述问题来达到控制行政权行使的目的。
到20世纪90年代中期,该理论已经成为行政法学研究行政组织的主流。
在行政主体理论的研究范式之下,基于形式法治层面的制度设计主要包括以下三个方面。
行政主体资格的确定一般认为,作为行政主体必须具备“三大”资格要件:
第一,行政主体必须依法享有行政职权;第二,行政主体必须能以自己的名义实施行政活动;第三,行政主体必须能独立承担法律责任。
我们不认为行政主体概念只是一个学理概念,而非法律概念,⑨也不认为行政主体理论在我国只是一种纯理论而缺乏制度支撑。
事实上,该理论因实践而催生,俨然已成为行政诉讼制度和行政执法制度的支撑性原理:
在行政诉讼领域,该理论迅速转变成适用《行政诉讼法》第25条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第19条至第23条的支撑性原理,是判断被告适格、变更或追加被告的基本技术,也成为适用撤销判决情形之一超越职权的基本坐标。
⑩在行政执法领域,《行政处罚法》颁布之后,该理论成为清理行政执法机关的基本标准与依据,成为贯彻落实职权法定原则、厘清不同行政机关之间管辖权界限的抓手。
随后,全国各地开展执法主体认定及其执法依据和职权分解的工作,并按照政府信息公开的要求公之于众。
輯訛輥行政主体理论整肃了政出多门、越权执法、管辖混乱等弊政,勒紧了桀骜不驯的行政权。
輰輥訛行政授权、行政委托的规则设计当行政组织法的研究视角突破“行政机关”的藩篱后,不难发现,实际行使行政权的主体还包括法律、法规授权的组织,之后,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》又间接认可了规章授权的组织。
輱輥訛德国的本质性理论认为,组织的基本构造也同样适用法律保留原则,即需要法律上的依据。
施密特•阿斯曼教授进一步将“对基本权利的侵害与制约需要法律上的根据”和“对于基本制度为了明确责任并确保可以总揽该制度而需要获得授权”整合起来作为其分析本质性理论的视角。
輲訛輥面对行政任务的不断增多,非行政机关行使职权成为一种司空见怪的现象,在合法性的考量下,我们通过行政授权和行政委托的规则设计来解决传统行政机关以外的组织形态行使行政权的正当性和合法性问题。
在我国行政法语境下,行政授权系指法律、法规和规章直接赋予国家行政机关以外的社会组织,特别是具有管理公共事务职能的组织以行政职能的法律制度。
行政授权必须遵循几项规则:
一是授权必须依据法律、法规和规章进行;二是授权的对象必须是行政机关以外的社会组织;三是授权的内容必须合法且明确,不违反禁止性规定;輳訛輥四是授权的结果必须公开;五是不得再次授权。
輴訛輥行政委托系指出于管理上的需要,某一行政主体委托另一行政主体或其他组织以委托人的名义代行职权或其他事务,其行为效果归属于委托人的法律制度。
行政委托必须遵循的规则有:
一是委托必须有法律、法规和规章上的依据;輵訛輥二是委托人必须有合法的行政职权,被委托的职权不得超过其本身所具有的法定职权;三是被委托人必须符合一定的条件;四是委托必须是要式行为,委托文件必须公开;五是被委托人以委托人的名义实施行为,行为效果归属于委托主体;六是不得再次委托。
輶訛輥行政职权和行政职责的界定行政主体所必须满足的“三要素”中,“依法享有职权”是资格确定的逻辑起点,如果某一行政组织依法享有行政职权,我们就认为这个组织能以自己的名义实施行政活动,并能独立承担相应的责任。
而行政职权是行政权被法定化最直接的表现,它是国家通过法律针对一定组织就行政权进行权能、权限设定的结果。
其中,权能是法律赋予行政主体采取一定方法、手段和措施完成行政任务的一种资格。
一般情况下,权能是一种概括性授权,只有当这些方法、手段和措施涉及法律保留时,才须有法律上的特别授权。
