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关于派驻司法所建设的实践与思考
关于派驻司法所建设的实践与思考
司法所是司法行政机关最基层的组织机构,是县(市、区)司法局在乡镇(街道)的派出机构,负责具体组织实施和直接面向广大人民群众开展基层司法行政各项业务工作。
在基层政法机构体系中,司法所是基层政法组织机构之一,它与公安派出所、法庭共同构成我国乡镇(街道)一级的政法体系,成为我国基层司法运行机制中不可缺少的重要组成部分。
在基层社会治安综合治理机构体系中,司法所是司法行政系统参与基层综合治理工作的重要成员单位,处在化解人民内部矛盾、预防和减少犯罪的前沿阵地,被称为“第一道防线”。
一、司法所在构建和谐社会中承担的主要任务
司法所是自上而下推动建立的国家组织,《司法部关于加强司法所建设的意见》(司发通[1996]081号)具体明确司法所主要承担如下职能:
“
(1)协助基层政府开展依法治理工作和行政执法检查、监督工作;
(2)指导管理人民调解工作,参与重大疑难民间纠纷调解工作;(3)指导管理基层法律服务工作;(4)代表乡镇人民政府(街道办事处)处理民间纠纷;(5)组织开展普法宣传和法制教育工作;(6)组织开展对刑满释放和解除劳教人员的过渡性安置和帮教工作;(7)参与社会治安综合治理工作;(8)完成上级司法行政机关和乡镇人民政府(街道办事处)交办的其他有关工作。
”而自从2003年7月全国开展社区矫正试点工作后,各司法所又承担了实施社区矫正工作的职能。
近年来我区各司法所在各级党委政府的领导和支持下,充分发挥扎根基层,贴近群众的优势,认真履行各项职能,在维护基层社会稳定,推进基层民主法治建设,构建和谐社会中起到了举足轻重的作用:
(一)定纷止争,维护基层社会稳定。
及时掌握基层各类矛盾纠纷信息,及时采取有效措施,及时化解矛盾是司法所重要的工作任务之一。
据统计,2005年—2007年,我区司法所直接参与或指导各类人民调解委员会调解各类民间纠纷8339件,调解成功8307件,成功率达99.6%,排查出不安定因素100余件,并妥善处置或协助相关部门进行处理;防止群体上访48件,制止群体性械斗25件,防止民间纠纷转化为刑事案件100余件。
(二)帮控特殊人群,预防重新犯罪。
加强对归正人员安置帮教和社区矫正工作,是预防重新犯罪,维护社会安定的重要手段。
按照五年以来刑满释放和三年以来劳教释放的列管对象标准统计,我区2005年—2007年共有归正人员300余人,帮教率达97%,安置率达85%以上,重新犯罪率控制在1%以内。
2007年4月,社区矫正工作在我区正式推开,为此司法所还担负着对社区服刑人员监督、管理、教育和矫治等刑罚执行工作。
(三)开展普法依法治理工作,推进基层民主法治建设。
自2006年开展“五五”普法工作以来,全区各司法所共开展法制宣传教育1000余场次,20多万人次受教育;全面推进“民主法治社区”创建工作,全区75个社区,已全部开展了创建活动,到目前,全区共有三星级以上“民主法治社区”63个,占全区社区总数的85%。
(四)参与法律援助工作,实现和维护弱势群体利益。
建立健全法律援助工作网络,为弱势群体发放法律援助卡,提供法律咨询和专项维权服务。
我区8个街道司法所均建立了法律援助站,并发挥了很好的作用。
据统计,2005—2007年三年间,通过各街道法律援助站,我区就有1800余人次得到法律咨询,间接受理法律援助案子70余件,为当事人挽回经济损失30余万元。
二、派驻所建立前我区司法所建设存在的主要问题和困难
1997年,我区就在各个街道、乡镇建立了司法所。
