预算绩效管理理论和实务.ppt
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预算绩效管理理论和实务财政部财政科学研究所财政部财政科学研究所研究员研究员孔志锋孔志锋Tel:
福建省财政厅福建省财政厅绩效预算专题讲座绩效预算专题讲座2024年2月2日星期五24222提纲前言、几个案例一、绩效预算的基本理念二、财政支出绩效评价体系的基本理念三、财政支出绩效评价体系的基本框架四、开展绩效预算的技术路线五、如何开展绩效管理六、如何开展预算绩效管理24223下面几个案例,是财政工作中常见的。
对这些案例的不同解读,可以看到绩效预算对传统预算巨大的差异。
前言:
几个案例前言:
几个案例24224案例案例1:
西藏人应活几岁?
:
西藏人应活几岁?
全国西藏那曲A县人均寿命73674340人均医疗费40060010001000+500欠款表:
西藏表:
西藏AA县医疗费支出比较县医疗费支出比较据我们测算,A县要人均寿命与医疗费的需求关系如下图请问:
请问:
A县人应活几岁?
县人应活几岁?
人均寿命28303840436773人均医疗费4006001000150030004500600024225案例2:
义务教育的钱够了吗?
在江苏某市调研时,我们发现,该市的义务教育经费增长90%,全国为20%,全省为30%深入调研取得的数据:
本地义务教育学生没有增加;外地民工的学龄儿童入学人员大幅度增加,相当于当地中小学生的50%,但仍有3000名民工子弟没有入学。
当地超生率高,有超生儿童0.5万没有入学。
当地文盲率高,有1.2万人小学以下水平。
24226案例2:
义务教育的钱够了吗?
该市新增的义务教育支出中:
主要解决了部分民工子女的需要。
但超生子女、文盲等均没有考虑。
请问:
你如何评价该市的义务教育支出?
24227案例案例3:
莱阳梨能代表绿色农业:
莱阳梨能代表绿色农业吗?
吗?
在我主持的绿色农业科学研究与示范绩效评价中,我们发现:
子课题中的莱阳梨的绿色农业技术研究取得了较好的成果,单项绩效评价分可以达到95分。
但最终,我们仍打了很低的分值。
24228中国农业生产力布局中国农业生产力布局粮油类果菜类畜禽类水产类特产类东北农区内蒙及长城沿线农区黄淮农区黄土高原农区长江中下游农区西南农区华南农区甘新农区青藏农区海洋水产区24229案例案例3:
莱阳梨能代表绿色农业:
莱阳梨能代表绿色农业吗?
吗?
莱阳梨研究的投入:
200/3500=5.7%莱阳梨在中国农业生产力布局中的地位:
黄淮农区果菜类占农业的比重:
1/40黄淮农区果菜类中莱阳梨的比重:
1/10莱阳梨在中国水果业中的典型意义:
1/20莱阳梨在中国绿色农业中的份额1/800莱阳梨研究投入对中国绿色农业的贡献率:
7.15/万242210三个案例的启示三个案例的启示在传统意义上:
公共产品的均等化,实际上是财政供给能力的均等化。
按此理解,A县要削减医疗支出600元,A县人只能活28岁。
财政支出只满足政府管理范围内公共需求。
按此理解,文盲、外来人员、超生人员,都难以享受义务教育。
财政支出效益,只讲求某一项支出的合规性,因此,莱阳梨可能成为研究绩效最好的项目。
242211三个案例的启示三个案例的启示但在绩效预算的理念下:
公共产品均等化,是公共需求满足程度的均等化。
按此理解,A县要加大医疗支出5000元,使其活到73岁。
财政支出必须满足全社会的公共需求。
按此理解,江苏必须增加义务教育投入,解决文盲、外来人员、超生人员的需要。
财政支出必须讲整体效益,而不能只讲单项效益。
因此,莱阳梨项目的研究内容必须调整。
242212三个案例的启示三个案例的启示用传统的理念和绩效的理念,这三个案例会产生三种完全不同的答案,同时也会产生三种完全不同的财政政策,并对社会经济的发展产生完全不同的影响。
由此,我们认为:
传统的财政可称为“官本位”的财政,而绩效预算下的财政,则是“民本位”的财政。
在官本位下,西藏人只能活28岁,只有在民本位下,才能提高西藏人的人均寿命!
242213三个案例的启示三个案例的启示这就是绩效预算对传统财政管理体制、行政管理体制的冲击和革命!
