第三章公共事业管理的主体系统Word格式.docx
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1、政府的概念
政府是人类文明发展的产物,这是人们共有的认识,但政府具体是如何从人类文明中产生,人们的认识并不完全相同,在人类历史上形成了许多主张和理论。
如在中国历史上,最具代表性的是先秦诸子的“止争论”,即国家和政府的产生在于止争,他们认为刑和政的产生是为了使人趋利避害,而设置君王则是为了“设曹断曲”。
这一主张的主要代表人物是墨子和韩非等。
如在西方历史上,在马克思主义产生之前,有三种有代表性的主张,一种是所谓的自然论,代表人物是亚里士多德,认为由于人是天然的政治动物,因而政府起源于人类倾向于过社会生活的本性和维护秩序、控制社会的需要;
二是所谓的社会契约论,代表人物是霍布斯、洛克和卢梭,他们认为政府是人们为摆脱自然状态的不便而自愿订立契约的结果,目的的为了保护人们的生命、财产和自由;
三是社会分工论,代表人物是摩尔根,这种观点认为,政府起源于社会分工,政府是公共事务的管理从一般社会活动中分离出来并逐步制度化的结果,是人类政治分工的开始。
应该说,这些主张的最重要的理论价值是指出了国家和政府的产生与人类的文明进程相联系,政府的产生与人类的共同生活或公共事务有关,但却没有科学地阐明政府的起源问题。
马克思主义科学地揭示了政府的起源。
马克思主义认为,人类进入原始社会后期,随着生产力的提高,产品有了剩余,私有制开始出现,以占有剩余产品和社会财富多寡为界,阶级也随之产生,氏族部分的公共组织逐渐变为奴隶主的统治机构,并进而发展了一套专门管理实际上首先反映统治阶级意愿的社会公共事务国家机构,即国家开始产生,并成为维护阶级利益、实施阶级压迫和社会管理的机器。
自国家和政府产生后,人类先后经历了奴隶社会、封建社会、资本主义社会和社会主义社会,但各个社会政府的基本职能都是进行政治(或阶级)统治和社会管理,当然,与前三种社会形态的政府相比较,社会主义社会的政府性质发生了根本的变化,即已不再是剥削、压迫人民的工具,而是成为了真正为人民谋利益的政府。
这就是说,政府作为统治阶级行使国家权力、实行阶级统治和社会管理的工具,是随着私有制的出现,阶级和国家的产生而产生的,随着阶级和社会的发展而发展的。
可见,所谓政府,就是国家进行阶级统治和社会管理的机关,是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关,实际上是国家代理组织和官吏的总称。
政府的概念一般有广义和狭义之分,广义的政府是指行使国家权力的所有机关,包括立法、行政和司法机关;
狭义的政府是指国家权力的执行机关,即国家行政机关。
公共事业管理中的政府,主要是行政机关,即狭义的政府,但在一定范围内(如有关公共事业的法律法规的制定,对这些相关法律的司法行政等),也涉及立法机关和司法机关。
本书对政府一词的使用即是在这一特定的含义上进行的。
2、政府的基本属性
政府的属性是指政府的本质特性。
由于政府是国家的代表,是国家机器的主要组成部分,因而国家的性质决定了政府的性质,国家的属性决定了政府的属性。
国家是实施阶级统治和压迫、进行社会控制和管理的机器,任何国家都具有阶级压迫和社会管理的功能,也都具有阶级性和社会性。
政府是表示和实施国家意志的代理机关,政府也就具有阶级性和社会性。
这是政府的基本属性。
所谓政府的阶级性,是指政府实施国家阶级压迫功能,即指政府通过暴力机器消灭敌对阶级和敌对势力,镇压被统治阶级和敌对分子的反抗,巩固和保卫国家政权。
