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寻求社会公正与融合的可持续途径
寻求社会公正与融合的可持续途径:
荷兰社会住宅的发展与现状
惠晓曦
2013-01-0810:
59:
50 来源:
《国际城市规划》(京)2012年4期
【内容提要】作为世界上住房保障制度最为完善的国家之一,荷兰自20世纪初期以来长期重视社会住宅,即公有出租的保障性住房的规划和建设,将其作为解决城市住房问题、促进社会公正的主要方式,并根据社会经济背景的变化对其发展政策和策略进行合理的调整。
与此同时,荷兰也已将社会住宅的规划建设作为解决社会问题,特别是克服不同收入阶层与种族间的居住空间隔离问题,促进社会融合的重要手段之一。
本文将结合政策与实例分析对荷兰社会住宅发展进行具体探讨,以期对我国目前的保障性住房规划建设提供借鉴。
【关键词】住房问题/社会住宅/社会公正/社会融合/荷兰
1荷兰社会住宅的发展背景
顾名思义,社会住宅(SocialHousing)是社会保障性质的住房,其建设目的是为了解决城市中低收入家庭的住房问题,以此促进社会公正。
作为最重视社会住宅建设的西方国家之一,荷兰的社会住宅发展主要有三方面的背景。
首先,同其他欧美国家一样,荷兰社会住宅的发展源于城市化之后严重的城市住房问题。
早在19世纪后半叶,面临快速工业化、城市化带来的劳工阶层住房从数量到质量的严重不足、住房供需结构不合理及广泛存在的住房投机等现象,荷兰人已经认识到城市住房问题不可能完全依赖市场解决。
特别是在第二次世界大战之后的重建过程中,战争造成的严重住房短缺问题需要更多地依赖公共干预解决。
其次,较其他欧洲国家而言,荷兰的人口密度高且总量持续增长,住房需求量大。
由于20世纪上半叶以及第二次世界大战之后人口的持续增长(包括生育高峰及劳动力匮乏和海外殖民地独立导致的大量移民涌入),以及相对狭小的国土面积,荷兰成为了欧洲人口密度最大的国家之一。
截至2010年,荷兰总人口已超过1660万,平均人口密度约400人/km[2]。
预计到2030年,荷兰总人口将增至1790万。
而在荷兰西部由阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹、乌得勒支四座较大城市和周边中小城市构成的兰斯塔德(Randstad,荷兰语“城市环”)大都市圈,人口总数超过700万,人口密度则超过1000人/km[2]。
同时随着家庭结构的转变,荷兰的家庭总量从300万个(1960年)激增到700万个(2004年)。
面临人多地少的局面,来自住房短缺的挑战一直较其他欧洲国家更为严峻,这也促使荷兰政府长期重视对住房市场的干预。
第三,面对莱茵河三角洲有限的自然条件,荷兰人在与水患的长期斗争中很早就认识到了集体力量的重要性,并形成了公共干预的传统。
同时,大规模的填海造地形成的大量公有土地也赋予政府相当的干预手段。
荷兰政府因此一直强调在住房、土地、空间规划等方面的调控和管理,并成立了住房、空间规划和环境部(VROM:
MinisterievanVolkshuisvesting,RuimtelijkeOrdeningenMilieubeheer)专门负责国土规划和住房政策。
在荷兰的城市规划建设中,社会义务相对于私人权利处于优势地位。
正是由于以上三方面的原因,荷兰自20世纪初期以来长期重视社会住宅的规划、建设和发展。
在政府的干预和主导下,由非营利的住房机构建设和经营、公共租赁性质的社会住宅大量发展起来。
2荷兰社会住宅的制度基础
在荷兰,社会住宅的大规模发展建立在两项重要的制度基础之上,即作为土地供应保证的公有土地租赁制度(LandLeaseSystem)和以《住房法》(Woningwet)为核心的住房保障法律基础。
2.1荷兰的城市公有土地租赁制度
荷兰的社会住宅得以大量建设的首要基础条件是城市公有土地租赁制度。