权限是法律赋予行政主体完成行政任务时在事务、地域、层级方面的范围界限,即我们所称的“管辖权”。
通过权能和权限的设定,某一特定的行政主体行为的内容和范围在形式法治的意义上被锁定和控制。
按照行政法治原则的基本要求和权利义务对等原理,行政主体拥有法定职权的同时自然应承担法定的行政法上的义务,即行政职责。
行政职责的核心要义便是依法行政,合法且合理地履行法定职责。
具体而言,包括:
履行义务,不失职;遵守权能和权限,不越权;合理行使裁量权,不滥用职权;注重证据,合理认定事实;正确适用法律,避免适法错误;遵守法定程序,防止程序违法;遵循合理原则,避免行政不当。
行政职责的法定性和义务性决定了行政主体一旦不履行行政职责,将承担相应的法律责任。
显而易见,传统行政组织理论和制度是在形式法治层面的设计和探讨,主要解决谁当被告、职责职权如何锁定等合法性视角下的话题。
这一层面的功能来自概念法学和认识论上的法律关系理论和民事主体人格理论迁移。
在行政主体理论范式下,就控权功能而言,该理论并不能涵盖行政组织的全部合法性问题。
通过合法性审查的倒叙机制,对于一些不具有行政主体资格的行政组织非法行使一定行政职权,实施某一行政行为,无法纳入司法审查的范围,自然也无法达到控权的目的,更无法通过该理论范式证成不具备行政主体资格的行政组织承担一定行政任务的正当性和可行性。
多元化和多功能的行政组织始终处于该理论的盲区。
在行政主体范式下,我们亟需解决的是行政诉讼被告与行政执法主体资格,这一特定的问题域使传统行政法更多地关注外部行政法律关系,确定一个能够对外独立行使职权并承担相应法律责任的主体形象,而不着力于行政主体之间的关系、权责划分、内部机构建设与运作机理的研究。
輷訛輥但是,“随着社会功能的分化和自治能力的增强,非政府、非营利、服务于社会的组织日渐成为社会公共事务管理的主体,其作用逐步得到发挥,传统计划经济体制下单一主体的社会管理模式正在向多元主体的社会管理模式转变。
各种非政府公共组织活跃在社会舞台上,行使着一定的公共权力,参与公共物品的供给,使得公共行政的主体呈现多元化”輮訛輦。
这些现象涉及的不是传统意义上的行政权力行使的问题,而是基于行政与社会分权,基于基层群众自治、行业自治或高校自治而衍生的公共权力行使的问题。
在我们看来,这些现象和问题属于行政过程甚至政治过程决断的话题,从新行政法的视野来看,其也不应当逃逸出公法的调整和约束的范围。
因此,为适应新的变化,传统行政组织法必须自我增量,行政组织法亦当发挥作为推进纵向分权、横向分工、行政与社会分权的符号与工具的功能。
解决纵向分权、监督的行政组织法理论相当长的一段时间里,狭义的行政组织法研究多限于对中央与地方政府机构的白描式叙事,介绍中央行政机关与地方行政机关的组织机构、职能、权限及其工作人员等等。
而对于两者之间的关系,尤其是两者之间的权力界定、权限分配等问题语焉不详,遑论在宪法与法律的框架下提升行政组织法的知识增量。
当然,这并不完全归咎于行政法学的研究取向。
迄今,中央与地方关系主要依靠政策调整,采取非制度化方式,地方分权的格局显得多元化、复杂化,且发展不均衡、不全面,也不稳定。
輯訛輦在这一部分中,我们不是旨在构建一制度框架为中央和地方界定各自的行动范围和政策空间,而是简要地描述组织变革中一些新进展,作为行政组织法发挥分权、自治功能的例证。
1.功能角色分离的分权模式。
中央与地方政府间的纵向分权是否妥当,必须深入具体管制事务的性质,以及各级政府的特色以及当下的政经背景予以探讨。
如果以优劣而论,中央政府的优势在于人力与财力的各种资源丰富、超出地方政府的掌握、全国性的宏观规划;而地方政府的优势则为对于管制事项的区域特性拥有深入的掌握、决策亲民性较高以及决策内容更能顾及地方特色。
