电子政务与政府流程管理.docx
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电子政务与政府流程管理
电子政务与政府流程管理
第七章电子政务与政府流程管理
7.1电子政务与政务流程
当前,由管理型政府向服务型政府转变是政府改革的重要目标之一。
对于服务型政府而言,社会公众是政府的“客户”。
随着电子政务的发展和普及,建立电子化的政府管理体系,向全社会提供高效优质、透明规范的全方位的管理和服务,已经万事俱备。
通过政府流程再造,不断提高公众服务质量和水平,打造服务型、效能型、法制型、责任型政府无疑是明智之举。
流传管理是一种以规范化的业务流程为中心,以持续的提高组织业务绩效为目标的系统化方法。
流传管理的本质目标是构造卓越的业务流程。
流传管理对于电子政务影响深远。
传统的科层制和职能制的政府管理模式是建立在劳动分工理论和职能分工理论基础上的,其弊端逐渐演变为公共服务效率的无形障碍。
在此背景下,流程管理作为一种全新的管理模式应运而生。
作为一种管理理念和管理模式,流传管理是政府从粗放式管理走向精细化管理的重要标志。
7.1.1政务流程的含义
政务流程是指政府在实施管理和提供服务时,为实现行政目标,履行行政职能所进行的、能够体现政务活动规律的一系列活动步骤的集合。
这一概念还可以进一步做出如下的解释:
1政务流程是完成特定任务目标的一系列政务活动的集合;
2政务流程中每个工作单元都有特定的工作任务、工作内容和工作方式;
3政务流程中各个单元在先后次序上具有确定性。
电子政务流程的定义有广义和狭义两种。
其中广义的政务流程包括党政机关、人大以及政协所进行的各种行政管理流程;而狭义的政务流程一般是指政府部门内部的管理和流程。
本书主要讨论狭义的政务流程,即政府部门在对企业和公众提供公共产品、公共服务的过程中的连续的、有规律的事件。
政务流程的一个显著的特点就是它有明确的起点和终点,并且有明确的目标。
而且,通过流程的转化,可以将显而易见的输入转化成特定的输出。
7.1.2政务流程的基本特点
1约束性
政府行为必须符合国家利益,必须维护社会公众的合法权益,政府必须依法行政。
政府流程中,只要法律没有授权,就不能在流程中为自己创设权利规范,否则就构成违法。
2确定性
政府流程通常被称为政府管理程序或者行政程序。
机关工作人员必须严格执行流程,接受其约束,违者将受到处罚。
机关工作人员程序违法或者流程不当都要承担相应的法律责任或者行政责任。
3稳定性
政府流程是对政府工作规律的反映,是政府意志的表示,它必须在相当长的时间范围内保持稳定有效,不得“朝令夕改”。
因此,制定政府流程必须慎重,不得轻易更改、废止。
4可操作性
政府流程必须明确、具体、可行。
制定政府流程时必须遵循客观规律,使其合法、合理、行得通,缺有效果;流程本身必须明晰具体、毫不含糊,这样才能使其真正实行起来。
7.1.3政务流程的分类
1按照流程功能,政务流程可以分为服务流程、支持流程和管理流程。
服务流程主要指以公众为导向的为社会提供公共服务和公共产品的政务流程。
支持流程是与服务流程有着密切联系的、存在于政府内部的工作中的流程,主要负责向政府内部各部门提供信息和服务,以促进政府内部各部门的配合。
管理流程主要负责服务流程和支持流程之间的配合,间接促进公众与政府之间的交流,致力于塑造更好的服务型政府的形象。
2按照流程重要性,政务流程可以分为核心政务流程和辅助政务流程两大类。
核心流程是指那些对政府工作效率的促进程度和对社会需求的满意程度具有重大影响的流程。
辅助流程主要负责与保证核心政务流程更加有效地合作。
3按照流程与部门之间的关系,政务流程可以分为部门内部流程和部门之间的流程。
部门内部流程,仅在某部门中运用,其所有活动都集中于该部门内部。
部门之间的流程存在于多个政府部门之内与之间,按照流程在组织层次中传递的方向分为纵向流程和横向流程。