由于较高的人口密度和特殊的三角洲地理条件,荷兰人很早就发展出对土地的特定理解。
作为填海造地的成果,荷兰大量的公有土地分属各城市政府所有,其比例在大城市尤其为高,并在此基础上形成了公有土地租赁制度。
以阿姆斯特丹为例,市政府在1920年代之后就基本禁止向私人出售公有土地,而只允许年租方式的土地出租,租期通常为99年。
这样除了可以更好地实现土地价值、政府拥有较稳定的收入之外,发展社会住宅也能够得到充足的土地供应和政策优惠。
目前,阿姆斯特丹公有土地占到土地总面积80%以上,从而保证了社会住宅在该市住房总量中的比例能够占到50%以上。
也正是在土地公有制度的保证下,社会住宅的大规模建设才成为可能。
2.2《住房法》——荷兰社会住宅制度的法律基础
为了应对城市化过程中严重的住房问题,1901年荷兰成为世界上第一个颁布《住房法》的国家,随后又根据社会经济的发展不断对这部法律进行修改和完善,极大地规范了住房市场和推动了社会住宅的发展。
荷兰的《住房法》明确了住房不仅是一种公民权利,而且是一种社会义务。
为了保证住房资源的合理、有效分配,每个家庭除自住用途的第一套住房外,其拥有的第二套或更多住房如不用于出租(租金收入需按比例缴税)则须缴纳高额的房地产税;无房居民有权不经房主同意搬入长期空置的住房。
而私人出租住房的房主应承担房屋维护与修缮的义务,并赋予政府处置、强制征收或拆除因缺乏维护导致品质低劣的出租住房的权力。
同时,租户的权益也得到了法律保护。
租户租用住宅一年之后,其租赁合同自动转为无期限合同,除非租户自愿或违法(例如转租等),房主(包括机构和私人)无权逐出租户,而房屋租金则与住房品质挂钩。
这些规定有效地遏制了住房投机行为。
更重要的是,《住房法》规定了保证每个公民的住房权利是政府的责任,并同时将19世纪晚期发展起来的、负责社会住宅建设和管理的住房机构纳入其法律框架下,这就从法律上形成了荷兰社会住宅的基本制度。
3荷兰社会住宅的基本定义和制度特点
在荷兰,社会住宅被定义为由非营利的住房机构(HousingOrganization)建设、所有和管理的社会(公有)出租住房①,主要为无力负担合适住宅的人群提供住房保障。
作为社会福利制度的重要组成部分,社会住宅建设发展的目的在于解决住房问题,保障住房权利,促进社会公正。
总体而言,荷兰的社会住宅制度主要具有以下几方面特点。
3.1住房机构的核心地位
住房机构在社会住宅制度中具有核心地位。
荷兰各地政府、工会及其他民间团体从19世纪晚期就开始成立专门的住房机构,为没有购置私人住房能力的工人阶级兴建公有出租的住房。
1901年《住房法》的颁布实施正式确立了住房机构的法律地位,并限定了它们的性质是只开发公有出租住房的、接受国家监督的非营利组织。
任何经营开发社会住宅的机构必须被政府所认可并在政府注册,因此其法律名称是“注册社会住房机构”。
荷兰住房机构的主要形式包括住房协会、住房基金会或住房公司。
由于传统上自下而上的组织方式,住房机构的经营范围和服务对象通常以城市为单位。
3.2严格法律框架下的政府监管
在严格的法律框架下,由政府对住房机构实施监管,制定住房标准,限定租金水平,确保社会住宅的建设数量和质量。
目前,荷兰有关社会住宅建设和管理的主要全国性法律法规包括《住房法》(1991年修正版)和1993年开始实施的《社会租赁住房体系管理通则》(BesluitBeheerSocialeHuursector),以及与住房相关的其他建筑法规等。
各地方政府在全国性法律法规的基础上制定关于社会住宅地方性规定。
这些法律法规明确了住房机构的权利和义务及社会住宅的租金和建设标准。
例如,荷兰建立了针对租赁住房(包括社会住宅和市场租赁住房)品质的评分体系(评分标准综合考虑房屋的大小、质量、设施、区位等因素),并将房租与评分严格挂钩。
如果租户认为租金水平与住宅品质不符,即便在已签订租赁合同之后也可以申请由政府住房部门裁定下调租金。
3.3合理的资金制度