因此,总体而言,凡是涉及单一行政区域的地方性事务较适合由地方政府为最终决策;具有高度的专门性且其所牵涉的地域又是跨区域的管制事项,则以中央政府为最终决策者为当。
輰訛輦当两者在一定考量上都具有决策权时,则有关实体管制事项交由地方政府行使,而中央主管机关负责审查地方政府在管制过程中是否合法即可,中央政府作为最终的协调者与仲裁者,来兼顾地方分权与上级监督的功能要求。
2.贴近顾客需求的分权模式。
纵向分权不仅仅指中央与地方的关系,还包括地方各层级政府之间的关系。
于后者,人们期待着提高行政对环境的适应能力,并较高地维持第一线负责人的动力。
輱訛輦比如,在2011年,国务院发文批复《浙江省义乌市国际贸易综合改革试点总体方案》,批准设立义乌市国际贸易综合改革试点之后,浙江省工商局与义乌市人民政府签署了《国际贸易综合改革试点合作共建框架协议书》,根据协议,义乌将开通名称审批直通车,实施无行政区划企业名称和取冠省名企业名称受理窗口前移试点。
义乌企业申请变更为无行政区划企业名称的,可到省工商局办理名称核准;取冠省名的,可到金华市工商局办理名称核准,窗口更近、权限更大、条件更宽、外向更优。
解决横向分工、协调的行政组织法理论整体而言,过量的水平组织,往往超过行政首长的有效控制射程,而且还增加了组织间的协调成本,滋生过多的行政决策流程,并导致公务人力数量的不当成长。
当今我国公共行政中出现的部门之间争权夺利或扯皮、推诿,很大一部分是从是否对本部门有利的立场出发的;而机构臃肿、人浮于事、效率低下,造成由民众纳税所支撑的国家财政负担过重,使得大量的社会公共事业,如公共交通、环保等,因资金不足而无法进行。
这些事实从反面说明,公共行政组织应受制于法治原则,应以法律划定各行政机关的权责范围和工作程序,以法律督促公共行政组织向精简、统一、效能的方向改革和发展,从理念与制度两个方面保证政府对公众负责。
輲訛輦目前看来,内部分权和协调机制正是行政组织法所面对的重要课题。
1.内部分权。
我国行政组织内部存在着职能部门权力过于集中的弊病,各部门往往同时具备决策权、执行权和监督权,自定规则、自己执行、自我监督,有“自己做自己的法官”之嫌。
深圳市试行的“行政三分制”是我国在行政组织内部横向分权领域进行的一次实践。
“行政三分制”通过行政权的再分工、再划分,政府职能的重新组合、职权的重新配置和结构的重新调整,寻求行政内部制约机制,实现分权的效果。
行政内部分权“在一定程度上能克服集权带来的弊病,既保证政府决策权的有效行使,又能确保政府决策权力的行使不致摧毁政府决策原本有意促进的价值”。
輳訛輦但进一步的问题在于,部门之间的分工设置如何做到既能实现相互监督与制衡,又能保持基本的协调与合作。
2.协调机制。
随着科技高度发展,管制事务日趋复杂,国家职能不断扩张,政府为适应这种发展,内部的分工更趋精细,原来属于同一管制事项的程序被切割为许多片段,每一片段由不同的行政机关负责,而每个片段共同决定了此一管制事项最终决定的内容。
隐藏在前述高度复杂化行政决策程序背后的则是各个机关间协调整合的问题。
輴訛輦以集中行使审批权为例,在发展过程中,尽管各地大多对行政服务中心进行了“监督、管理、协调、服务”的职能定位,但实际上,对于以上任何一项职能,目前的行政服务中心并不具备相应的职权保障。
遇到不同部门意见相左时,如果互不让步又没有政府领导的出面,中心几乎无法协调;遇到部门设置障碍时,如果不“惊动”领导,中心基本无力解决。
而据一些地方的介绍,当地行政服务中心“需要协调的不仅仅是局委的领导和分管领导,而且还要协调市直40多个部门近200多个科室和若干个二级机构的科长、副科长、业务骨干。
