经合组织OECD国家近期农业支持政策的新变化.docx
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经合组织OECD国家近期农业支持政策的新变化
经合组织(OECD)国家近期农业支持政策的新变化
下降。
以“生产者支持估计值”(PSE)衡量,2007年
OECD国家对生产者的支持为2580亿美元,相当于OECD
国家农场生产者总收入的23%,这一水平低于2005年的
28%和2006年的26%,是1986年以来的最低水平。
在
支持水平下降的同时,OECD国家采取与产出脱钩的政策
支持措施,给予农户在生产选择上更多的自由。
OECD国家近期支持水平的降低对总体的政策调整却
没有太大影响,但是,如果当前处于绝对高位的农产品国
际价格下跌的话,各成员国可能会再次采取更强硬的关贸
保护措施和国内价格支持措施,给予生产者更大的支持,
为农户生产和农产品贸易提供更多的财政转移支付支持。
近期看,OECD国家除非采取新的政策改革提高农业市场
化程度,并以此降低支持水平,否则,当前支持水平不可
能继续下降。
一、近期农业政策的主要变化
(一)政策调整或界定未来政策方向
美国通过了《2007年农场法》和新法《2008年粮食、
资源节约和能源法》。
新法的立法优先考虑是满足国内农
业及国家财政需求,延续2002年农业法中确保农业安全和
(二)政策措施以环境目标和社会目标为导向
增强农村经济发育能力、提高环境绩效以及解决动物
福利、食品质量和社会问题是多数OECD国家近期新政
策措施的重要表现。
欧盟委员会于2008年4月批准了
“2007~2013年农村发展计划”,期间883亿欧元将被用
于提高农村地区的产业竞争力、环境绩效、生活质量、经
济多元化和能力建设。
土耳其启动了参与的农村发展计
划,遵循欧盟农村发展规定,设置优先发展目标包括土地
整理和加强农民组织等,鼓励村级积极参与投资,以基础
设施和农村市场化建设推动农村经济多元化发展。
韩国实
行《2007年粮食产业促进法》,通过发展农村地区农产品
加工中心来加强农业食品体系的横向关系。
澳大利亚继续
改革水资源政策,着力改善稀缺资源的管理和利用。
日本
新实施一项农村发展计划,动员农村社区实现农村地区土
地集约利用和水资源利用。
新西兰也实施一系列措施针对
自然资源管理和可持续发展问题,包括水资源管理、气候
变化和生物安全控制等。
OECD国家其他新措施还针对消
费者问题和食品安全问题等,例如,挪威提高有机养殖的
牛奶配额、新西兰成立特别机构“食品安全局”。
(三)WTO多哈回合谈判进展缓慢
农业是WTO多哈回合谈判中的困难篇章。
在进展缓
慢的多边谈判中,许多国家涉及到新的双边协定和区域贸
易协定,在形态上对农业支持的承诺取得了一些进展。
美
国和韩国在“自由贸易协定”上谈判达成。
墨西哥和美国
已执行“北美自由贸易协定”,取消农产品关税。
冰岛、
挪威和瑞士同属“欧洲自由贸易联盟”,2007年与黎巴嫩
和埃及执行“自由贸易协定”、2008年与加拿大签订“自
由贸易协定”。
“欧洲自由贸易联盟”也正与几个拉美、中
东和南亚国家就“自由贸易协定”进行谈判,内容包括初
级农产品和加工农产品的市场让步问题等。
日本也积极地
参与了自由贸易谈判,与墨西哥和一些南亚国家已达成
“自由贸易协定”谈判,现在正与韩国、波斯湾国家、越
南、印度、澳大利亚和瑞士进行谈判。
二、农业支持水平的变化
(一)当前生产者支持水平是1986年以来的最低水平
PSE是衡量支持农业生产者的关键指标,表示对生
产者提供财政转移支付的货币价值的估计值。
PSE由市
场价格支持与对生产者的预算支付组成。
市场价格支持是
生产者“名义保护系数”(NPC)是生产者价格(包
括每单位产出的补贴)与国际价格之比,显示国内生产者
获得的政策支持价格的提高程度。
2007年,OECD国家
生产者NPC平均值为1.15,也就是说,该年OECD国家
农户获得的价格平均比国际水平高15%;而2005年和
2006年分别比国际水平高24%和20%(图1、表1)。
在过去3年,按平均水平计算,OECD国家2005~
2007年的PSE为26%,低于1986~1988年的37%,当
前PsE水平也是1986年以来的最低水平。
生产者NAc
也反映了支持水平的下降,2005~2007’年农业政策对生