荷兰政府对社会住宅的发展提供资金和政策支持,建立合理的资金循环制度保证社会住宅建设和管理的经济可持续性。
传统上,社会住宅建设与维护所需的资金由政府、住房机构和租户分担。
荷兰政府对社会住宅的直接资金支持包括针对住房机构的长期低息贷款和资金补贴(即实物补贴,objectsubsidy),以及针对租户的房租补助(即人头补贴,subjectsubsidy)。
其中政府贷款通常以住宅建筑的设计使用寿命为限计算,在50年内偿付,对住房机构的资金补贴用于弥补社会住宅成本租金与实际租金(向租户收取的租金)之间的差价;而房租补助主要面向低收入的租户家庭。
此外,地方政府还对社会住宅建设提供土地租金优惠,例如,阿姆斯特丹用于社会住宅建设的土地租金只是商品房开发的一半左右。
在此基础上,住房机构再以社会住宅的租金收入偿还政府贷款,进行住宅日常维护管理和启动新的社会住宅建设项目。
租户缴纳的租金则保持合理且可负担的水平,并逐年依据通货膨胀率增长。
而在1990年代中期之后,荷兰推动了住房机构的民营化,并停止了对住房机构政府贷款和直接资金补贴。
作为补偿,住房机构可以开发部分商品房用于补贴社会住宅建设和维护的投入,同时通过“中央住房基金”(CFV)、“社会住房建设担保基金”(WSW)以及政府的三级担保体制对住房机构提供融资支持。
与此同时,政府继续对弱势群体租户提供房租补贴。
3.4广泛惠及不同社会阶层
在荷兰,有资格申请社会住宅的人群包括了从最低收入群体到中产阶级的多个社会阶层,其社会住宅制度因而具有“普惠”的特点(特别是针对中低收入阶层集中的大城市的居民)。
将目标定为广泛面对中低收入阶层(而不只针对低收入群体)意味着社会住宅的租金和品质都必须保持在一定水平之上。
而针对无力负担房租的低收入家庭,则由政府发放房租补助。
这一政策不但可以保证高品质社会住宅大量建设和维护所需资金的良性循环,也避免了由于集中为低收入群体建房而形成贫民窟。
在荷兰社会住宅发展顶峰的1990年前后,社会住宅的平均租金为432.9荷兰盾/月(大约相当于196.8欧元/月),比同期市场租赁住宅的平均租金低15%左右;同时社会住宅住户平均家庭收入为29100荷兰盾(约13227欧元)/年,仅比全国平均家庭收入低20%。
这意味着社会住宅的住户平均只需支付不到其收入的20%用于房租支出。
而根据2011年最新颁布的社会住宅准入标准,有资格申请社会住宅的家庭约占荷兰人口总数的50%。
社会住宅的申请者必须是该住宅所在城市的注册居民,通过在申请网站上注册轮候,双向选择其所需要的住宅区位和类型。
特定人群在轮候中享有优先权,这些人群包括城市更新中的搬迁居民、残障人士、避难者等。
3.5大量建设的高品质住宅
荷兰社会住宅的另一特色是其大规模的建设量与较高的住房品质。
荷兰社会住宅的普惠性质要求必须保证足够的建设量和相当的住房品质,以满足广大中低收入阶层的需求。
而合理的政府投入和运营机制也确保了这一目标得以实现。
长期以来,荷兰的社会住宅在全国住房总量中的份额一直保持在40%左右,而在中低收入阶层比较集中的大城市,这一比例更高达60%以上。
在住房品质方面,1990年前后的调查表明,社会住宅的平均套内面积与市场租赁住宅相差无几,而其中公寓式住宅的比例(47.7%)却低于市场租赁住宅(55.1%),这说明社会住宅中有相当部分为联排或独栋式住宅。
就住宅建成时间而言,社会住宅也平均较市场租赁住宅和私有住宅为新。
4荷兰社会住宅的发展历程和现状
4.1荷兰社会住宅的历史沿革
荷兰的社会住宅制度具有较长的发展历史,表1归纳了其主要的几个发展阶段。
1901年《住房法》的颁布实施标志着荷兰的社会住宅制度在法律上的正式确立,各类开发社会住宅的住房机构——无论是民营的住房协会或基金会还是公立的住房公司都被纳入法律规定的管理框架内。
但是,社会住宅真正得到较快发展始于第一次世界大战前后。