让没有权力的中心协调有权力的局委,是一件十分困难的事情”。
设立行政服务中心原本是要代表一级政府对不同部门的许可事项和实施程序进行协调,但是实践中暴露出一些政府部门与行政服务中心之间极其尴尬的关系。
輵訛輦处在当代复杂的管制环境下,部门间的分工势必更加深化,彼此间的协调成本亦水涨船高。
如何缩减协调成本,提高整合效率将是行政组织法发展不可回避的问题。
民营化:
向社会分权的行政组织法理论“民营化不仅是一个管理工具,更是一个社会治理的基本战略。
”輶訛輦为回应意识到的“民营化”的合法性危机,多数学者的主张是认为民营化组织应受到行政机关、法院和立法机关的监督,那些通常施加于履行同样职能的行政机关的传统责任机制也应同样施加于民营化组织。
基于控权理念的这些主张使法学人忽视“民营化”所带来的潜在效能效率,而一味反对这种倾向。
但“民营化”却在反对声中发展壮大,呈现实质民营化、形式民营化、功能民营化等多种形态,期以其组织效率和服务品质获得正当性。
輷訛輦1.实质民营化。
所谓实质民营化,实为政府机关裁撤。
比如,我国台湾地区关于裁撤的实定法规范有“中央行政机关组织基本法”,该法第10条规定:
“机关及其内部单位具有下列各款情形之一者,应予调整或裁撤:
一、阶段性任务已完成或政策已改变者。
二、业务或功能明显萎缩或重迭者。
三、管辖区域调整裁并者。
四、职掌应以委托或委任方式办理较符经济效益者。
五、经项目评估绩效不佳应予裁并者。
六、业务调整或移拨至其它机关或单位者。
”大陆地区虽没有相关的实定法,但机构改革的政策不乏有实质民营化的实例。
2.形式民营化。
形式民营化又称为组织民营化,系指法律并未改变管辖,但原执行的行政机关却改为私法组织方式。
如,在政企分开的要求下,1988年的国务院机构改革方案撤销了石油工业部、煤炭工业部,将有关职能转移至中国石油天然气总公司、中国统配煤矿总公司等企业集团,这是典型的公营事业民营化。
另一种民营化的具体方式为公民合资事业,在德国公企业法则称为“混合经济事业”,包括三种态样:
一为政府将公营事业之资金的一部分移转民间,此即前述之公营事业民营化,二为政府与人民共同设立一新的公民合资事业,三为政府参与民营事业投资。
行政组织私有化可以藉由民营弹性经营方式,为政府组织带来转机与竞争力。
3.功能民营化。
功能民营化是指该行政任务之责任仍归属行政机关,只是将该行政任务之全部或一部分委托民间办理。
依其委托办理之内容又可分成机关委外及业务项目委外两类。
机关委外是指机关整体业务委托民间办理而言,俗称“公办民营”;业务项目委外则是指机关职能中,部分业务委托民间办理。
行政主体理论中虽有行政授权和行政委托之建制,“却因偏执于行政权为公共治理正当性之不二法门,迷失了社会行政的自治本质,而面目全非”。
輮訛輧由此,必须导入新的功能视角,以重新认识和总结行政组织法“自我增量”生出的制度新芽。
功能主义视角下的效能提升行政组织所要达成的行政任务决定了行政组织法的发展方向。
輯訛輧因此,只有寻求行政组织与行政任务之间的对应关系,组织法的规范内涵和承载功能才能真正得以发挥。
“行政法固然应具有保障人民权利的功能,但行政效率与效能的提高,亦不容忽视。
”輰輧訛在本文第一章,我们已经论证了,在“最佳性考量”维度之下,不同于合法性层面上对行政主体的考察限于职权法定、授权委托等视角,新行政法在主体论层面重视公共行政组织的形态与行政任务、政策目标的匹配,公共行政组织的效能等等,并包括但不限于行政任务与组织形态的匹配性、政策目标与行政组织的匹配性,公共行政组织中引入私的管理技术和市场竞争原理以提高行政效能等观察视角。
而要回答和解剖这些问题,就要了解多元化的行政组织形态,以及各种组织形态的特质和适合完成的行政任务,并探索提高组织效能的具体制度设计。