纵向流程是指在同一政务系统内部根据从高到低或从低到高的层级进行划分,横向流程是指同一层级内横跨不同部门的流程。
在跨部门流程的运用中,会涉及多个部门的业务。
需要指出的是,跨部门政务流程的缺陷是整体工作效率低下,公众满意度低,因此它是政务流程再造的主要对象。
7.1.4传统政务流程的局限
传统政务流程以职能分工为基础,建立了现代科层结构。
在建立初期,科层结构的确显示了很大的积极作用。
然而,随着信息时代和知识经济的来临,很多政务都产生了很大的变化,而建立在传统流程及管理方式上的传统政务流程却发展缓慢,仍然强调控制和计划,较少顾及公共服务的效率和公众的需求。
传统政务流程已经不能适应剧烈变化的社会环境,其弊端日益凸显,主要表现在以下几个方面:
1)传统政务流程机械而僵化,缺乏整体协调
政务工作的各个流程部门按照功能进行划分、垂直管理,各部门严格按照制度规定按部就班地工作,就容易导致三个方面的问题:
一是各部门重局部效率而牺牲组织整体效率。
二是政务流程运作时间长,部门之间协调困难,成本高。
由于部门各自为政,只关心和考虑自己管辖的任务和利益,而不关心具体业务的轻重缓急,也无人对整体流程负责。
三是组织容易出现问题,且问题发生后,往往很难找到其根源所在。
由于各部门只关心自己管辖范围内的局部业务,而不关心整个业务流程活动的最终效果,就使组织缺乏对外界需求以及环境变迁信息的整体感知能力以及采取整体措施回应的能力,容易导致问题的发生。
2)传统政务流程体系庞杂、政务活动分割严重
由于社会的高速发展,人们的联系和政府需要处理的事务地种类和数量也越来越多,基于分工思想,必然造成政府机构和人员的数量同步增加。
公共服务的信息流和价值流被肢解为多个部门、多个层级,处于无法控制的分散状态。
一项政务活动要经过众多部门和环节的配合,社会公众和交接部门经常处在等待处理的状态,这就导致了资源的闲置。
另外,分工的微小不当或现实情况的波动很容易造成政务瓶颈的产生。
而由于与瓶颈部门有联系的部门不希望改变瓶颈部门的状况,瓶颈部门自身又很难改变这种情况,因此瓶颈产生后在短期内很难消除,这就造成了整个政务处理过程运作时间长、成本高、效率低下。
3)传统政务流程封闭性明显,政府员工技能单一
政务工作的细化和工作稳定的性质以及工作的单一性,一方面使政府工作人员技能单一,且没有动力去学习新的知识,致使其工作停滞和服务质量不断下降,员工缺乏积极性、主动性,而且责任感差;另一方面,容易使政府工作人员只关心自己管辖范围内的局部业务,抱着例行公事的冷漠心态,按部就班地工作,不关心具体业务的轻重缓急,也不关心整个业务流程活动的最终效果。
4)政府机关的组织结构臃肿
为了将政府内部的各个部门、各个环节有机地连接起来和对其进行监督、控制,需要更多管理人员作为协调器和控制器,这样就导致了组织结构更加臃肿。
同时,从实际来看,很多协调和监控的政府机构在一年中大部分时间里的工作量是极少的,只有在特定时间或特定事件发生后才产生较多事务,从这一角度来看,这是资源的巨大浪费。
7.1.5电子政务流程
电子政务流程是指政府以计算机和网络技术为基本手段,利用互联网提供的在线行政和服务功能,组织各类相关职能机构,将大量繁杂的行政管理日常事务通过设定好的程序在网上实现。
它主要是指面向企业和公众的政府事务性操作流程。
电子政务流程的出现,一方面使个人和组织方便地获得政府提供的各类信息和服务,拉近政府与公众的距离;另一方面,使得政府重新确立了其职能,规范了政府行为,实现了政府工作自动化、公开化和决策科学化,提高了政府工作的透明度和办事效率,有利于高效、廉洁政府的建立。
电子政务流程的基本思想在于创造一个虚拟的、统一的对外服务窗口以超越职能完成集成式的服务。
其基本运行模式为“前后台”、“一站式”,即首先公民只需向前台提出要求,由后台统一协调政府内部相关环节的处理工作并一次性返回服务的结果,而在也不必逐一与相关部门交涉,了解尚未公开甚至自身都不明确的政府服务规定,浪费时间和精力。