到2007年前我区共建司法所8个,占街道总数的100%,专职司法助理员11名。
可以说近年来在区委、区政府的关心支持下,在各街道的配合下,我区司法所建设得到了明显的加强,但仍存在一定的问题和困难,一定程度上制约了司法所作用的发挥,离全面构建和谐社会的新形势和基层司法行政工作的新要求还有一定的差距。
这些问题和困难主要表现在以下几个方面:
(一)组织机构不够规范,司法所没有户口。
1997年,我区在各个街道、乡镇建立了司法所。
在2002年机构改革中,明确司法所工作经费纳入区财政预算,办公用房由各街道解决,人员为司法行政专项编制,工资福利挂靠街道,并采取由区司法局为主与街道相结合的双重管理模式,司法所设所长一名。
应该说,司法所的管理模式还是比较科学,但是司法所充其量只不过是挂名在街道综治办,并没有单独列户列编,没有所谓的“户口”。
有名无实的尴尬,直接影响到司法所职能的发挥和地位的确立。
(二)队伍结构不合理,专业水平不高。
一是人员缺位。
2007年之前,全区8个司法所仅配11名司法助理员,平均每所不到1.4人,人员的缺位直接影响到工作的开展。
二是司法助理员年龄结构和文化结构不合理,07年前,司法助理员大都由部队转业干部组成,相对年龄偏大,40岁以上占了54%,具有法律专业知识的工作人员较少,司法助理员中法律专业的司法所工作人员不到10%,大部分工作人员只受过少量法律知识培训,离岗位的专业要求有一定的差距。
(三)基础设施相对落后,办公现代化程度不高。
虽然我区克服种种困难保证了司法所的办公用房问题,但是办公设施配套还是不足,全区8个司法所配有电脑的仅有8台,不能达到人手一台,一定程度上影响了办公现代化的要求和工作效率。
(四)基层组织对司法所建设重视程度不够,司法所在人民群众中的影响力不高。
一是因为职能的原因,司法所工作见效慢,不产生直接经济效益,不像其他工作那样有立竿见影的效果,致使有些基层政府领导对司法所建设重要性认识不足,在人、财、物方面安排较弱,影响了司法所职能的发挥。
二是由于司法所建立时间较短,宣传不够深入,导致司法所在人民群众中的影响力较小,有纠纷往往找公安,基层政府在处理民间纠纷过程中,也往往以综治办牵头为主,弱化了司法所的影响力。
尽管具体的纠纷化解工作由司法助理员来承担,并做了大量的工作,但很大一部分群众对司法所的工作职能认识还是不能到位。
三、我区派驻司法所建设的实践
“穷则变,变则通”。
根据中央关于加强“两所一庭”建设和市委、市政府《关于进一步加强司法所建设的意见》精神,我区紧紧围绕“创建平安大区,促进社会和诣”这个主题,按照“五有”目标,积极推进派驻所建设。
2008年6月,区编委发文明确全区8个司法所全部建成派驻所,使我区司法所建设实现了历史性的跨跃。
并通过派驻所建设,逐步破解“三大难题”,促进“两个有利于”。
(一)通过派驻所建设,破解司法所列户列编难题。
“义务会议”后,市局要求各地结合会议精神尽快推进派驻所建设。
为此,局党组非常重视,召开党组会议统一思想,并确定“争取年内所有司法所全部建成派驻所”的目标。
并积极主动向区委区政府汇报派驻所建设的重要意义,广泛宣传司法所在维护基层社会稳定中发挥的基础性、预防性作用。
区分管领导也多次到司法所调研,区委常委会将派驻所建设问题列入议程,专题听取了汇报,并获一致通过。
与此同时,我们还想方设法与区编委做好协调工作。
可喜的是今年6月,区编委正式批复将我区8个司法所全部调整为派驻所,统一挂牌“海曙区司法局××街道司法所”。
派驻所的建成破解了司法所单独列户列编的难题。
目前我区8个司法所配置有17名司法助理员,其中5名司法所长兼任街道综治科长。
