执行联动机制执行难的多元化协作破解Word文档格式.docx
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”大量的生效法律文书确定的权利不能得到实现,不仅使胜诉当事人的合法权益得不到保护,而且使司法裁判的权威和公信力遭受贬损,社会信用关系恶化,严重危及法治社会、和谐社会的建设。
一、执行联动机制的缘起:
执行阻滞因素的社会制衡
要使执行难局面得到有效扭转和根治,须找准症结所在,对症下药。
笔者认为,通常所说的“执行难”,其实是个笼统用语,具体可分三个层次:
有条件执行但执行不力、不公;
欠缺履行能力而无法执行;
有履行条件但难以执行。
其中,执行不力、不公而貌似执行难,但实非“执行难”,应当着重通过强化法院执行队伍建设和执行工作规范化建设、革新执行方式方法加大执行力度。
至于欠缺履行能力而无法执行,属于市场经济中正常的交易风险问题,市场主体应自担风险,特殊情况可通过执行救助基金进行社会救助。
因此,前两个层次均非确切意义上的“执行难”,确切意义上的“执行难”应当是被执行人有履行条件,但法院难以执行。
对此,有人形象地概括为被执行人难找、执行财产难寻、协助执行单位难求、应执行财产难动。
造成上述“四难”现象的主要因素不在法院执行系统自身,而是社会矛盾综合作用的结果。
具体表现如:
被执行人恶意逃避甚至暴力抗拒执行。
一些被执行人官司败诉后,采取躲、逃、转移、隐匿财产等手段,想方设法逃避执行;
一些企业假借转制、改制之机剥离优质资产,将原企业债务悬空以规避执行等等。
被执行人恶意逃债手段不断翻新变化,法院执行工作举步维艰。
恶意逃避执行发展到极端,往往演变为暴力抗拒执行、暴力抗法。
不主动自愿地服从司法裁判,拿机会主义对抗司法权威,反映了当前部分被执行人法律意识的淡漠以及社会诚信机制的缺失,法治国家和诚信社会建设任重而道远。
地方和部门保护主义作祟。
当前我国尚处于市场经济初建阶段,社会资源配置中的供需矛盾突出,地方、部门在追求自身经济利益最大化的动机驱使下,难免会产生地方保护主义和部门保护主义。
问题是,由于现行司法体制等因素的制约,面对地方和部门保护主义的掣肘和阻挠,法院进行抗衡和抵御的底气不足,排除这方面执行障碍的能力弱乏。
尤其是一些地方保护主义往往以维护地方稳定、维护地方发展的架势出现,拿大帽子吓人,迫使法院退避三舍。
地方领导的不正当干预。
一些地方领导干部法治观念不强、长官意志情结深重,出于种种目的往往自愿不自愿地充当被执行人拒不履行法律义务的保护伞,利用职权对法院执行工作滥加干预。
这已成为法院的难言之隐,执行工作中最常遇到、最难越过而又不便或不敢声张。
一些基层县、乡政府机关拒不履行生效裁判,凭借其特殊地位软拖硬赖,成为当前法院执行工作遇到的“钉子户”,影响恶劣。
审执脱节问题。
执行作为审判的后续环节,受审判的影响非常大,执行工作能否顺畅进行与审判阶段的工作质量休戚相关。
如果审判阶段采取财产保全措施不力,致使当事人有机会转移财产,就会给将来的执行增添不必要的麻烦;
如果判决结果脱离实际情况,不具有可执行性,将导致执行工作无从下手;
如果裁判文书主文表述不准确、不具体,容易产生歧义,将导致不能及时执行;
如果案件审判不公,裁判文书说理不强、质量低下,将造成当事人产生较大对抗情绪,等等。
现实中,一些法官只管审判而没能很好兼顾执行的现象还为数不少,无形中给执行工作留下了“绊脚石”。
上述因素彼此交织,互为因果,恶性循环,严重阻滞了司法执行功能的有效施展。
尽管近年来,全国法院系统厉行改革,创新方式方法,加强规范化建设,促进了执行工作效能的提高,但执行“四难”局面并未得到彻底扭转,执行难问题仍持续困扰着各地法院。