产者收入增长的贡献为35%,低于1986~1988年的
59%。
通过对生产者NPC的观察,其中下降速度最快的
是价格保护水平,自上世纪80年代以来下降幅度超过
50%(图1、表1)。
(二)国际价格因素导致支持水平下降
OECD国家2006年、2007年PSE下降的主要原因是
国际市场农产品价格上涨接近国内价格支持水平,国内价
格和国际价格差距缩小。
从大多数成员国的情况看,增加预算转移支付弥补了一定份额的市场价格支持水平下降幅度,但不能形成规模
以扭转市场价格支持水平的下降。
基于产出和农场资产
(面积、动物数量等)或者农场收益或收入的预算转移支
付总体下降,分别占到PSE历年下降总值的1.2和1.1
个百分点。
非商品农产品的补贴虽然只占PsE一小份额,
但其减少幅度仍占到PSE年度变化的0.4个百分点。
各
国增加的预算转移支付主要是用于农户生产投入和非农场
资产或非农场收入的开支。
生产投入补贴下降的国家是澳
大利亚、加拿大和美国;非农场资产或非农场收入开支补
贴下降的国家是瑞士、土耳其和美国。
在比较稳定的政策环境中,国际价格上涨是市场价格
支持的主导因素。
当前,国际价格由美元支配,美元贬值
只是抵消国际价格上涨的一部分,却拉高了平均国际价
格。
较高的国际价格通常缩小了国内价格与国际价格的
差距,这一结果表现在大多数国家市场价格支持单位的
下降。
(三)各国支持水平差异较大
从长期看,减少支持是各成员国采取的相同做法,但
支持水平差异较大。
新西兰和澳大利亚的PSE分别仅为
1%和5%,而冰岛、挪威、韩国、瑞士和日本的PSE均
超过50%。
在这两个绝对支持水平之间,美国和墨西哥
的PSE分别为OECD平均水平的一半左右,加拿大和土
耳其的支持水平接近OECD平均水平,欧盟的支持水平
略高于OECD平均水平。
生产者支持水平存在差异也表现在生产者NAc指标
上。
2005~2007年,冰岛的生产者NAC几乎达到3.0,
韩国、挪威、瑞士和日本的生产者收入水平比无任何政策
支持的情况下的收入水平高两倍多。
新西兰和澳大利亚的
国内价格与国际价格几乎是平行的,在政策支持下,生产
者收入仅略高于无政策支持下的收入。
各国支持水平存在差异,其根本原因是各国对经济、
社会和政治的优先性排序不同,不同程度地影响了干预政
策框架;同时,也反映了各国农业政策改革的程度和速度
的不同。
(四)消费者隐性税收减少
市场价格支持对消费者承担的部分农业支持成本有影
响,因此,市场价格支持的总体减少对消费者有重要意
义。
当消费者支持估计值(CSE)将消费者承担的成本与消费支出联系起来时,CSE显示了该成本的货币值。
当
CSE为负值时,表示存在隐性税收——农产品价格支持
政策对农产品消费者产生税收。
2007年,OECD国家除
了澳大利亚、韩国和土耳其外,绝大多数国家CSE的货
币值总体下降。
上世纪80年代中期以来,国际价格与国内价格之间
的差距缩小,消费者承担的农业支持隐性税收减少。
2005
~2007年OECD国家csE平均水平是1986~1988年平均
水平的一半,减幅最大的国家是墨西哥、澳大利亚、新西
兰、瑞士和欧盟。
消费者承担农业支持成本份额不变的只
有土耳其一个国家,这反映了一个事实,就是这个国家在
过去或最近时期没有连续降低市场价格支持水平。
在
OECD成员国中,美国是唯一一个2005~2007年CSE显
示正值的国家,一个原因是,美国通过国内粮食援助计
划,对消费者的直接补贴抵消了市场价格支持水平的成本。
在消费者面临价格高速上涨的同时CSE也下降,这
一事实并不存在矛盾。
事实上,是较高的价格导致了国际
价格与国内价格更接近平行,缩小价格差距正是CSE的
主要成分。
食品价格和食品开支增长使消费者面临着家庭开支预算的压力,这是市场要素变化的综合结果,跟
CSE下降相符合。
这一情形,较低的CSE水平意味着消
费者承担的由价格支持政策产生的食品成本的份额下降,
而非消费者食品开支较低。
三、农业支持措施的变化
(一)支持措施逐渐与农业产出脱钩
不同的支持措施对农户最终的生产选择和决定很重
要,潜在地影响农户的生产、贸易、收入和环境等。
近几
年,OECD国家农业政策很大程度上受到欧盟农业政策改
革的影响,已逐渐采取支持与产出脱钩的政策措施。
在