242214一、绩效预算的基本理念
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,更是一场对政府的革命
(二)绩效预算对现行体系的冲击242215
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命场对政府的革命242216一、绩效预算的基本理念1、绩效预算的基本概念2、绩效预算的基本特点3、绩效预算与基数法预算、零基预算的比较
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命242217一、绩效预算的基本理念1、绩效预算的基本概念绩效预算是这样一种预算,它阐述请求拨款是为了达到目标,为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱,以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。
美国总统预算办公室
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命242218一、绩效预算的基本理念1、绩效预算的基本概念绩效预算这一概念形成后,实际上最终形成了“四位一体的”基本体系:
绩效预算绩效评价绩效管理绩效审计
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命242219一、绩效预算的基本理念1、绩效预算的基本概念绩效管理贯穿于整个财政管理之中,使财政内部管理制度发生革命。
绩效评价把政府的工作目标从定性转为定量,在推进政府改革的同时,提高财政资金的绩效。
绩效预算是综合反映政府、财政、市场绩效管理的工具。
绩效审计是对财政资金运行的全过程,进行外部、内部监督的手段
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命242220一、绩效预算的基本理念2、绩效预算的基本特点之一:
以结果为导向传统预算以经费使用的原因为依据,编制预算。
绩效预算以经费使用的结果为依据,编制预算。
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命242221一、绩效预算的基本理念2、绩效预算的基本特点之一:
以结果为导向传统的正向思维,体现了一种官本位的理念。
而绩效预算体现的逆向思维,真正体现了民本位的理念,是执政为民的基本要求。
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命242222一、绩效预算的基本理念
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命NPR原则我们将通过以下内容,创造一个把人民放在第一位的政府:
削减不必要的开支服务精神授权与联邦雇员帮助社团解决问题追求卓越这样,我们就可以:
确立一个明确的目标多引导,少干预权力下放,职责分明以激励机制代替各种规章制度建立以成果为导向的预算引入竞争机制寻找市场的解决办法,而不是行政办法用顾客满意度来衡量成效我们承诺:
对改革进行长期投入-美国1993年绩效预算法案242223一、绩效预算的基本理念2、绩效预算的基本特点之二:
是以效率、效益为优。
传统预算,以公平为优,兼顾效率。
其缺点是因效率低,而影响公平。
绩效预算以效率为优,兼顾公平。
其优点是可以通过效率,提高公平程度。
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命242224一、绩效预算的基本理念09年二会提案:
向全国人民发1000元钱10、11年香港、澳门、蒙古:
向全国人民发钱公平性很高,但没有效率,因此,不予支持。
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命242225一、绩效预算的基本理念义务教育法:
向所有学生免费读书公平性很高,同样没有效率,却给予了支持这就是传统预算思维:
官本位
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命242226一、绩效预算的基本理念
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命义务教育对象的选择居民收入水平标准收入水平242227一、绩效预算的基本理念在传统预算下:
1亿学生免费读书,人均教育经费1000元。
在绩效预算下低于标准收入水平的家庭儿童免费读书,0.5亿学生可以享受人均2000元的教育经费最后的效果,绩效预算要大大好于传统预算
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命242228一、绩效预算的基本理念2、绩效预算的基本特点之三:
激励和约束相结合传统预算强调预算刚性,即约束机制。
而绩效预算强调实现政府目标的多元化渠道,因而更注意激励机制。
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命242229一、绩效预算的基本理念公共交通方案优选传统预算绩效预算目标改善城市交通状况指标改善城市交通状况城内车速,车祸率解决途径部门预算-国库拨款-交通部门方案优选-财政拨款-绩效评价预算依据部门三定方案部门职能激励机制交通部门的自主权约束机制预算约束预算约束,权力约束,行政约束,公众约束