追根溯源,在于执行难问题的产生具有深厚的社会信用机制因素和司法体制因素,是社会原因造成的,是社会政治、经济、历史文化传统及法官职业品格综合作用的结果。
“执行难问题更多的是一个社会机制问题,特别是国家、社会和个人的信用机制在造成或解决执行难问题方面都扮演着至关重要的角色。
……伴随人口的流动、个人交往和商事交往的频繁、纠纷的增加和传统纠纷解决途径的退化和权威的衰弱,社会控制对于法律手段和司法过程及执行程序的依赖程度已大大超过了司法增长(知识、经验、资源、制度等)的速度,特别是一个法治国家实现社会控制所迫切依赖的社会信用体系未及建立,而政府自身对于社会的信用也不断受到经济发展水平和自身控制能力的冲击。
”执行“四难”的“久治不愈”也从另外一个角度喻示,执行难的根本解决单靠法院执行系统“内部挖潜”、“孤军作战”显然难以奏效。
譬如查找被执行人的下落,如果没有公安机关的协助,没有人民群众举报提供线索,将不亚于“大海捞针”;
查封被执行财产,如果没有房管部门、车管部门、金融部门的协助,法院执行人员就难以及时掌握和控制;
对待被执行人的逃债、赖债行为,如果没有相关社会职能部门联手惩戒,纵然法院穷尽执行措施往往也事倍功半;
另外,在法院受制于地方的体制下,单纯要求执行人员“公正执法”“刚正不阿”是不全面的,实际效果也不理想。
谋求根治执行难这一顽疾,应当有更宽广的视野,应跳出法院执行系统,着眼于执行阻滞因素的社会制衡——建立执行联动机制,实现解决执行难的多元化、社会化。
二、执行联动机制的价值:
多元化纠纷解决与和谐社会
在我国经济和社会发展新的历史时期,党中央明确提出构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会的重大战略任务。
构建和谐社会目前已成为我们党执政兴国的崭新理念,成为国家和全体人民的共同价值追求。
“和谐社会是存在着矛盾和冲突但又能正视并妥善化解矛盾和冲突的社会。
”要实现和谐社会的公平正义和诚实信用,必须解决执行难,必须还法律以尊严,给权利受害者以救援。
解决执行难,需要社会公众的广泛参与,需要借鉴多元化纠纷解决的思路进行制度创新,构建一种社会化的执行工作格局。
执行联动机制就是这样一种制度创新。
“这种超越部门、行业视野的制度创新,将会变现有解决执行难问题单一的工作局面为社会合力的联动、综合治理执行难问题的多元化手段。
”执行联动机制的探索和建立,符合构建和谐社会的新形势要求,是和谐社会建设的重要抓手。
(一)执行联动机制有利于提升社会公众对司法、对法律的信心
在法治发达国家和地区,由于不存在我国常见的登记机关和银行等常规协助执行部门的不协助问题,特殊债务主体凭借权势阻挠执行问题以及其他国家机关的不正当干预问题,并具备成熟完善的社会信用机制作支撑,所以较少有执行难问题存在。
而目前在我国,执行难问题突出,社会成因复杂,还处于基本上靠人民法院单打独斗解决的局面,治理执行难一直未取得突破性进展,无形中影响到法律、司法的神圣性、权威性乃至人们对整个国家法治进程的信心。
鉴于执行难问题在我国的特殊性,必须立足本国实际情况,把解决执行难的重心和着眼点转移到如何调集社会各方面的资源和力量,采取联合行动,进行联手治理。
执行联动机制,以司法主动、社会合作为依托,通过调动包括司法系统本身在内的社会各方面的资源和力量,多管齐下,集体合围,形成一个对拒不履行生效法律文书确定义务的被执行人的高压态势和共同惩戒局面,同时致力于削减执行工作中的其它阻抗因素,将治理执行难追溯到执行难问题产生的源头上去。
该机制是符合我国实际的破解执行难的治本之策,能够有力推动执行难的解决。