PSE的构成中,直接为农产品产出提供的支持比重下降
(表2),例如产出补贴,这一类的支持比重在OECD总
PSE中从1986~1988年的82%下降到2005~2007年的
55%。
与农产品产出无关的补贴的比重提高,按面积或动
物数量或收益或农户收入水平的补贴增幅最大,比重在
0ECD总PSE中从1986~1988年的9%增长到2005~
2007年的32%。
(二)各国重新调整支持措施的重点不同
各国对支持措施的调整总体上存在很大的不同。
欧
农户生产没有具体要求,目的是让农户有资格获得补贴支
持。
挪威和冰岛以这一类的生产参数提供的补贴则要求农
户有从事农业生产,其中一部分补贴是以当前的生产面
积、所在区域、动物数量、收益或收入为依据。
加拿大和
瑞士则采用混合标准为农户提供支持,标准的依据包括农
户有无从事生产、当前生产参数与非当前生产参数等。
值
得注意的是,美国和欧盟已趋向为农户提供支持补贴但不
具体要求农户从事生产,这种补贴支持在2005~2007年
约占PSE的30%。
瑞士、墨西哥、加拿大和土耳其也已
经很重视这种措施。
农产品价格保护程度在大多数OECD国家已明显降
低。
瑞士、挪威和冰岛在1986~1988年的生产者NPC超
过4.0,也就是说该时期的生产者价格是国际水平的4
倍,到2005~2007年减少为2倍(生产者NPC为2.0)。
许多国家尽管过去的价格保护水平属于较低水平,仍然出
现了实质性下降。
欧盟、加拿大、墨西哥和美国自1988
年以来生产者NPC已下降了50%。
澳大利亚和新西兰的
生产者NPC很接近1.0,生产者价格基本与国际市场价
格持平,由此反映了其国内生产者只获得边际市场保护。
(三)总体上减少直接对特定农产品的支持
“单个农产品转移支持”(SCT)是PSE的重要构成
部分,显示直接提供给单个农产品的转移支付的情况,包
括市场价格支持和产出直接补贴这两种特定农产品支持形
式。
1986~1988年期间,SCT在PSE中的份额占88%,
至2005~2007年期间,该份额已下降到59%,主要是市
场价格支持下降。
(四)农业综合服务的财政支持增加
除了对生产者个体提供支持外,OECD国家通过公共
财政对农业提供支持。
通过公共财政提供的服务主要包
括:
农业研究与发展;培训;检查;农产品市场营销和推
广。
“综合服务估计值”(GSSE)是衡量这些服务相应的
货币转移支付值。
2005~2007年OECD国家农业总体服
务的财政转移支付几乎是1986~1988年的两倍,平均每
年提供760亿美元。
这一时期提供的财政支出较为稳定地
增长,GSSE在整个农业的支持总额中的份额从1986~
1988年的14%增长到2005~2007年的21%。
增长最为
明显的国家是新西兰、美国、澳大利亚和加拿大。
新西兰
自1986~1988年以来GSSE份额增长了3倍,约占农业支持总额的2/3;2005~2007年,美国、澳大利亚和加拿
大的农业综合服务的财政支持份额分别增长了41%、
36%和27%;其它OECD国家也有不同程度的增长,
GSsE份额增长幅度在7%~19%之间。
在农业综合服务
支出的优先性排序上,各国存在差异。
农产品市场营销与
推广和基础设施的支持在各国的总GssE中占主导地位,
2005~2007年分别占到49%和29%;澳大利亚和挪威主
要是支持农业研究与发展;韩国、日本和欧盟对基础设施
提供财政支持占最大份额;土耳其的农产品市场营销与推
广占到86%;而加拿大、墨西哥和新西兰较为平均地分
配对各种服务类型的支持。
(五)农业支持的负担总体下降
“总支持估计值”(TSE)是最宽泛的、衡量农业支持
的指标,表示对消费者提供财政补贴以及对农业生产者个
体和集体提供财政转移支付的总额;TSE也可以通过
GDP的百分比来解释(图2)。
2007年,OECD国家提供的农业支持总额达到3650
亿美元(2670亿欧元),以欧元计算,低于2006年的
2890亿欧元。
2007年TSE为0.89%,意味着OECD国
总体上,各国家的农业支持水平和大多数扭曲市场配
置的支持措施明显减少,大多数成员国都在这两个方面
进行了改革,脱钩政策在其农业政策改革中的优先性很
明显。
农村经济研究部李青
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