政务流程中与服务对象直接接触的活动属于外部流程,运行在电子政务流程的前台。
可以说前台是公众接受电子服务、衡量政府绩效的窗口。
与外部流程衔接的政府作业流程称为内部流程,运行在电子政务流程的后台。
后台是政府将管理寓于服务实现过程的环节,为达到向前台提供有效支持和顺畅递送的目的,政府内部业务流程和组织结构需要有目的地不断进行优化和重组。
电子政务流程的后台规模和范围都是灵活的,是随着提高公共服务质量的要求变动和扩展的,并不一定局限于政府部门内部。
在电子政务流程中,内部流程是基础,外部流程体现着公共服务的质量。
外部流程和内部流程通过一系列流程设施联结,例如政府网站、社区服务点、一站式服务大厅等。
这些设施一方面帮助政府准确识别公民和企业的需求,另一方面将政府提供的公共服务及时投递给外界。
外部流程、内部流程和流程设施共同构成了电子政务的一般模式。
7.1.6电子政务与传统政务流程比较
在传统政务流程中,公众需要直接面对的是政府机关,政府部门之间较独立,服务手段单一,公众需要经由相应的物理渠道才能接近各部门。
在通常情况下,办理一件事务往往需要来往多个部门,公众不得不通过不同的物理渠道接近不同的部门办理业务。
电子政务以信息技术为基础,不仅改善了政府服务的质量,而且大大促进了传统政府服务供给方式和手段的改变。
政府部门之间形成了一种信息互动网络,不再独立和被割裂;服务供给方式得到了整合,所有的政府机构均可以通过单一的政府入口向公众提供服务,即所谓一站式服务;服务手段日益多样化,除了政府部门在线供给以外,还可以通过外包方式,以及通过改变基于Web的政府物理渠道向公众提供服务。
如此,公众选择获取政府服务的渠道空间就自然变大了。
另外,电子服务的供给体现了以民众为中心的理念,使得政府服务能够根据公众的需求及时得到调整,并整合所有的服务,特别是站式服务,使得原来需要公众与政府各部门沟通的环节变成了部门与部门的沟通,提高了政务效率,更方便了公众办理事务。
与传统政务相比,电子政务流程具有以下特点:
(1)公众和政府部门的交流具有非直接性。
除了简单的信息查询外,公众不再直接面对政府各部门,也不可能直接得到政府部门的服务,这之间会有一个等待的过程。
而这个等待过程取决于政府后台处理信息的能力。
电子政务要求政府后台的政务流程与前台的信息活动尽可能地保持一致,从而保证后台能及时地处理前台信息,给与公众最迅速的服务。
(2)政府部门之间要加强互动协作。
由于具体事务处理均在后台完成,互动协作活动要求频繁,就必须协调部门之间的业务流程。
这种高度互动协调一致的政府业务流程与传统政府条块分割的组织结构以及僵化的业务流程之间的矛盾将日益突出。
这就需要政府从实际出发,竭力进行政务流程的优化、再造,以打破部门之间的界限,为公众提供高效、快捷的服务。
7.2政务流程管理与流程再造
7.2.1政务流程管理
1从职能管理到流程管理
在传统的政府中,管理是基于职能的,分工是按照专业或职能进行的。
这种分工仅仅从个别环节上行政效率的提高角度考虑问题。
它所形成的自上而下、等级分明的金字塔结构与如今的信息网络化产生了很大的冲突,庞大的、层层严密的官僚机构难以及时回应快速的社会变化,难以及时应付网络上零距离流动并快速集聚的信息;僵化的等级程序阻塞了信息的顺畅流通;按照职能关系建立的科层结构,造成了工作流的复杂化和总效率的低下。
随着业务流程重组在企业管理中的成功应用,人们发现,在一个组织中,业务流程决定着组织的运行效率,而分工理论决定了业务流程的构造方式。
基于职能的管理方法开始被基于流程的管理方法取代。
流程管理是一种以规范化的业务流程为中心,以持续地提高组织业务绩效为目的的系统化方法。
其核心是流程,本质是构造卓越的业务流程。
流程管理要求流程必须是面向客户的流程,流程中的活动都应该是增值的活动。
一般认为,流程管理是从组织战略出发,从满足客户需求出发,从业务流程出发,进行流程规划与建设,明确流程管理责任,监控与评审流程运行绩效,适时进行流程变革。