而执行难得到根本解决,社会公众对法律和司法制度的信心必然能够得到提升。
(二)执行联动机制将推进社会诚信建设、养成法律秩序
在市场经济条件下,不良信用会严重影响到自然人或法人的发展和经济利益,给其带来难以用金钱衡量的损失。
作为应对执行难的一种最根本的制度创新,执行联动机制的一个强大功能就在于加大了逃债赖债者的失信成本,使其因为逃避、抗拒执行的行为而陷入“四面楚歌”,实现通过信用威慑而促使当事人自觉履行生效法律文书确定的义务,同时作为市场经济基础的社会信用关系也得以维护。
由于我国尚处在法治社会构建之初,公民的法律意识、诚信意识离成熟的法治国家还有相当大的距离,有必要借助于外部威慑力的强化培育,使之良性循环,并久而久之养成为公民的自觉行为。
从此意义来说,执行联动机制为建设诚信社会提供了一个具体抓手,为建立社会信用制度和诚信体系提供了信息基础,使诚信社会建设迈出了重要一步。
“现代西方的ID体系的社会控制力表明,这种信用机制与整个社会各界正在广泛启动并将日益成熟的信用体系形成合力,不仅将对于解决执行难产生革命性的意义,而且将历史性地推动整个社会道德的优化和社会控制能力的改进。
”
(三)执行联动机制符合多元化纠纷解决的的公共治理思维,对促进社会法治进程具有现实意义
执行联动在本质上就是将执行协作主体社会化,使整个社会在观念上和制度上形成对不拒履行生效法律文书确定义务行为的联动的评价和遏制。
这种思路与多元化纠纷解决机制是一脉相承的。
这种通过激发和汇集社会力量,采取集体行动方式共同应对挑战的公共治理模式,越来越成为现代社会开展公共事务管理的一种基本思维方式。
执行联动机制要形成全社会联合应对赖债者的“统一战线”,让赖债者的逃废债务行为为整个社会所谴责和抵制,执行信息的充分公开和联动主体之间的通力合作是关键。
联动各方必须真诚、及时地披露执行信息,实现执行信息资源的共享与联动。
而这很大程度上又取决于社会公众的法治共识程度。
由此,执行工作社会联动考验和引导着社会公众的法治意识。
而身体力行于社会联动的大氛围,无疑能使公众潜移默化地受到法治感召和教育,何况通过信息联动机制,还能实现共赢互利。
同时,社会联动所具有的威慑作用,也不断增进和强化着公众的法律信仰和法治观念,自然实现法治进程的演进。
三、执行联动机制的定位:
多种协作资源和力量的整合互动
执行联动机制是整合各种执行协作资源和力量,联手参与司法执行活动的法律机制。
执行联动机制的突出特点是多元化执行协作主体的联合参与,司法执行与其他多种执行协作资源的全面互动。
其目的是借助全社会力量、通过多条途径、运用多种手段对执行环境实行社会综合治理,力求从根本上打破法院执行工作的单一和被动局面。
执行联动机制的构建是一个系统工程,具体包涵若干子系统,如执行与社会职能部门联动,执行与其他社会力量联动,执行系统内部之间的联动以及执行与审判环节联动等:
执行与社会职能部门联动。
就是将法院执行工作与公安、工商、房地产、交通、建设、金融等社会职能部门的工作有机结合起来,通过信息交流的互动方式,使被执行人在履行法律义务前,在出入境、投资办企业、房地产买卖登记、车辆买卖登记、工程招投标、银行信贷等方面受到执行协作单位的联合限制与制裁,促使被执行人主动履行法律义务。
长期以来,由于我国未建立一套完备的社会征信体系,被执行人不必担心因为逃避、抗拒执行而遭致信用方面的贬损,影响其今后的生存和发展,导致一些被执行人肆无忌惮,逍遥法外。
有些被执行人有钱高消费,就是不还债;
有的被执行人在这家银行贷了款发生债务纠纷打了官司,到另一家银行照样贷款;
有的被执行人注册的公司欠债不还,抽逃资金到另一个地方照样注册一家公司,等等。
“从全国来看,约60%的生效法律文书当事人没有自动履行,而是要靠法院强制执行。