本书“导论”中已指出,社会公共事务分为政治事务、经济事务和狭义的社会事务三个类别,并有各自确定的内涵,因此,政府的阶级性主要是体现在政治事务中,在阶级社会中且在阶级对立尖锐的条件下,集中的体现为对政权的巩固,即消灭敌对阶级和敌对势力,镇压被统治阶级和敌对分子的反抗。
应该指出,现代社会,虽然并不是所有的公共事务都带有阶级性,但由于在任何国家,政府对社会公共事务的管理根本上是凭借公共权力(具体是其中的政治权力),依靠的是国家机器的权威并在一些公共事务管理上也是通过国家机器进行的,而国家机器作为暴力机器首先表现的正是阶级性,因而政府对社会公共事务的管理也体现着统治阶级的意志。
所谓政府的社会性,是指政府对非阶级性的即社会经济文化事务事务进行的管理。
人类社会发展的历史表明,管理这些社会公共事务的任务,在阶级产生政府出现之前就存在,阶级产生后,国家和政府借着管理社会公共事务而发展为特殊机构,因而国家和政府建立之后,并没有取消对社会公共事务的管理,管理这些社会公共事务的任务就伴随着政府的存在而长期存在,其存在的基本趋势,是随着社会的发展,管理社会公共事务的任务越来越多,政府的社会管理职能和规模也越来越大。
而且,由于只要有社会,就会有这些公共事务,有这些公共事务,就需要管理,因此,在政府消亡之后管理这些公共事务的任务也依然存在。
所以,政府的社会性是政府的基本属性之一,且作为一种管理社会公共事务的功能更为基本而古老,并将与社会同始终。
3、政府的基本职能和特性
所谓政府职能,是政府依法对社会生活诸领域进行管理的职责和功能,通俗地说,就是政府干什么。
政府职能是政府全部管理活动的“灵魂”,它揭示了政府管理的基本方向和主要内容。
政府职能作为国家基本职能的一个重要组成部分,是行政机关依据国家通过宪法和法律赋予的行政权力来实现的。
政府的基本职能,就是指国家行政机关所具有的最根本的职责和功能,它由政府的基本属性所决定。
阶级性和社会性是政府的基本属性。
阶级性规定了政府必须用政治暴力消灭敌对阶级和敌对势力,镇压被统治阶级和敌对分子的反抗,巩固和保卫国家政权,社会性则规定政府必须完成对社会经济文化的管理。
因此,政府的基本职能是阶级统治和社会管理。
事实上,不管是社会主义国家还是资本主义国家(包括其他剥削阶级国家),其政府的基本职能都不外乎这两种。
政府基本职能具有下述特性:
第一,整体性。
政府的阶级统治职能和社会管理职能是性质不同的两种职能,但两者却相互渗透,相互支撑,构成一个统一的有机整体。
这具体表现在,一方面,进行经济和文化管理需要首先依靠阶级统治职能确立一个必须的环境,同时,经济和文化方面的管理根本上体现的是统治阶级的意志;
另一方面,随着社会的发展,管理社会经济文化的任务就会越来越多,政府的负担也就越来越重,政府必须加强对社会的管理,否则就无法维护政治统治。
第二,适应性。
作为上层建筑的组成部分,政府的基本职能的具体内涵,以及职能的重点、管理的强度和实现的方式都有不是一成不变的,它要随着社会经济、政治、文化的发展而发展,随着国家形势和任务的变化而变化,随着政治体制、经济体制改革的进程而不断作出调整,以保持与外部环境条件相适应,满足社会公众对政府管理提出的需要。
比如,农耕经济时代政府不需要过多干预社会事务,其职能自然局限于较小的范围之内;
现代工业社会和信息时代,由于社会经济活动的复杂性和人类活动的影响不断扩大,使原先许多属于社会自我管理和市场自动调节的职能进入政府领域,从而使政府职能的内容和范围发生了许多变化。