具体来讲,它包括流程活动管理、流程结构管理与流程组织管理:
(1)流程活动管理。
对流程的每一步活动进行分析,在分析的基础上不断进行改进、优化设计,以达到提升流程活动效率的目的。
它主要包含四项工作,即细分和清理流程的现有活动、分析流程活动、设计与重构流程以及改进流程。
(2)流程结构管理。
在对构成综合性大流程的所有子流程互相之间关系的性质、衔接方式、接口进行科学分析界定的基础上,做出安排并吻合其相互连接、理顺其相互关系。
它主要包括流程互相关系管理与流程衔接接口管理。
(3)流程组织管理。
在量化成本效益分析的基础上,选择责任落实方式,区分责任落实费用与流程活动资源投入成本,规范组织部门与部门间的关系。
它包括两个原则:
严格的成本效益分析和对应衔接接口性质选择责任落实方式。
2流程规范
流程规范主要是指对组织各项管理业务的范围、内容、程序和处理方式进行规定,即制定业务标准,把组织中千头万绪的工作同相应的部门及人员联系起来。
政务流程规范就是指政府结合当前的实际情况,对于向公众提供服务的范围、内容、程序、处理方法等进行规定,对政务流程进行思考与设计,结合公众利益和政府效率,制定政务流程标准。
规范的政务流程是实现电子政务的基础。
3政务流程优化
政务流程优化是指对现有的政务流程的整理、优化和思考,分析当前的政治环境和政府内部环境,结合社会发展方向、目标以及社会需求,按照一定的标准和规范而进行的活动。
其主要目的是为了显著提高政府工作效率、提升公众对政府的满意度。
它是一个动态的、不断完善的过程。
政务流程优化的关注重点是操作流程和组织间流程。
组织之间的流程冲突体现了不同岗位之间的协作问题,是流程管理的症结所在,也是目前许多组织最迫切需要进行优化的部分。
4政务流程再造
是指政府以提高服务质量和自身工作效率为目标,对组织内部及组织之间的流程进行重新设计和组织并优化人力和设备资源的过程。
提高效率、降低成本、提高政务的服务水平,这是政务流程再造的宗旨。
在电子政务的基础上,借助于计算机及相关的信息技术,围绕公众需求,对政府政务进行根本性的审视和反思,对具体的政务流程进行彻底的改造和优化完善。
7.2.2政务流程再造的主要思想与原则
政务流程再造的主要思想:
以满足公众需求为立足点,以“一站式服务”为方向,以“服务链”为价值纽带,充分发挥信息技术优势。
将民众置于为政务的中心,将政府服务的目标定位于客户,树立顾客至上与公众中心的价值理念,为政务流程再造树立方向,才能为建设以服务为导向的型政府打下良好的基础。
这一主要思想的内涵:
一方面,把政府上、下级和不同部门间的联系,由传统下级对上级负责的行政关系转入到一个彼此服务的对等关系,政府内的每个行政人员互为客户,做到提供服务同时也接受服务,民众则是每个行政人员同时的提供服务终极目标;另一方面,把公共服务请求信息作为一次“外部命令”,同时把政务的每一个程序作为是“外部命令”的一个过程;最终一点是把“外部命令”转化为政府有关部门或个人的服务请求信号,形成以服务民众中心,同级和上、下级间协同工作、自动调整运营的“服务链”。
政务流程再造注重运用系统化的观点,充分运用信息技术,把“低效手工”型政府逐步转换为“高效电子化”的服务型政府,为公众提供便捷的信息化服务。
基于“服务链”进行再造,避免了一些人为的因素,可以促进流程实施,有利于监督腐败现象的出现。
一个完整的组织一般由流程、人员和技术这三个要素构成,如图2-1所示。
因而在进行政务流程再造时我们可以从这三个维度来考虑,保证再造过程中和再造后这三者可以协调一致,适应新的管理模式和新环境的需要。
政府管理者应根据政府外部不断变化的环境,结合自身实际情况,不断地对它们进行相应的调整,从而实现政府的有序创新管理。
技术
客户流程
人员
图7-1组织的三个基本要素:
流程、人员、技术