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命242230一、绩效预算的基本理念公共交通方案优选传统预算:
北京绩效预算:
成都目标改善城市交通状况投资额1000亿元100亿元解决途径修路、修地铁债务回购、交通规划、城乡一体化效果城市拥堵依旧畅通率明显提高,农民进城激励机制大交委下交通资金统筹管理约束机制预算约束预算约束,权力约束,行政约束,公众约束
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命242231一、绩效预算的基本理念2、绩效预算的基本特点之四:
当年预算与中长期预算相结合传统预算,建立在收付实现制基础上,当年收支平衡,政府资金年度化,一般不考虑前后年度的因素。
绩效预算,建立在权责发生制基础上,政府资金是一个连续的资金链,必须充分考虑政府的长期目标。
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命242232一、绩效预算的基本理念2、绩效预算的基本特点之四:
当年预算与中长期预算相结合中国政府成功的典型案例:
二弹一星。
财政部门的年度预算,支撑着国防部门的可持续发展计划。
美国政府成功的典型案例:
苏联解体。
政府部门的可持续预算,支持着国防、安全等多个部门的可持续发展计划。
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命242233一、绩效预算的基本理念传统预算程序一般预算程序一般预算程序当年预算-决算次年预算-决算第三年预算决算项目预算程序当年预算-决算次年预算决算
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命242234一、绩效预算的基本理念绩效预算程序一般预算程序当年预算-决算-绩效评价次年预算-决算绩效评价项目预算程序项目总预算-当年度拨款-绩效评价次年拨款-绩效评价
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命242235一、绩效预算的基本理念2、绩效预算的基本特点之五:
决策民主化、科学化传统预算,以财政部门、政府的财务部门为主进行编制,是一种专业化的预算。
绩效预算,以政府部门、人民公共需求和专家队伍为主进行编制,是一种民主化、科学化的预算。
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命242236一、绩效预算的基本理念传统预算参与者:
部门、财政、政府、人大、社会监督绩效预算参与者:
专家组、部门、财政、政府、人大、民众、社会监督
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命242237一、绩效预算的基本理念3、绩效预算与基数法预算、零基预算的比较基数法预算:
基数(职能、机构、编制)加增长率零基预算:
要素(职能、机构、编制)加财政供应能力绩效预算:
绩(履行职能结果)与效(履行职能的效率)
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命
(一)绩效预算既是一场对财政的革命,也是一场对政府的革命242238
(二)绩效预算对现行体系的冲击
(二)绩效预算对现行体系的冲击242239一、绩效预算的基本理念1、从管人转向管事,绩效预算的理念更贴近市场经济的要求,将对我国的政府组织制度、人事管理制度产生冲击。
(二)绩效预算对现行体系的冲击
(二)绩效预算对现行体系的冲击242240一、绩效预算的基本理念传统预算模式职能-人员-经费绩效预算模式公共产品-公共产品成本-预算
(二)绩效预算对现行体系的冲击
(二)绩效预算对现行体系的冲击242241一、绩效预算的基本理念中组部的改革:
干部考核目标的绩效化人事部的改革:
三定方案变成一定方案?
(二)绩效预算对现行体系的冲击
(二)绩效预算对现行体系的冲击242242一、绩效预算的基本理念2、从简单的收支核算到成本核算,绩效预算的理念更符合价值规律的要求,将对政府部门的内部管理体制产生重大的冲击。
(二)绩效预算对现行体系的冲击
(二)绩效预算对现行体系的冲击242243一、绩效预算的基本理念政府行政管理模式变化传统的“官本位”行政管理模式:
-官僚制长官意志,官僚作风绩效预算下的“民本位”行政管理模式-企业化管理内控机制,效能革命
(二)绩效预算对现行体系的冲击
(二)绩效预算对现行体系的冲击242244一、绩效预算的基本理念传统的预算管理方式标准财政供养人口财政支出标准或定额-政府预算绩效预算的管理方式公共需求-公共产品成本-预算供给能力-政府预算
(二)绩效预算对现行体系的冲击
(二)绩效预算对现行体系的冲击242245一、绩效预算的基本理念标准车辆燃修费支出现有规定:
17人行政公检法人员配备一辆车每辆车每年的耗油量2776公升,按百公里10升油耗,平均运输里程为27760公里。
问题:
一个局4个人,怎么配车?
西藏至阿里,百公里耗油20升、里程1500公里,一年只能走4.6次,如何办公?