政府基本职能的适应性是上层建筑适应经济基础和社会生产力发展这一历史唯物主义基本原理的具体体现。
第三,差异性。
政府基本职能的差异性表现在两个方面:
首先,在阶级社会中,虽然阶级统治和社会管理对任何性质的政府来说都是一样的,但不同性质的政府所具有的阶级统治职能的具体性质。
以及通过社会管理职能所体现出来的阶级性是不同的,或说不同性质的政府要执行不同的阶级统治职能,体现不同的阶级实质。
其次,对不同国家的同一性质的政府,如均为资本主义国家的政府,或者同为社会主义国家的政府,但由于各自的历史文化传统和现实国情的区别,两项基本职能的具体内涵、重点、管理方式等也不会完全相同;
其三,即使是一个国家的同一性质的政府,在不同的历史时期和不同的发展阶段上,其基本职能的先后位置和轻重比例等也不会完全相同。
第四,统一性。
所谓统一性,主要是指行使政府基本职能的方式必须同基本职能的属性相一致,即进行阶级统治依靠阶级统治的必要手段,而进行社会经济和文化管理时,必须以管理经济和文化的应有方式进行管理。
这一基本职能行使方式与基本属性相一致,根本上是由职能所针对的对象所决定的。
因此,在确定政府管理手段、方式时,不能搞一个模式。
如以往我们曾经用政治职能的手段管理经济、管理社会事务,用政治标准、政府行为方式对待政府管理的其他领域,使经济和社会管理受到损害。
同样的道理,现在我们也不能把管理经济的方式运用于所有的政府职能。
对于政府基本职能还必须指出的是,人类历史发展到今天,虽然任何一个国家的政府的镇压、保卫等阶级统治职能仍然不能丢,并且在一定时期内还要加强,但由于和平和发展已成为当代世界的主题,由于阶级矛盾和对立在诸多的国家中已走向相对和缓,特别是由于当代社会经济的发展和公众生活水平的提高和多样化的要求,社会管理的职能已变得越来越重要,越来越突出,在相当程度上超过了阶级统治职能。
而且,随着阶级统治职能的相对减弱,在社会政治事务的管理中,以往更主要的表现为政治统治,体现出强烈的阶级性,而在当代,由于国内政治事务中阶级对抗性相对减弱,因而政府对政治性事务的管理更多的体现为一种治理,即对国防、外交、对公共安全的维护以及民族工作的开展,等等。
二、现代市场经济下的政府职能
政府的基本职能在不同的社会和不同的历史发展阶段有不同的具体需求和表现。
在现代市场经济条件下,政府与市场的基本关系决定了政府的职能。
1、政府与市场的基本关系
政府与市场的基本关系是由政府与市场各自不同的性质决定的。
政府与市场是性质完全不同的两种体系,也是两种不同的对社会资源进行配置和对利益进行调节的方式。
政府是一个人为设计、集中决策、分层管理的组织体系,而市场是一个自发形成,分散决策、自由竞争的组织体系。
人类的历史表明,这两种体系都能够对社会资源配置产生作用。
市场方式即市场经济,现代市场经济就是以市场机制即供求、价格、竞争等,在资源配置和利益调节过程中起基础性作用。
政府方式比较典型的例子就是计划经济,系指政府依靠行政部门,通过行政层次,运用行政手段,直接组织生产流通分配,从而以行政机制替代市场机制分配资源和调节利益关系。
20世纪中期以后,人们对政府与市场的基本关系的认识不断深化,基本观点是:
市场与计划各有所长所短,认为必须在市场经济的基础上把市场机制和政府作用结合起来,在市场能够起作用的资源配置及利益调节领域,政府不要介入,以利于充分发挥市场作用;
而在市场缺陷或市场失灵的地方,应发挥政府的干预作用。
一般来说,在政府与市场关系中界定政府职能的主要依据是市场失灵或缺陷。
市场失灵或缺陷的主要表现是:
垄断导致效率损失和降低商品服务质量;
公共产品无法按定价收费或交易成本过高;
经济活动的外部性使等价交换原则不能贯彻;
市场机制和竞争会产生收入上的不公平;
市场机制难以全面实现社会的共同利益,等等。
但必须注意的是,“市场失灵”可以靠政府去弥补、纠正,但政府绝代替不了市场,或者说政府能够完全有效地弥补和纠正所有的市场缺陷或功能失灵。
实际上在许多情况下,市场机制解决不了的问题,政府也不一定能解决,即使能解决也不一定比市场解决更有效率。
无论在理论上,还是实践中,都不存在一种政府替代市场、解决市场缺陷的简单规则。
所以,在对政府与市场基本关系的认识上,应确立政府与市场的良性互动的基本观念,即一方面,政府能够通过立法和行政手段以及各种经济政策,改善和扩大市场的作用,如建立和维护市场竞争秩序、规则,保持币值稳定、总量均衡等等,另一方面,市场力量在改善政府功能上有其重要作用,在国家控制的公共领域引入市场竞争,有利于改变其低效率运行状态。
2、现代市场经济条件下的政府职能
针对这些市场失灵或缺陷,现代市场经济条件下必须由政府去做的事务主要包括如下方面:
一是提供公共物品,如国防、治安、公共教育、公共文化设施等,以及制度安排、法规和政策等;
二是消除外部效应。
外部效应通常指企业等只注重自身利润和获得而不注意或顾及企业生产给外部环境等造成的负面影响。
这种现象无法通过市场机制来解决,但政府可通过补贴或直接投资基础研究、公共教育等来促进积极外部性的产生,也可通过直接管制等手段来防止污染等消极外部性产生。
即政府通过补贴或直接投资基础研究、公共教育等来促进积极外部性的产生,也可通过直接管制等手段来防止污染等消极外部性产生,此即环保事业;
三是调节收入及财产的再分配,政府可以通过财税政策及社会保障制度来调节收入及财产再分配,解决公平以及社会经济发展战略问题,同时,对涉及大众基本生活质量的水、电、煤气等,以及通讯行业等进行特殊的管理。
四是维护社会与市场秩序。
即政府通过制定规则和充当裁判来保证市场的有效运转和社会稳定,这也就是扮演传统意义上的“守夜人”角色。
从政府职能的角度看,上述现代市场经济条件下政府应该做的事,可以概括为以下具体职能:
政务管理职能。
即政府进行政治事务的管理。
基本内容是涉及国家政权的巩固、社会的安定以及民族的团结、国家利益等各项事务,主要包括国防、外交、社会治安等关系到国家安全和主权的事务,以及涉及对公民权利的保护、处理公民之间关系的事务。
经济管理职能。
指政府对社会公共事务层面上的经济事务进行管理。
这一职能有两个基本内容。
一是政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段,对社会供求总量及其构成等主要经济行动实施调节和控制,使总供给与总需求趋于平衡,实现生产力的平稳健康发展。
二是以政府机构为行为主体,对国民经济各个方面进行具体的规划、协调、服务和监督。
管理主要针对经济关系、经济秩序和经济环境,基本内容包括制定行业规划和行业政策,进行行业管理,引导行业产品结构的调整,维护行业平等竞争秩序,维护市场秩序等。
社会事务管理职能。
指政府对狭义的社会公共事务进行管理。
在当代,这一管理在政府工作中占有日益重要地位。
这一管理具体包括三方面内容,即处理公共关系,提供公共服务,维护公共利益,具体涉及处理好公众之间的关系,处理包括种族之间、民族之间、地域之间的关系,以及社团、利益共同体、家庭与外部的关系,以及提供必须的作为公共产品的教育、文化、科技等。