实施政务流程再造需要突破传统的政府职能划分,对传统政府体制、功能与活动实施全面的改革与优化,对原有的政府管理模式以及提供公共服务的形式进行优化与改革,以群众需求作为工作核心,依托信息技术实现政务流程再造,构建服务型政府。
在综合众多学者的研究上,本研究认为政务流程再造的过程中,主要需要遵循以下几点基本原则:
(1)以公众需求为导向
政务流程再造的最根本原则是满足公众需求。
顾客至上,提供高效率、高认可度的公众服务视为政府业务的重要内容。
徐强在他的文章里指出“以公众的需求为导向”是政务流程再造的核心理念,广泛地收集公众对政府持有的观点和个人见解,促进公众的参与度,推动公众与政府双向互动[24]。
要做到顾客至上,需要随时知晓民众需求,并按照这些需求信号提供相应服务,然后根据反馈意见来提升服务满意度。
(2)以信息技术为手段
信息技术的快速普及为重新塑造政府管理模式提供了有力支撑,随着信息技术的继续创新发展,我们可以借助这些技术来实现提升政府的服务效率与服务质量[25]。
依托信息技术,建立规范、简洁的工作流程,突破旧式的层级化的管理模式,实现全方位于一体的政务流程设计与改造。
金竹青表示,有效运用信息技术是政务流程改造的前提,目前尽管这方面已获得了一些成就,仍还面临着许多问题,如硬件建设不够充分、软件不相配套等[26]。
因此,要想有效地实施政务流程再造,对信息技术手段进行发展是十分重要的。
(3)以提高政府绩效为目标
政务流程再造要从根本上来提高政府的服务效率必须提高他的公共治理水平与效能。
将政府各部门根据业务需要进行相应的整合,加强部门间的业务协作,有利对改善政府管理效率,是提供政府组织绩效的有效手段[27]。
邓崧提出应当依据“简化、便捷、高效”的原则进行政务流程再造,推进流程规范简单、快捷便利、效率提升,以改善政府绩效的最终目的[28]。
此外,进行政务流程再造还应该按照以点带面、从局部到整体的逐渐推进原则,一步到位是不会有良好效果的。
另外,各流程程序间、职能部门间、各个实施阶段都有着紧密联系,需要从整体上把握流程,防止出现对问题的片面性分析的现象。
7.3政务流程的优化方法
7.3.1政务流程优化的原则
政务流程优化涉及到政府工作的各方面,需要一个准确的指导原则。
根据政务流程的特点,其优化应该遵循以下原则:
1)清除、简化、整合与自动化
(1)清除:
清理不满足公众需求的无效的工作流程。
主要包含反复、重复的事项,如反复审核、重复文牍信息传递、不必要的活动等。
(2)简化:
在保证服务功能的同时,按照一定的标准对剩下的辅助增值流程进行一定的简化。
(3)整合:
理顺整个工作流程,整理具体工作流,合并重复、相近、相关的一系列流程,以使得整个政务流程更加流畅。
(4)自动化:
将传统的被各职能部门割裂的破碎性流程通过信息技术、网络化平台,形成完整连贯、首尾相接的自动化政务流程。
2)简化中层管理、扩大授权
在信息技术与电子政务不断的发展下,中间管理层的存在价值不断弱化,最明显的表现就是决策层与操作层越来越多地进行直接沟通。
决策层信息可以无需再逐层逐级纵向传递而是直接的横向流动传递。
政府流程优化提倡在过程中扩大管理者授权、充分发挥每个人的作用,最大限度发挥流程中每个人的责任心和工作潜能。
并且,实施归责制度,加强事后监督,从而促进整个政务流程更加高效、精干。
3)按照流程的顺序对具体步骤进行排序
政务流程优化以后,应该按照自然发生的顺序而非人为线性顺序排序。
自然顺序流程吸纳了传统的连续流程和平行流程的优点。
一方面,它可以实现不同流程步骤的同步进行,直接减少垂直流程周期;另一方面,它可以更加及时地更新数据,实时随时沟通协调,及时发现问题、解决问题,降低政务流程内部各个流程和工序之间的操作时间,从而降低政务流程实际的运行周期,提高工作效率。
4)促进政务流程柔性化
政务流程的根本是以公众需求为导向,不同的公众有不同的需求,因此在具体的服务中,就要求有针对性地根据不同需求选择不同流程,不能再一味的简单采取标准化、单一化的政务流程。
7.3.2政务流程优化的阶段
1.政务流程优化的一般步骤