战争带来的经济不景气②使得市场无法解决日趋严重的住房短缺问题,荷兰政府加大了对社会住宅建设的支持力度,并相应加强了对住房机构的管理,住房机构的数量大大增加③。
第二次世界大战之后,荷兰的社会住宅迎来了高速发展的黄金时期,政府大量补贴社会住宅建设以解决战后重建及随后的生育高峰所产生的住房问题,同时也强化了对住房机构的控制,使其几乎成为政府的“分支机构”。
尽管1960年代中期之后,住房机构的相对独立地位重新得到确认,荷兰政府依旧持续加大对社会住宅发展的资金和政策支持。
一方面,在城市扩展区出现了采用现代主义规划原则和工业化方法集中建设的、较大规模的社会住宅区;而另一方面,从1970年代起,旧城更新成为了社会住宅发展的重要议题。
为了解决旧城衰退问题,改善工业化时期建设的、以私人出租为主的工人住宅区的居住条件④,鹿特丹、阿姆斯特丹等城市在1975-1993年间实施了名为“为社区建造”(BouwenvoordeBuurt)的旧区更新:
采用土地公有化和住房社会化的方法,结合旧区居民(租户)的广泛参与,由政府收购私人出租的老旧住宅,改建或重建后转变为社会住宅,继续优先租给原有的中低收入租户(图2~图3)。
社会住宅与旧城更新的紧密结合凸显了荷兰的社会住宅制度在解决城市住房问题、保障居民住房权利方面的主导性作用,并且事实上促使社会住宅在城市中更加均质的分布,有利于避免贫富分区、推动社会融合。
作为战后社会住宅的发展成果,1947年至1985年间荷兰的社会住宅总量从26.5万套增长到219.1万套。
到1990年代初期,社会住宅的发展达到其顶峰,其数量占到了荷兰住房总量的约42%[8]⑤。
与此同时,为了提高建设效率,单个住房机构的规模不断扩大,其拥有的住宅数量持续增加⑥。
4.2荷兰社会住宅的最新发展和现状
荷兰社会住宅制度最新的阶段性变化发生在20世纪90年代。
随着住房短缺问题的基本解决和为了减少政府债务,荷兰政府从1980年代开始推动住房发展的多元化和市场化,并鼓励私人购房。
与此同时,全球化带来的社会人口结构变动和住房市场的变化导致了居住分异(residentialdifferentiation)与空间隔离(spatialsegregation)问题的逐步显现,推动社会融合(Socialintegration)成为了住房政策的主要任务之一。
这些变化不可避免地影响到荷兰社会住宅制度的发展和完善。
总体而言,荷兰社会住宅的最新发展体现了两方面趋势:
一是社会住宅的独立经营,二是社会住宅与商品住宅的混合开发。
4.2.1荷兰社会住宅的民营化与独立经营
作为推动住房发展多元化、市场化的重要措施,荷兰政府逐步实施了住房机构的民营化与独立经营。
1990年初期开始削减对住房机构的直接补贴和增加个人房租补助。
最终,住房机构在1993年启动了财务上的独立经营,而政府于1995年停止了对住房机构的政府贷款和直接资金补贴[8]。
其后,住房机构实际成为承担社会义务的企业(“可营利的非营利企业”),在满足为符合规定的目标群体提供可负担的住宅这一基本任务的同时,实行市场化的独立运营和管理。
在政府取消直接补贴的情况下,目前除租金收入外,住房机构新建或维护社会住宅的主要资金来源包括:
自身资金储备(含住房机构间成立的互助性基金),出售部分原有社会住宅⑦,混合开发一定比例商品住宅(含用于出售的自有住宅和商品价格租赁住宅),以及允许的租金上涨⑧。
同时,荷兰建立了针对社会住宅体系的三级融资担保体制,包括为有困难的住房机构提供无息贷款的“中央住房基金”(CFV)、为住房机构进入资本市场融资提供贷款担保的“社会住宅建设担保基金”(WSW),以及国家和地方政府提供的最终担保(表2)。
此外,荷兰政府继续对无力负担房租的社会住宅租户发放房租补贴。
到2002年,荷兰共有近100万社会住宅租户接受总计超过15亿欧元的房租补贴,平均每户每月享有136欧元。
通过这些措施,荷兰实现了整个社会住宅体系和住房机构个体的独立经营和自负盈亏。
在进行市场化经营的同时,住房机构必须承担其应负的社会责任。