可见,从政府与市场的基本关系看,在现代市场经济的条件下,政府与市场不是非此即彼的,政府也不仅仅是传统的自由市场经济条件下的那种“守夜人”,在市场本身无力发挥作用的领域,市场需要政府,需要政府从市场与政府基本关系出发,确立政府在市场的应有职能,积极发挥作用。
应该说,现代市场经济条件下政府职能,正是政府基本职能在市场经济条件下的具体化,充分体现了政府基本职能适应性、差异性等特性。
三、政府是公共事业管理的主体和核心
政府基本属性和职能在现代市场经济下具体表现,以及当代公共事务变化发展的趋势,决定了作为公共组织最重要构成部分的政府组织,是公共事业管理的主体,也是公共事业管理的核心。
1、政府是公共事业管理的主体
现代市场经济条件下必须由政府所承担和负责管理的公共事务,除涉及一些政治性的公共事务外,更主要的是公共经济事务,以及狭义的社会事务和公共服务,这其中的狭义的社会事务和公共服务,即是我们所说的公共事业的基本内容。
很明显,这不仅从政府职能这一特定角度展示了社会公共事业的基本范围,而且显示了统筹管理社会公共事业根本上是市场经济对政府的要求,换言之,政府的基本属性的根本要求、以及政府基本职能在市场经济条件下的具体化,即市场经济条件下政府作为管理社会事务和提供公共服务的角色定位和相应职能的确立,从根本上决定了公共事业管理的主体必须是政府。
实际上,政府是公共事业管理的主体,不仅决定于政府的本质属性以及政府与市场基本关系的根本要求,而且,还具体体现在市场经济条件下公共事务变化发展趋势及其对管理的需求上:
第一,现代市场经济条件下非政治性公共事务的扩大对管理的需求,决定了公共事业管理的主体首先必须是政府
作为涉及社会全体公众共同利益的公共事务,其基本内涵有政治性事务、经济性事务和狭义社会性事务。
在生产力水平相对较低的农耕经济时代,由于经济活动的简单,占居社会主要地位的是政治性公共事务,政府对公共事务的管理也主要集中在这一范围内并体现为阶级性极强的政治统治,而在当代,随着人类进入现代工业社会和信息时代,一方面,由于社会经济活动的日趋复杂和公众生活水平的提高和多样化的要求,使原先许多属于个人的、市场的事务具有了公共的性质,进入了社会公共事务的领域,另一方面是随着和平和发展成为世界发展的主题,以及在诸多国家中阶级对抗的相对减弱,政治性公共事务相对减少,从而,当代市场经济条件下的公共事务呈现了非政治性公共事务不断扩大的发展势头。
公共事务根本上必须由社会公共组织来进行协调和管理,而政府正是社会中基于管理公共事务而产生的最基本的公共机构,因此,伴随着非政治性公共事务的增加,统筹管理这些公共事务的职能也必然并首先进入政府领域,使政府职能的内容和范围发生了明显的变化,与阶级统治职能相对的社会管理职能变得越来越重要,越来越突出,为政府作为社会管理主体增进新的具体的内容。
而且,为了适应这一非政治性公共事务日益扩大的趋势,首先需要社会从总体上对公共经济事务和对由社会事务和公共服务构成的公共事业的发展,确立基本的管理体制和规范,这一属于管理主体范畴的重要管理任务,非公共组织中最权权威性的政府非属。
所以,现代市场经济条件下非政治性公共事务的扩大,公共事业的变化发展对管理的需求,决定了公共事业管理的主体是政府并首先是政府。
第二,市场经济条件下公共事务管理的法律化、规范化趋势,决定了公共事业管理的主体首先必须是政府
市场经济条件下非政治性公共事务日益扩大的趋势,其基本动因是社会经济生活的日益复杂和公众生活多样化的需求,这也正是当代民主化发展的一个具体表现。
如何协调好这一民主化浪潮下的市场经济中复杂的多元的利益和需求?