政务流程优化的目的是破除原有的政府职能分工,将流水线式的连续作业扁平化,建立效率高、适应性强的政府体系,以更好地实现为公众服务。
尽管政务流程优化没有统一的模式可供选择,但是一些基本的步骤还是有的。
总的来说,政务流程是我步骤可分为以下五步:
1)梳理政务流程
政务流程的梳理就是先要判断识别哪些系列活动可以看作是一个流程,通常可以从以下几个方面识别:
(1)一个流程有特定的输入和输出。
(2)每个流程的执行都要跨越政府内多个部门。
(3)一个流程专注于目标和结果,而不是行动和手段,它是对“是什么”的回答,而不是对“怎么样”的回答。
(4)流程的输入和输出都能被政府中任何一个工作人员轻易的理解。
(5)所有的流程都与公众及其需要相关,流程之间也相互关联。
2)描述政务流程
根据分析识别出的政务流程,从现实需求和不同目标出发,结合各种判断方法,采用文字、程序流程图、跨功能流程图、业务协作流程图等方式,描述政务流程。
在实际工作中,应注意:
(1)在描述政务流程时,要有效结合文字、各种流程图、关系图、结构树等,多角度全方位描述。
(2)在选择描述方法时,应在众多方法中根据需求与现实情况的综合考虑,选择最为合适的方法,甚至可以将多种方法组合使用来达到需要的效果。
3)政务流程诊断
政务流程诊断是查找现有流程的症结,寻找流程增值空间以及流程中落后环节的过程。
流程的症结是指阻碍、破坏政府整体效率的活动和体制。
为了发现症结,就必须尝试着对现有的流程进行批判,如哪些流程带来不良结果、造成了瓶颈;哪些流程具有不必要的官僚步骤;哪些流程应该细分,哪些流程应该整合;哪些流程导致了无价值的附加活动;哪些流程具有不必要的公文办公等。
4)政务流程的改进和优化。
在描述现有业务流程的基础上,对政务流程进行优化与改进。
这一步的重点主要包含两个方面:
(1)政务流程优化。
这是对政务流程进行优化和改进,为工作人员提供清晰、可识别的政务流程,也为相应的软件系统开发打下坚实的基础。
在此过程中,要不断地提出下列问题:
第一,为什么要做这件事?
第二,做这件事更好的方法是什么?
第三,有谁来负责?
第四,什么信息技术能对政务流程优化提供最好的支持?
这些问题的大部分答案已经在诊断阶段就得到了。
政务优化把焦点集中在对时间的影响上。
通过流程优化和信息技术的应用,大幅度压缩事务处理过程中等待的时间。
优化的可能性在于同时用几个活动来代替原来一系列的连续活动,这样就节省了流程的等待时间。
每个公务员的工作可以设计为并行任务,以对信息做出更多的决策。
同时,成功地运用网上基础数据和信息网络,使同步产生的信息可以达到每个节点,再通过一个工作岗位来描述,这样能防止重要信息的丢失。
此外,与信息技术相比,业务流程的优化与调整显得更加重要。
如果不改革这种落后的、固化的流程和方式,即使引进较为先进的信息技术也是属于对手工方式和处理流程的直接模拟,导致工作效率低下。
因此,在利用信息技术进行一站式服务系统的建设时,确保业务流程的优化与调整是十分必要的。
(2)推出优化后的政务流程
一方面,让政府机构的高层领导了解优化后的政务流程特征、作业过程、工作设计、信息系统架构及设备标准等;另一方面,让部分政府职员使用该政务流程并形成使用后的反馈。
这个过程需要反复不断的进行,即收集使用者的反馈,局部修改流程,然后再让使用者评估修改后的流程,再依据反馈进行下一次修改。
修改过程一直需要进行到让使用者感到满意为止。
5)监测和评估
政务流程优化不可能一次性完成,它是一个不断反复改进的循环过程。
在实施优化的流程后,评估效率和效益变得十分重要。
监测评估要与绩效考核制度相结合,建立一站式的绩效评估系统,并通过这种一站式网上监督检查系统评估流程的绩效,持续改善流程的运作方式,使其能够发挥出更大的经济和社会效益。
2.基于效率的政务流程优化步骤
效率要
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