”然而由于法院执行信息源匮乏,无法准确及时掌握被执行人的行踪和经济情况,即使执行工作投入再大,做得再好,也难以彻底解决执行难问题。
“要做好执行工作,除了加大执行工作本身的力度外,还应该从源头上找问题,分流案件,疏简案源,设法促使更多的法律文书由当事人自己去履行。
”建立执行与社会职能部门的联动机制,就是旨在通过联动协作单位对逃债赖债者联手进行“围追堵截”,全方位挤压其生存发展空间,让其经济活动和社会生活寸步难行,从而达到不动用强制力而促使被执行人自动履行的效果,实现“不战而屈人之兵”。
目前,全国不少地方已经或正在着手建立这种联动机制。
执行与其他社会力量联动。
这其中又主要包涵两种形式:
一种是执行与基层特聘执行协助人员的联动,一种是执行与新闻媒体的联动。
基层特聘执行协助人员(有的称执行联络员)是执行工作走与群众路线相结合道路的产物。
通过在乡、村、社区聘请执行协助人员,可以利用他们熟悉当地情况的信息优势,及时收集掌握被执行人的去向、财产状况及其他重要信息或线索,使执行活动做到“有的放矢”,利于节约执行资源,而且可以借助执行协助人员在当地的威望和地位,帮助开展对被执行人的教育疏导工作以及预防暴力抗法等,减少执行工作的困难和阻力。
目前,浙江一些基层法院已先后建立起基层特聘执行协助人员机制,并取得了一定实效。
执行与新闻媒体的联动,就是借助新闻媒体的宣传报道功能,利用舆论的力量彰显执行权威,改善和净化执行工作环境。
对那些有能力履行而拒不履行的被执行人,通过电视、报纸等新闻媒体予以公开曝光,使社会了解其不讲信用的面目,对促进被执行人自觉履行法律义务往往能起到事半功倍的效果;
借助舆论宣传,调动社会力量来关注、监督那些干预、阻碍法院执行工作的典型事例,可以在一定程度对束缚执行工作的地方和部门保护主义及权力干预现象起到软化甚至突破作用;
通过舆论的宣传教育引导,可以帮助社会各界及群众正确对待市场经济中存在的各种风险,增强防范意识,使他们对执行难有一个比较理性、客观、正确的认识,增进对执行工作的理解和支持。
执行系统内部之间的联动。
这主要是运用执行管辖权转移的法律原理,打破法院区域管辖限制,对执行案件实行提级执行、指定执行、交叉执行等。
提级执行是将本应由下级法院执行的案件提到上一级法院执行;
指定执行是上级法院将本应由甲法院执行的案件指派由乙法院执行;
交叉执行是在上一级法院的统一协调指挥下,不同辖区的法院之间相互交叉执行。
实行提级执行、指定执行、交叉执行,主要目的是通过改变案件执行管辖,增强人民法院的抗干扰能力。
这是在现行司法体制框架范围内,借助机制功能和优势,摆脱和排除地方保护主义等因素的干扰和对抗的一项有效对策。
由于本地法院受行政隶属、财政供给、人事关系等诸多因素的掣肘,面对地方保护主义等违法干预因素,往往“投鼠忌器”,不敢依照法律来硬着手腕处理,造成执行工作缩手缩脚。
但是上级或者外地法院就相对超脱,不受这些因素限制,执行起来也就更加放心大胆。
当前,全国法院普遍实行的执行工作统一管理、统一协调体制,为执行系统内部之间的联动奠定了良好的运作基础。
执行实践中,通过建立法院执行系统内部之间联动的工作机制,采取提级执行、指
定执行、交叉执行方式从而得以成功排除地方违法干预的,已不乏范例。
实际上,执行系统内部之间的联动已经突破省级辖区范围,一些非同一省级辖区的法院之间,也在积极探索实行跨辖区的执行协作。
执行与审判环节联动。
就是审判环节必须呼应到、统筹考虑到执行环节,尽可能为执行创造条件,奠定基础,也就是要做到审执兼顾。
实行于20世纪80年代末、90年代初的审执分立,是我国执行制度改革的重要举措,目的是强化分工制约,提高司法效率,防止司法腐败。