任何民主都是在一定法律范围内的民主,因而民主化的一个基本要求就是行为的法律化,而市场经济根本就是一种民主在经济领域中的体现,是法制经济,因而当代市场经济条件下公共事务管理发展的又一个基本趋势,就是管理的法律化和规范化。
所谓法律化,就是通过具体的法律法规开展公共事务管理活动,即一方面把公共事务的内容纳入法律之中,明确其作用的范围和程序,另一方面对公共事务管理的过程,以及公共事务管理机构的权限予以具体的规定,使整个管理活动依法进行。
所谓规范化,就是公共事务管理部门依据公共管理的总体目标和具体目标的要求,确定公共事务发展的标准和指标。
如上所述,公共事业管理中的政府,主要指行政机关,但也包括立法和司法机关,而且对公共管理过程而言,法律只是确立了基本的管理范围和行为准则,往往还必须由遵循法律的更具体且的更具可操作性的规章等对管理的法律化予以保证,尤其是对具体的地区的和某一部门的管理来说更是如此。
同时,一个社会或地区的公共事务的发展标准和指标,通常也是由政府制定。
或最终必须经政府认可然后才可颁布的。
这就是说,市场经济条件下公共事务管理的法律化和规范化,与政府密切相关并在首先取决于政府。
因此,公共事业管理的主体首先必须是政府。
2、政府是公共事业管理的核心
政府不仅是公共事业管理的主体,而且还是公共事业管理的核心。
政府在公共事业管理中的这一核心作用,主要体现在下述方面或环节:
其一,政府决定着整个公共事业管理的基本范围、基本性质和基本方向。
构成公共事业管理的特定的社会公共事务,其基本特性就是公共性,而且,不同国家或地区的公共事业正是由于这一公共性而表现出同一性。
但是,并不是有相同的公共事业就必然有相同的公共事业管理,因为公共事业管理是管理主体在对公共事业客观实际认识的基础上,针对一定社会的条件和需求作出的协调和控制。
公共事业管理的范围,即哪些事务可以以公共事业管理的方式方法进行管理、管理的基本性质和基本方向,即通过制定的基本政策而确立的管理目标,是为社会的哪一个阶级或阶层服务,或说涉及并满足到多大范围群体的共同利益,则是由公共组织中的政府决定的。
虽然政府不可能在根本上违反公共事业发展客观要求,但在多大程度上反映这一客观要求则取决于政府的认识,以及政府所代表的利益制约。
其二,政府决定着整个公共事业管理的体制和运行。
所谓公共事业管理体制,是指为实现管理目标,由一定管理主体按一定原则组成、并相应具有各自的职责权限和分工的多层次的管理系统。
在法律化规范化的现代公共事业管理中,哪些组织可以作为管理的主体,各管理主体的基本地位和职责权限以及相互间的关系,整个管理体制的运行规则,都是由相关法律法规决定的,是由必须的政策确定的。
政府虽然也属于整个公共事业管理体制的一部分,但政府在社会中的特定地位,决定了在关整个管理体制的构成的法律法规等,以及整个管理运行的规则,是由政府制定的,因而,政府决定着整个公共事业管理体制和运行。
其三,政府是公共事业管理中其他管理主体的管理者。
如本书导论中所述,现代社会的公共事业管理主体,基本上是由政府组织、非政府组织和一定的准政府组织构成。
在这一管理主体系统中,政府居于主导地位,即除了有关公共事业管理的基本规则由政府制订,其他主体主要是实施外,政府还负有对其他主体执行有关法律法规要求对公共事业管理实施管理和服务的行为进行管理之责。
这种管理既可以是直接的行政监督,也可以是通过司法机关运用法律手段的制约。
正因为如此,公共事业管理主体系统中的非政府组织等是一身二任,即作为管理者,与政府一起在自己的职责范围内对公共事业进行管理,为公众提供公共服务,作为被管理者,接受政府的业务上的指导和监管,受制于法律制定者和执行者的政府。
四、当代中国政府社会管理改革与公共事业管理
当前,随着建立和完善社会主义市场经济体制改革的深入,以1998年中央政府机构改革为起点,我国正进行着新一轮的政府管理改革。
政府社会管理改革是整个政府管理改革中的基本内容和重要任务,相当程度上也就是进行政府适应我国公共事业的形成和发展,建立新的政府公共事业管理体制的改革。
1、社会管理改革是当前政府管理改革的重点和急需
党的十一届三中全会以来尤其是建立社会主义市场经济体制改革以来,随着“政企分开”改革的深入和社会主义市场经济体制的初步建立,国有经济改革和非国有经济的发展有目共
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