它们可能拥有的任何资金盈余必须用于住房发展,并向政府提供年度数据以备评价其表现。
政府继续保持对社会住宅的监管,控制租金水平和房屋品质,规定住房机构的公共任务。
这就使得荷兰的住房机构处于同时具有社会和市场双重任务的混合状态,也形成了一元化的住房租赁体系。
在以上政策变化影响下,荷兰的社会住宅逐步实现了民营化⑨。
而住房机构间通过合并达到集中经营管理的趋势更趋明显,单个住房机构的规模进一步扩大⑩。
同时,荷兰社会出租的住宅比例到2008年下降至35%,但仍为欧盟范围内这一比例最高的国家。
而在阿姆斯特丹、鹿特丹等大城市中,社会住宅依旧占到城市住房总量的一半。
随着社会住宅运营的逐步市场化,住房机构也被赋予了准入资格审核的权力。
因此,荷兰政府自2011年1月起首次实施了社会住宅申请资格的全国性标准(11)。
根据这一新的全国标准,年收入不超过33650欧元(税前)的荷兰家庭有资格申请社会住宅(12),其比例约占荷兰人口总数的50%。
社会住宅机构建设的出租住宅中90%应面向符合该标准的申请者,余下10%可提供给更高收入者(即市场租赁住宅)。
同时,社会住宅的标准租金是每月650欧元,其所对应的标准评分为142分(13)。
新入市的社会住宅租金根据其评分确定实际租金,并不得超过该标准。
租住月租金低于500欧元的住宅的低收入家庭可以享受政府提供的房租补贴(每月200~300欧元不等)。
为了体现社会公正与差异化的住房政策,荷兰政府给予区位较好、住房较为紧缺的城市或地区(例如阿姆斯特丹)的社会住宅以25分额外评分,以鼓励新入市的社会住宅优先照顾低收入人群。
4.2.2以推动社会融合为目的的混合开发
上文提到,解决住房问题、促进社会公正是荷兰社会住宅制度的主要目的。
正是由于对住房的社会属性的强调,荷兰的社会住宅建设通常也作为解决社会问题的重要手段。
自1970年代起,随着全球化的进程,低收入阶层聚集、居住分异与社会空间隔离(14)已经成为西方国家普遍面临的主要城市问题。
在荷兰,虽然传统上对住房问题较为重视,社会住宅的供应对象覆盖面较广且空间分布较为均质,但是随着住房供应的逐步多元化和市场化,也不可避免地出现了这一趋势。
在市场化背景下,供应驱动的、采用统一标准设计建造的住宅无法满足日渐多元的住房需求,不少年轻的中产阶级家庭更倾向于选择购买商品住宅。
同时,由于主流社会的中产阶级化和大量廉价移民劳工的涌入,荷兰的低收入阶层更多地由移民所构成。
收入差异导致的居住分异与空间隔离也同时体现为种族问题。
因此,尽管荷兰的低收入阶层或族群的聚居现象,以及由于保障性住房政策失误导致的社会对立和住宅区衰退问题远不如美、英、法等国严重,社会空间隔离依然是其住房政策和城市规划面临的主要挑战。
目前,荷兰城市中低收入群体主要集中居住在衰败的旧城街区以及一些二战之后兴建的城郊大型社会住宅区之中,这些地区的社会空间问题也较为明显。
为了应对这一挑战,荷兰在住房发展多元化、市场化的同时引入了住房差异化(woonmilieudiffrentiatie)的概念(15),其在社会住宅政策方面的主要表现就是鼓励社会住宅和商品住宅的混合开发,用以实现社会融合。
社会住宅的独立经营与一元化住房租赁体系的建立除了保证社会住宅建设的经济可持续性之外,更重要的是推动了社会住宅和商品住宅的混合开发。
允许住房机构部分开发出售商品房有利于促进各社会阶层、族群的混合居住,防止社会隔离和排斥现象。
实际上,实现社会融合自1990年代以来已经成为荷兰住房政策和社会住宅发展的最重要议题之一。
荷兰近期的住房建设充分体现了以上这一趋势,其主要策略是通过规划设计的差异化和开发中的公私合作模式推动混合居住。
这些原则首先体现在由政府规划的大型城市发展项目中。
在1988年启动的示范性关键项目(voorbeeldprojecten)和1990年之后作为城市发展重点的VINEX项目中(16),规划均同时包含了商品住宅与社会住宅的开发建设。