基本实现了有编制、有干部、有房子、有牌子、有装备的“五有”硬件要求和“司法所工作职能、经费保障形式、工作模式及管理体制”保持“四不变”。
(二)通过派驻所建设,破解基础设施落后难题。
我区地处市中心,办公用房十分紧张。
为加强派驻所建设,我们按照因地制宜、量力而行、逐步推进原则,积极争取党委、政府及街道的重视和支持,不断改善办公设施建设。
目前,全区各司法所的办公用房和装备配置已比较齐全。
过去那种司法所与其他部门挤在一起共同办公现象不复存在,取而代之的是办公室、调解室、资料室“三室齐全”,8个街道司法所现有办公用房达千余平方米。
办公设备也实现了“鸟枪换炮”,局里划拔专项资金统一为司法所配备了电脑、打印机、传真、数码相机、扫描仪等设施。
司法所办公环境整洁,装备相对现代化。
(三)通过派驻所建设,破解人员缺位和结构不良难题
实现编制到人和掌握人员调整权不仅是提高干部队伍素质的两大必要因素,也是一直以来困扰基层司法所建设的一大软肋,派驻所建设使这一难题迎刃而解。
通过派驻所建设,我局三措并举逐步充实和优化司法所队伍。
1、保质保量,充实人员。
为加强基层力量,从2007年至今,我们先后通过考试、交流等方式从部队转业干部、高校毕业生以及其他部门中挑选6名懂法律、综合素质高的干部充实到司法所,确保每所有2至3人,结合工作实际,各街道又为每个司法所配备1至2名司法协理员。
同时人员结构也得到了优化,目前,全区17名司法助理员中40岁以下的有9人,占53%,大学本科以上学历的有14人,占82.3%,分别比07年之前提高了7%和1%。
其中有4人具有学士学位。
今后,我局在人员配置上将继续加大力度,力争达到每所3人的目标。
2、“四会”要求,强化素质。
以“会调解、会宣传、会写作、会协调”的海曙司法助理员“四会”要求,创造性地探索立体形、交叉式的培训模式,多策并举,灵活多样地开展干部队伍教育。
通过分层施教,组织好市、区两级集中培训,以“两个例会”为重要平台,强化日常性地学习交流机制,同时辅以旁听法院庭审、召开经验交流会、以老带新等多种形式组织培训,提高司法助理员的理论水平和实际业务能力。
3、量化考核,奖优罚劣。
根据司法所工作人员岗位职责,制定考核细则,量化目标,并结合工作实绩,实行一年一考,激励先进,鞭策后进。
(四)通过派驻所建设,有利于推进规范治所。
完善规章制度,促进规范治所是派驻所建设的一大目标。
通过派驻所建设,实现制度管所、从严治所,推进基层司法行政工作管理的制度化和规范化。
1、工作学习制度化。
健全和完善包括业务学习、调解例会、排摸调处、回访、登记等十项制度。
坚持每月两天的学习日制度,以司法助理员例会及调解员例会为平台,学习相关政策、法律法规及业务知识,交流工作经验,进行疑难案件分析讨论等;建立司法所年度目标考核制度,根据全年工作实绩对照考核标准进行考核评比。
并把这些制度统一上墙,接受群众监督。
2、日常工作程序化。
为了克服司法所工作的随意性,根据基层工作特点,对司法所各项工作如矛盾纠纷排查调处、归正人员安置帮教、社区矫正、法制宣传依法治理和司法所报表等各项工作程序进行统一和规范。
3、卷宗档案规范化。
对涉及司法所各项业务工作的有关记录本和卷宗内容、形式作出明确规定,并经常予以指导检查,使司法所档案卷宗管理逐步实现规范化。
(五)通过派驻所建设,有利于提高司法所“四大能力”。
建设派驻所的最终目的就是为了促进基层司法行政工作的健康发展。
司法所作为基层司法行政工作的根基,首当其冲担负着司法行政化解矛盾、维护稳定、法制宣传、法律服务和法律保障职责,其履职能力也就无可厚非地直接影响到司法行政在党委政府和人民群众中的地位和形象,尤其是在创建“和谐社会”的大背景下,充分发挥基层司法所职能作用,是司法行政“以作为求地位”的必要手段和有效途径。