(二)绩效预算对现行体系的冲击
(二)绩效预算对现行体系的冲击242246一、绩效预算的基本理念3、从简单的收支管理到全面的绩效考评,绩效预算使预算控制履盖了整个财政过程,对现行的公共事业单位的发展模式产生冲击。
(二)绩效预算对现行体系的冲击
(二)绩效预算对现行体系的冲击242247一、绩效预算的基本理念公共产品的市场化原则-产品设计的市场化-生产的市场化-采购方式的市场化-运行的市场化-效益评价的市场化
(二)绩效预算对现行体系的冲击
(二)绩效预算对现行体系的冲击242248一、绩效预算的基本理念科研经费的监督检查研究领域-传统检查方式-绩效监督方式基础理论研究-查经费支出的合规性-创新性80,合规性20应用理论研究-查经费支出的合规性-对理论的贡献40,对市场的贡献40,合规性20
(二)绩效预算对现行体系的冲击
(二)绩效预算对现行体系的冲击242249一、绩效预算的基本理念4、从具体的指标考核到最终公共产品的质量认定,绩效预算使政府决策更为科学、民主,将对现行的政府决策体制产生冲击。
(二)绩效预算对现行体系的冲击
(二)绩效预算对现行体系的冲击242250一、绩效预算的基本理念绩效预算对决策科学化、民主化的贡献1.公共产品从成本核算转向消费核算,解决了指标的繁琐问题:
河北省的零基预算,公交补贴2.绩效评价体系的民主化,推进了政府的民主化进程:
专家组的作用3.人事权与资金权的结合,推进了政治制度改革:
廉政建设的根本性措施
(二)绩效预算对现行体系的冲击
(二)绩效预算对现行体系的冲击242251二、财政支出绩效评价体系的基本理念
(一)财政支出绩效评价体系在绩效预算中的地位
(二)财政支出绩效评价体系的基本概念(三)财政支出绩效评价体系的基本理念(四)财政支出绩效评价体系的基本方法(五)建立财政支出绩效评价体系的基本程序242252二、财政支出绩效评价体系的基本理念政支出效价体系,是整效算管理改革的核心。
是其他财绩评个绩预三大体系的最基本的工具。
绩效管理,需要依靠绩效评价体系,对员工的工作业绩、资金的投入产出能力等,进行考核。
绩效预算,需要依据绩效评价体系,把政府目标转化为财政目标绩效审计,需要依据绩效评价体系,对政府目标实现程度,进行监督。
(一)财政支出绩效评价体系在绩效预算中的地位
(一)财政支出绩效评价体系在绩效预算中的地位242253二、财政支出绩效评价体系的基本理念财政支出绩效评价体系,是以提高政府绩效为目的,运用特定的指标,比照统一的标准,采用规定的方法,对政府履行职能情况进行价值判断的一项管理活动。
(二)财政支出绩效评价体系的基本概念
(二)财政支出绩效评价体系的基本概念242254二、财政支出绩效评价体系的基本理念1.财政支出绩效评价体系,从根本上讲,是一种政府的内控机制。
2.财政支出绩效评价体系,体现了市场经济条件下“权、责、利”结合的基本原则。
3.财政支出绩效评价体系,是从政府的视野来考核财政支出业绩的制度。
4.财政支出绩效评价体系,使定性分析变成可量化的分析,解决了财政管理的盲点。
5.财政支出绩效评价体系,使财政也能按投入产出最大化原则组织资源配置,使财政工作更符合市场经济的要求。
(三)财政支出绩效评价体系的基本理念(三)财政支出绩效评价体系的基本理念242255二、财政支出绩效评价体系的基本理念1、成本效益分析法。
2、最低成本法。
3、综合指数法。
4、因素分析法。
5、生产函数法。
6、模糊数学法。
7、方案比较法。
8、历史动态比较法。
9、目标评价法。
10、公众评判法,(四)财政支出绩效评价体系的基本方法(四)财政支出绩效评价体系的基本方法242256二、财政支出绩效评价体系的基本理念1、明确财政支出绩效评价的内容2、确定财政支出绩效指标及标准3、确定评价主体4、配套的改革措施(五)建立财政支出绩效评价体系的基本程序(五)建立财政支出绩效评价体系的基本程序242257二、财政支出绩效评价体系的基本理念1、明确财政支出绩效评价的内容一般预算支出绩效评价体系项目预算支出绩效评价体系(五)建立财政支出绩效评价体系的基本程序(五)建立财政支出绩效评价体系的基本程序242258二、财政支出绩效评价体系的基本理念2、确定财政支出绩效指标及标准(五)建立财政支出绩效评价体系的基本程序(五)建立财政支出绩效评价体系的基本程序投入指标过程指标产出指标目标投入活动产出投入产出率效益成本效益分析社会公共需要工作效率成果成果目标242259美国制造业扩展合作局绩效指标关键绩效指标年目标实际年指标:
1999443425制造业扩展合作援助带来的2000670698销售增加数(以百万美元计)20017082002726年指标:
1999359576制造业扩展合作援助带来的2000864873资本投资数(以百万美元计)20019132002910年指标:
1999新364制造业扩展合作援助带来的2000545482成本节约(以百万美元计)20015762002497(五)建立财政支出绩效评价体系的基本程序(五)建立财政支出绩效评价体系的基本程序242260二、财政支出绩效评价体系的基本理念3、确定评价主体负责绩效评价的政府机关具有专业判断能力的专家组社会公众(五)建立财政支出绩效评价体系的基本程序(五)建立财政支出绩效评价体系的基本程序242261二、财政支出绩效评价体系的基本理念4、配套的改革措施法律法规的完善人事制度改革财政相关的配套改革(五)建立财政支出绩效评价体系的基本程序(五)建立财政支出绩效评价体系的基本程序242262提纲三、财政支出绩效评价体系的基本框架242263三、财政支出绩效评价体系的基本框架
(一)一般预算绩效评价体系
(二)项目支出绩效评价体系242264三、财政支出绩效评价体系的基本框架
(一)一般预算绩效评价体系
(一)一般预算绩效评价体系子系统层子系统层要素层要素层状态层状态层变量层变量层指标群指标群242265一般预算支出考评体系政务信息管理政务信息畅通度政务信息传播速度政务信息公开度信息投资效率电子政务化程度政策变动度、合规度公务员业绩管理现代公务员管理体系现代领导管理体系团队精神和创新体系知识更新体系行业文化体系绩效考评体系财务质量管理财会制度合规性财会信息准确性财会信息及时性财会信息完整性财会信息有效性资源配置绩效管理要素占用效率要素使用效率权责利结合体系财会制度抗风险性财务档案完整性内控机制有效性要素配置效率详见表四242266要素使用效率(以教育为例)资金绩效公共绩效预算完成率资金违纪率资金占财政总支出的比重变动率资金自给率资金使用效率财政支出乘数年初预算/总决算100%变更预算/总决算100%变更预算/年初预算100%公共职能完成情况人民福利提高程度社会繁荣影响程度经济发展拉动程度资金违纪金额/总决算100%资金违纪次数处分人数(含刑事处分)罚款金额上缴财政资金/总决算100%参额率(财政拨款/总决算100%)每个学生人均占用资金学生教育绩效数量指标在校人数教师/学生设备/学生质量指标达标率课外教育情况升学率减负率基建、科研项目绩效学校管理绩效数量指标质量指标教师人数/全体职工人数中、高级教师人数/全体教师人数入学率文盲率每万人在校学生数每万人大学生数大学生增长率企业中的每万人大学生数资金到位时间资金到位率完成的项目数项目完成质量242267要素使用效率(以教育为例)资金绩效公共绩效预算完成率资金违纪率资金占财政总支出的比重变动率资金自给率资金使用效率财政支出乘数年初预算/总决算100%变更预算/总决算100%变更预算/年初预算100%公共职能完成情况人民福利提高程度社会繁荣影响程度经济发展拉动程度资金违纪金额/总决算100%资金违纪次数处分人数(含刑事处分)罚款金额上缴财政资金/总决算100%参额率(财政拨款/总决算100%)每个学生人均占用资金学生教育绩效数量指标在校人数教师/学生设备/学生质量指标达标率课外教育情况升学率减负率基建、科研项目绩效学校管理绩效数量指标质量指标教师人数/全体职工人数中、高级教师人数/全体教师人数入学率文盲率每万人在校学生数每万人大学生数大学生增长率企业中的每万人大学生数资金到位时间资金到位率完成的项目数项目完成质量242268逻辑标准(20分)管理标准(30分)ABC效益标准(50分)评分评分评分综合评级优良合格不合格成果未知政府全额拨款政府为主,市场为辅市场为主,政府为辅政府管理方式选择市场提供政府提供1信息反馈过程1122242269逻辑标准目标清晰单一目标符合公共性原则项目的社会效应项目的独特作用计划科学长期绩效目标合适时间进度明确年度绩效目标可衡量项目预算合理预算结构合理成本核算制度合理考虑外在影响因素强化绩效评价强化跟踪监管项目之间相互协调选择最佳实施方案强化信息管理项目责任制有效绩效指标合适加强资金管理加强财务计划管理加强财务制度管理强化财务管理强化效率管理管理标准效益标准效益可持续性当年效益水平效益水平改进绩效完成情况最佳效益评价结论实施方案最佳审批程序合规项目支出预算绩效评价体系实现绩效效目标指标群242270四、开展绩效预算的技
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