但不能机械片面理解审执分立,将二者截然割裂开来,只讲分工,不讲合作。
审判与执行“历来被视为车之两轮,鸟之双翼,须臾不可分离。
”审判的定纷止争与执行的实现权利相得益彰,互为保障,为实现法律最终的作用——解决纠纷,创造良好的社会秩序作出各自的努力。
审判阶段是执行阶段的基础,二者相辅相成。
审前准备工作做得到位,财产保全及时,无疑能为日后执行赢得主动;
审判程序公正、裁判文书说理透彻、当事人输赢明白,可以增进当事人的服判程度,减少对抗情绪,并在法律的感召下积极主动履行义务,从而为执行创造有利条件。
法院作出的判决如果不能得到有效执行,最终损害的还是法院的权威。
因此,要强调审判环节与执行环节的衔接与配合,通过建立一套审执兼顾制度,明确审判人员配合执行的有关职责,并纳入目标管理考核,促进审判人员从审执一盘棋的整体角度去把握和裁判案件,从而实现审执联动机制的顺畅运行。
四、执行联动机制的进路:
原则及重点环节的建构
(一)党委领导原则
中国政治制度的核心在于中国共产党的领导,党的领导是各个国家机关权威资源的直接来源。
司法工作(包括执行)也不例外。
在我国,司法权威的树立必然依托于党的领导和支持,并反过来使党的执政权威得以巩固和发展。
鉴于执行难问题在我国的复杂性和解决问题的艰巨性,单靠人民法院已力不从心,必须引入社会资源和力量,构建多元化协作治理执行难联动工作机制,才能实现标本兼治。
而执行联动工作机制的构建是一项涉及面广、需要有关部门共同发挥作用的社会工程,也是一项艰巨复杂、长期渐进的系统工程,要摆到建设法治国家和构建和谐社会这个大系统中去考虑和谋划。
为此,必须仰赖于执政党的领导和推动,这是执行联动机制得以建立的关键。
党委的统一领导,是整合社会各方面的资源和力量形成联动工作机制来解决执行难的根本保证。
因此,执行工作坚持和依靠党的领导,绝不是空洞的政治口号,而是符合中国国情的必然要求。
发挥党委在执行工作中的作用,既是坚持党的领导的体现,也是基于工作方法和工作效果上的现实需要。
为有利于改善执行工作的“气候”、环境,必须强化各级党委的领导职能。
一方面,要在各级党委的统一领导下,把执行协作工作纳入社会治安综合治理目标责任考核体系,明确各成员单位的职责,并加强对各成员单位履职情况的检查、监督、考核。
特别是要把地方党委、人大、政府支持法院执行工作、对搞地方和部门保护主义、非法干预执行的协调、查处工作情况,各级政府及其部门作为被执行主体履行义务的情况,政府相关职能部门协助法院执行情况,一体纳入考核范围,进行重点考核。
这样,才能促进并确保执行联动机制的持久、良性运作。
另一方面,整治执行环境,要坚持从执政党自身抓起,本着党要管党的原则,对党员干部滥用权力干预、压制执行活动,非法干扰、阻碍协助执行工作的,要纳入党纪检查范围,加大监督、查处力度。
只要党内防范和打击非法干预执行工作取得实效,就能够对遏制权力干预起到釜底抽薪作用,从而为执行联动工作机制提供更加巩固的基础。
事实上,执行难问题已经引起党中央的高度重视,继中央1999年下发11号文件之后,2005年12月底中央政法委下发了52号文件(即《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》),又一次专门就解决执行难问题作出专题部署。
这充分表明了党中央对执行难问题的高度重视以及解决执行难的坚定决心。
(二)完善民事强制执行法
在法治国家,提高执政能力最终要落脚于依法执政。
对于司法机关来说,提高民事执行能力,同样需要完备的强制执行法作支撑。
由于历史的原因,我国现行有关民事执行的法律依据条文单薄,内容笼统,可操作性差,已越来越不能适应当前发展变化了的执行工作的实际需要,给解决执行难带来较大障碍。