例如在以住房建设为主的阿姆斯特丹东港(OostelijkHavengebied)旧港口区重建项目中(图4)(17),总计新建了超过5700套住宅,其中社会住宅和商品住宅各占50%。
根据住房差异化的原则,该项目开发了从低层、多层到高层的各种住宅类型(图5),无论是拥有联排住宅的富裕阶层还是租住社会住宅的中低收入家庭都享用共同的公共空间和基础设施。
而在同期启动的鹿特丹KopvanZuid(旧港口区重建)和阿姆斯特丹Zuida等新中央商务区建设项目中,也配建了相当数量的社会住宅。
与此同时,混合开发与差异化设计也成了住房机构负责建设的住宅项目的基本原则。
最典型的范例就是阿姆斯特丹GWL-terrein小区项目:
该项目利用原有的自来水厂用地重建住宅小区,成功地在占地约6hm[2]小区中混合建设了300套面向中低收入家庭的社会(租赁)住宅,150套面向中高收入群体的政府补贴(出售)商品住宅和150套面向高收入阶层出售的完全商品住宅,不同性质的住宅甚至可以混合于同一建筑内;通过创造无机动车的绿色社区,利用共同兴趣吸引来自不同阶层和族群的环保主义者居住;出售商品住宅的收入保证了GWL-terrein小区拥有比一般社会住宅区更好的居住品质及其对中高收入家庭的吸引力;同时利用保留下来的旧厂房改造成为社区服务设施和商业办公用房,使小区真正成为城市生活的一部分。
住房差异化原则与以推动社会融合为目的的混合开发不仅为新建住房项目所采用,也体现在对现有社会住宅区的改造更新当中。
其中最著名的当属1990年代起对阿姆斯特丹Bijlmermeer住宅区的大规模更新。
该住宅区本是1960-1970年代采用现代主义规划原则建设的、计划提供4万套住宅(以高层住宅为主)的城郊大型社会住宅区(18),然而由于规划设计失当(19)、区位偏远、基础设施建设滞后(20)、周边缺乏就业机会等原因,Bijlmermeer很快就成为移民、学生、本地低收入家庭等没有其他住房选择的群体聚居的地区,社会问题较为突出,并因此逐渐被主流社会所排斥,住宅空置率很高(图8)。
为了彻底改善居住环境和解决社会问题,政府和住房公司于1990年代初合作启动了Bijlmermeer住宅区整体更新项目。
该项目也实践了住房差异化的原则,一半左右的原有高层住宅被拆除,代之以低层和多层住宅,余下的高层住宅则施以现代化改建。
保留的高层住宅中约30%出售给原有租户,剩余的70%继续用作社会住宅;而新建住宅中约70%为用于出售的商品住宅,吸引中产阶级家庭迁入,另有30%为社会住宅。
对原有的室外环境也进行了有针对性的改造,大片景观绿地被重新划分为居民可以使用的庭院和活动场地。
同时,针对该地区移民较多的特点,新建符合多元文化的社会服务设施(如文化中心、清真寺等),提高移民对荷兰社会的归属感并增强该区对中高收入的少数民族家庭的吸引力(图9)。
此外,该项目重视在住宅区内部及周边新建的商务园区为当地居民提供就业机会。
作为新规划的阿姆斯特丹市东南分中心的一部分,Bijlmermeer从社会问题突出、为主流社会排斥的住宅区演变为富有活力和吸引力的多元文化社区,促进了社会融合(图10)。
目前,以社会融合为导向的、通过改造混合部分商品住宅的模式已经成为荷兰战后建设的社会住宅区更新的基本方法。
5荷兰社会住宅制度面临的挑战
通过对荷兰社会住宅发展历程的分析,可以看到随着社会经济条件的演变,荷兰的社会住宅制度一直在进行适当的调整,以适应不断变化中的住房需求。
这也是荷兰的社会住宅长期保持其生命力的主要原因。
然而,社会经济条件与住房市场的持续发展变化同时也意味着社会住宅制度将会不断面临新的问题和挑战。
目前,荷兰的社会住宅制度主要面对的挑战主要有以下三方面。
第一,缺乏有效的社会住宅退出机制。
尽管荷兰的社会住宅制度具有相对的普惠特点,但是其主要目标人
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