派驻所的建立,确保了司法所机构的正规化、基础设施的现代化、干部队伍的专业化和所务管理的制度化,以规范促发展,必将能够逐步提高基层司法所化解基层矛盾纠纷的能力,提高预防重新犯罪的能力,提高普法依法治理的能力,提高法律服务为民解忧的能力。
轻装上阵的基层司法所必将抢抓历史性的机遇,内强高素质,外树新形象,求真务求,开拓进取,逐步成为法律法规的宣传部,人民调解的指挥部,矫正人员的帮教部,社情民意的信息部。
四、当前加强司法所建设的意见和建议
1、以派驻所建设为契机,进一步理顺司法所管理体制。
加强司法所的机构和编制建设,是完善司法行政组织体系、全面落实司法行政各项基层业务工作的前提和重要保障。
司法所应当作为县(市、区)司法行政机关的派出机构,按照“编制单列、职能强化、管理规范”的要求,实现列户列编;司法所实行县(市、区)司法局和乡镇人民政府(街道办事处)双重管理,以县(市、区)司法局为主的管理体制。
司法所长明确科级级别。
确保司法所机构健全、人员到位,使基层司法行政工作有人抓、有人管、有人干。
(二)以派驻所建设为契机,切实加强司法所基础设施建设。
各级司法行政机关要在这一轮派驻所建设机遇中,积极争取政府支持,落实配套资金,切实提高司法所技术装备水平,促进司法所办公现代化和信息化,争取高标准、严要求地完成司法所基础设施建设,实现司法所装备现代化,不断提高司法所工作效率和质量。
(三)以派驻所建设为契机,逐步提高司法助理员待遇。
根据我区实际情况,一般街道待遇相对要比机关要好些,所以我们要本着为基层干部利益着想,本着有利于工作开展为原则,司法助理员工资和福利享受街道干部待遇;同时要不折不扣落实司法所专职人员特岗津贴。
(四)以派驻所建设为契机,不断强化司法所规范化管理。
要积极探索新形势下司法所建设的科学管理机制,切实加强司法所内部管理,建立健全科学有效的管理制度,制定严细的管理目标和措施,落实管理责任,把管理渗透到司法所建设的各个环节。
各司法所要结合本部门的实际,研究制定适合本部门本单位的政治和业务学习制度、例会制度、岗位目标责任制度、业务公开公示制度等各项规章制度。
通过建立健全各项制度,使司法所的各项工作走上有章可循、规范运作的轨道。
在制度的执行方面,要认真落实责任制,做到有人抓,有人管,有人负责,确保各项制度得以贯彻落实,各项工作规范有序。
(五)以派驻所建设为契机,大力加强司法所队伍建设。
一要始终把思想政治建设放在首位,不断增强广大司法助理员的政治意识、大局意识和责任意识。
二要结合基层司法行政工作的特点,建立健全教育培训制度,通过多层次、多渠道、多形式加强对司法所干部的教育培训,进一步提高司法所人员业务能力水平。
三要建立健全“严把入口、畅通出口、严格管理、充满活力”的干部管理体制。
通过不断调整,不断优化司法助理员年龄结构和知识结构,提高队伍整体素质。
(六)以派驻所建设为契机,切实提高司法所在基层领导和人民群众心目中的地位。
要把本职业务工作和基层党委、政府的中心工作紧密结合起来,充分发挥职能优势,积极为当地经济建设、社会发展提供强有力的法律服务和法律保障,以作不求地位;要不断拓展工作领域,创新工作路子,善于把基层司法行政的各种资源、各支队伍、各项职能整合起来,发挥整体优势,切实为群众干实事、干好事,使司法所真正成为司法行政服务大局、服务群众、服务社会的前沿阵地,真正成为解疑释惑的“开心锁”,密切干群关系的“连心桥”,维护稳定的“减震器”。
(海曙区司法局基层科朱培珍)
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