因此,要解决执行难,完善民事执行立法,将经过执行实践检验符合执行工作规律、行之有效的解决执行难的措施和方法,上升到法律制度层面,已成为当务之急。
“中国的民事执行立法要取得成功,除借鉴、吸收国外的执行制度和理论外,最根本的是要立足于中国的国情,根植于中国社会、经济、文化的土壤,将改革中形成的行之有效的举措上升为执行制度。
”要将社会各方面支持和参与执行工作纳入法制的轨道,将多层次、多方位的执行协作以法律的形式加以规范,使执行联动工作机制有可靠的制度和程序保障,通过立法形式建立解决执行难长效工作机制,避免用人治化的手段来搞稳定化、程序化的司法执行活动,减少突击性的执行运动,实现真正依法根治执行难。
要以法律的形式将执行工作的任务、原则,执行案件的立案、审查,强制措施的采取,执行财物的处理,相关部门和人员的协助责任,对抗法事件的处理,有关执行人员的保护措施等内容加以规范。
特别要注意对公共权力机关在执行中的规制,遏制地方和部门保护主义及职权非法干预,维护法治的尊严。
在立法指导思想上,应贯彻法院执行工作为债权人服务的理念,侧重对申请执行人合法权益的保护,同时也要兼顾好被执行人的合法利益。
还要建立和完善对无劳动能力和无生活来源申请执行人的执行救助制度,体现强制执行法对社会弱势群体的利益保护和人文关怀。
(三)加强执行流程管理
构建社会联动协作机制综合治理解决执行难,并不改变法院在执行工作中的主体地位和在破解执行难中的主力军作用。
为充分发挥强制执行职能作用,各级法院要进一步加强执行流程管理,并与目标管理有机结合起来,形成规范执行行为的长效管理机制。
这是促进执行工作良性发展的前提和保障,也是构筑一个和谐的执行环境的必然要求。
要将案件的执行过程细化为收案、执行准备、财产调查及控制、采取执行强制措施、财产变现及处分等环节,明确规定每个环节的任务和时限,注重各个环节之间的照应和衔接,并实行执行案件质量评查,进一步提高执行工作的效率和质量。
要将执行权分解为执行裁决权、执行实施权、执行异议审查权等权能,分别交由不同的合议庭行使,通过分权制约,强化执行监督。
要推行执行过程全公开制度,增强执行透明度,让所有容易让人质疑的细节都置于监督之下,保障执行权的公正行使。
在执行过程中,要根据具体案件的进展情况及时向申请执行人公开执行法官,告知执行进程和采取的执行措施,以及执行所得财产分配等明细情况,保障当事人对执行工作的知情了解权。
对执行中的重大事项,如不予执行,终结执行,申请执行人申请变更或追加被执行主体等,一般要进行公开听证。
凡涉及执行工作中委托评估、拍卖等事项的,要实行统一归口管理,杜绝执行人员自行指定或对外委托。
总之,通过加强执行流程管理,提高执行工作规范化程度,促进执行公正,防止违法违纪执行。
结语
建设法治国家、构建和谐社会,不能不对解决执行难给予高度重视。
根治执行难,不能不立足我国当前国情,构建多元化、社会化的大执行工作格局。
执行联动机制是遵循执行活动本身规律、借鉴多元化纠纷解决的公共治理思路解决执行难的创新之举。
执行联动机制的构建涉及面广、影响深、难度大,不可能仅凭法院一家的努力就能完成,也不可能一蹴而就,它需要整个社会持续不懈的共同努力,尤其仰赖于各级党委的长期大力推动。
让人满怀信心的是,发动全社会力量破解执行难,已逐渐成为各级党委的共识。
全国法院执行案件信息管理系统的启动,也将为执行联动工作机制的构建提供一个坚实的物质依托。
随着执行联动工作机制逐步步入规范、高效、优质的运行轨道,法院执行难
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