本部分便启发性地探讨这一问题。
多元化的行政组织形态传统的行政机关及其基本面貌是我们熟知的,因此,我们在此处要研判的,主要是公共行政改革过程中出现的传统行政机关之外的多元组织形态。
根据我们有限的观察,目前在国外的公共行政改革中,主要出现了独立管制机构、Agency、公法人、独立行政法人等新型公共行政组织,公共部门民营化和行政任务外包方兴未艾。
在中国,也出现了社团行使行政权、治安任务外包等行政组织新现象。
面对这些新的行政现象,一方面,行政法学者需要从传统进路思考授权-委托理论、国家责任保障等问题的提升;另一方面,行政法应将传统的行政组织、公法人、行政助手、公办民营等种种组织形态加以合并考察,观察其类型及其匹配的政经社文环境。
换言之,应当形成一个“公共行政组织形态库”,供决策者和制度设计者选用。
1.独立管制机构。
独立管制机构是最具美国特色委员会制的行政组织形态。
美国法上独立管制机构的组织设计特色在于:
由多数委员组成委员会以合议制方式行使职权;委员的选任相当重视政党的因素,隶属同一政党的委员人数不得超过全体委员人数的一半;拥有广泛制定颁布法规命令的权限;掌有举行司法裁决的正式听证程序的权限;掌有调查权及向法院提起诉讼以强制贯彻其管制任务的权限,且大多数管制机构本身即有初级的司法裁决权;其主管或为负责某一特定产业的全部管制事项,或为负责某一特定的业务或特殊问题;委员在职期间,除有法定事由外,总统不得任意免除委员的职务;委员有一定的任期,其任期不与总统或国会议员的任期一致,且委员的任期不会同时到期。
輱輧訛从合宪性的角度看,独立管制机构被视为权力分立制度的例外,ElanaKagan大法官主张独立管制机构未经总统统合,法院无需尊重。
輲訛輧不过,一个较为可行的组织与制度,必然与其内外政经权力体系和政经权力合理化方向配合,独立管制机构创制的目的须为具有特定裁决性、管制性或调查性等公共任务,特别需要践行高度专业化、去政治化或充分顾及政治与社会多元价值,并以合议制形态依据法律独立行使职权并自主运作。
。
Agency是基于撒切尔政府设置的效率化对策小组于1988年公布的《政府的营运改善报告书》而创设的。
Agency的设立原意是将政府的执行机能能够转移给独立的执行机关来执行,其定位仍属于行政组织的一环,其工作人员亦属公务员。
Agen-cy负责的通常是比较易于整体化处理的事务,但未必排除权力性事务。
值得注意的是,Agency的设立被定位为“民营化的第一步”。
因此,其特征在于:
关于目标达成方法的评估及选择,能否以有限的资源效率性地提供行政服务,均由Agency自行决定;机关内部首长及其责任的归属等自我监督权在于工作人员本身;公务上导入顾客观念,作为顾客的公众对于效率性提升,具有意见陈述权。
輳訛輧3.公法人。
“公法人”是个集合性的概念。
德国行政法学界将公共营造物、公法社团、公法财行政组织法的功能拓展及其制度设计团并称为“公法人”。
輴輧訛一般而言,三类“公法人”具有如下共同特征:
一是其设立必须有法律依据;二是其具有法人地位,为权利义务主体,并能以自己名义提起诉讼或应诉;三是其为一种行政组织,享有固定的任务、职责、管辖与权限;四是公法人必须受到母体机关的监督,监督的范围包括业务行为的合法性与会计、人事法规的遵守;五是公法人作成行政决定时必须遵行行政程序法,此外其个案处置且发生外部效果的行为构成行政行为,相关人可以对之提起行政救济。
輵輧訛其他国家或地区在借鉴公法人概念时,因不具备德国历史上的政经背景,并不机械地采取三分法。
公法人的设立以是否具有完全权利能力为标准,虽与自治权有着密不可分的关系,但随着高权行政的瓦解,公法人已不适用绝对的不许救济的特别权利关系。
4.独立行政法人。
日本积极推动创设新型行政组织形态的具体产物是独立行政法人。
《独立行政法人通则法》、59个独立行政法人的个别法、《独立行政法人通则法施行之相关法律整备法》及《总务省设置法》等于1999年制定公布,《地方独立行政法人法》于2003年制定公布。
近年来,独立行政法人的设立更呈现扩大之势。
与英国的Agency不同,独立行政法人从传统行政组织中“独立”出来,强调其相对独立性,且赋予其法人资格,其工作人员应为非公务员。
独立行政法人的主管事务仅限定于非权力行政,公众对独立行政法人的程序保障相当欠缺。
輶訛輧这是否为效率提升之故有待检讨。
5.行政助手。
行政助手是行政机关广义上的特别管理人,他们或者非独立地从事有关活动,仅仅是完成公共任务的工具;或者独立从事有关活动,为完成公法上的任务作出部分贡献。
这一组织形态在经济行政领域应用广泛。
与被授权人不同,他们与第三人之间不存在直接的法律关系,而是只服从行政机关的任务分派和指示。
这是公私伙伴关系和合作原则的一个体现,仅仅是任务的完成被私有化。
在德国,公开任命专家作为行政助手的法律制度是德国法中特别规定的组织形式。
在欧共体层面上,越来越多地适用认证机构作为行政助手。
认证机构需要得到授权(即国家的承认),它们作为审查机构主要是代替国家机关完成经济监督任务,它们对产品进行审查、对人员进行认证,以及对质量保障体系进行评估。
对于认证机构和审查实验室本身的认证,由共同认证有限公司进行。
輷訛輧行政组织的类型化特质行政组织的类型化特质这一话题的探讨,可以获取对行政组织与行政任务之间匹配度认识的基础资源。
当然,行政组织形态多样,特质亦无法穷尽,本章仅以官僚组织vs协调性组织,首长制机关vs合议制机关的特质比较来提示性地揭示这一思考方向。
1.官僚组织vs协调性组织。
根据大桥洋一的总结,輮輨訛官僚组织具有如下几个基本特点:
第一是依赖于权威的等级制度。
其优点是具有权利的明确性,但欠缺灵活性。
官僚组织可以在环境以及目的较为稳定、重复同样事务的情况下发挥作用。
换言之,在行政环境发生变动、对行政的需求急剧变化的情况下则需要予以修正。
第二是对书面文件较为重视。
其优点是记录性较高,但程序较为繁琐。
第三是有明确的垂直性职务构造。
这可以减轻第一线负责人的负担,但是,却要加重最高层领导的负担。
第四是有确定的部分性任务与决定权限。
这可以确保决定的可预测性,要求事务处理具有很强的专业性。
但是,由于专业分化及其固定化,则会导致缺乏对环境变化以及非固定事例应对上的灵活性和创造性。
而且,行政组织法的功能拓展及其制度设计26虽然有明确的责任,但是又容易引发权限纠纷。
第五是有确定的程序。
这可以维持事务处理的稳定,却有着形式化的危险。
第六是组织内部关系的非人格化。
这可以确保客观性,防止负责人的恣意妄为,但是,却会导致工作人员缺乏动力。
另一方面,个别公务员以市民为交涉对象的意识较为淡漠,反映出该集团墨守成规地依靠法律的状态。
而协调性组织的特点有如下几个方面:
第一是具有良好的平等关系。
它追求每个人的权威,富有灵活性,而另一方面,则欠缺明确的责任。
第二是注重口头的日常交流。
这使得信息交流较为容易,却比较耗费时间。
而且,全方位的信息交流又会导致信息数量过大。
第三是针对个别事例进行处理。
这富有创新,却缺乏事务处理的稳定性。
第四是进行共同的决定、保持密切的个人接触。
这可以提高个人的参与意识,但也容易产生纠纷。
第五是采用不固定的程序。
这容易导致功能混乱和纠纷。
当然,上述官僚制组织和协调性组织之间的比较仅限于观念上的对比,现实中更多的是各种介
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 行政法 功能 设计