关于探索房权换股权构建农民增收机制的思考初稿.docx
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关于探索房权换股权构建农民增收机制的思考初稿
关于探索“房权换股权”构建农民增收机制的思考
随着城镇化、工业化进程加快,我县失地农民逐年递增,如何切实保障失地农民利益,关系到农民的持续增收和社会的和谐稳定,这是当前和今后一个时期我们必须审慎思考的一个重大课题。
江苏省无锡市新区新安街道抓住经济社会转型发展机遇,大胆创建富民物业股份合作社,积极探索“房权换股权”安置办法,有效地缓解了土地、资金等重大要素制约,较好地解决了失地农民的拆迁补偿资金的有效投资和发展致富问题,对于我们有比较切实可行的借鉴意义,现分析如下。
一、无锡市新区新安街道“房权换股权”改革背景
近些年,随着无锡新区开发进程加快,土地供需和建设资金供求矛盾日益突出,用地指标紧张,政府偿债压力和财政债务风险日益增大。
在这种形势下,如何走出一条少用地、少花钱、快发展的共赢路子,显得尤为迫切。
一是保护失地农民切身利益的需要。
2006年,无锡启动了治理太湖水源的“6699”环保行动,加快企业转型升级,新安街道关闭了一批相关企业,造成大批人员失业,这批农民原先的收入结构比较单一,原有主业丧失后面临收入大幅下降的严峻形势。
二是缓解建设矛盾的需要。
无锡太湖国际科技产业园的开发建设时间紧、任务重、存在安置跟不上拆迁、建设跟不上安置、资金跟不上建设的矛盾。
按照无锡园区发展规划,三年内安置房建设资金需求达30多亿元,政府压力巨大。
三是节约土地资源的需要。
一方面,太湖国际科技产业园的开发建设涉及大面积拆迁,建设安置房需要大量的土地资源,另一方面,新安地区人均土地资源稀缺,可供开发建设用地比较少,土地需求和供给产生矛盾。
四是强化社会管理的需要。
根据无锡市现行拆迁安置政策,很多农民出现了富余住房,迫切需要对外租赁、增加收入,大量私房分散出租将会给社会治安和环境带来较大压力,影响社区文明创建和社会和谐稳定。
二、无锡市新区新安街道的主要做法及成效
(一)主要做法
“房权换股权”,就是通过引进市场化运作机制,组建富民物业股份合作社,在保障拆迁户居住需求的前提下,接收拆迁户富余的安置房产折价入股,通过投资经营房屋租赁、物业管理和符合国家产业政策的行业获取持续稳定的赢利,从而达到富民的目的。
无锡市新区新安街道从酝酿“房权换股权”思路到现实运作发展,主要经历了三个阶段:
酝酿谋划阶段。
无锡市新区新安街道酝酿提出“以权换股权”思路后,在充分征求各方意见基础上,起草了《被拆迁居民部分安居股权式安置办法》。
为帮助拆迁农民理解拆迁安置政策,新安街道专门成立富民物业股份合作社筹建办公室,工作人员进村入户宣讲街道拆迁安置政策,打消农民思想顾虑,增强政策信赖,为富民合作社打下坚实的群众基础。
筹备组建阶段。
由于缺乏借鉴和明确依据,富民物业股份合作社在组建过程中创造性的解决了股东设置、领导管理、注册登记等一系列复杂问题。
在股东设置上,富民物业股份合作社以每30-50名股东成立股东小组,并选举产生一名股东代表,集体股股东代表由出资认购股权的集体经济组织按照出资额比例派任,顺利解决了《公司法》规定股东数量不能超过50名的限制。
在街道的领导管理上,新安街道通过无锡市新旺企业管理有限责任公司入股500万元实现参股,并经股东代表大会严格选举,由街道办事处副主任担任董事长。
在注册登记上,针对新安富民物业股份合作社不适用《公司法》和《公司登记管理条例》的实际,积极协调省工商局开展专题调研,参照《企业法人登记管理条例》将富民物业股份合作社界定为集体性质的股份合作制企业,从而顺利解决了现行法律缺位和企业法人资格问题,开创了农村新型合作社进行企业法人登记的先河。
运作发展阶段。
新安富民物业股份合作社成立后,及时建立健全了财务管理、收益分配、“三会运作”(股东代表会议、董事长、监事会)等基本运行制度,核准发放了股权证,确保了规范运行。
富民物业股份合作社为满足拆迁农民不断加入需要,每年实行两次增资,并以持续稳定赢利为原则,着力投资经营风险小、利润回报稳的优质资产项目。
目前,富民物业股份合作社不断增股扩面,投资的优质资产项目已经覆盖太湖国际科技产业园的现代服务业、科研创新载体、基本设施建设等领域,投资收益丰厚,运作成效明显。
富民物业股份合作社在扩大发展规模和增加资产收益的同时,积极借助政府提供的稳定业务支撑和优惠政策扶持,按照现代企业管理的内在要求实行市场运作,逐步实现向独立法人转变,使富民物业股份合作社真正成为农民自己的投资组织。
(二)初步成效
新安街道的实践表明,“房权换股权”使广大失地农民拥有了新型生产资料,增加了收入,同时也节约了土地资源,减轻了政府安置压力,促进了区域经济社会转型发展,实现了多方共赢。
农民收入大幅增加。
根据富民物业股份合作社章程,拆迁户安置房入股折算价格为每平方米2000元。
目前参与新型生产资料转换的户均面积为90平方米,折合股金18万元,按保年底收益率8%计算年收益为14400元,折合每月收益1200余元,与同等面积简装房相比较,不但远高于每月600元的出租收益,还节省了一大笔装修和管理等费用,大大增加了农民的收入。
土地资源极大节约。
从当前情况看,约有60%以上的房屋会实现长期入股,初步估算可减少21万平方米安置房,以建造18层的安置房计算,可直接约200多亩建设用地。
节余土地可用于科技载体、基础设施等其他优质资产开发建设,综合效益十分明显。
资金效应有效放大。
一方面,减少安置房实际需求数量节约了大量建设投入,按安置房建造成本测算,政府直接节省建房成本约5亿元;另一方面,富民合作社参与的有效资产建设,本应由政府直接投资或由政府融资平台代建,政府需向银行支付8-9%的实际利率,政府对房权折合股权后承诺支付的保底收益,实际相当于把本应支付给拆迁户的过渡费和银行财务费直接支付给了入股农民,政府的净支出并未增加。
区域发展明显加快。
富民物业股份合作社的投资项目就是太湖国际科技产业园的开发建设项目,由于两者利益紧密相关,因此拆迁农民的参与意识和共建意识大为增强,大大加快了无锡太湖国际科技产业园的建设发展步伐,政府通过“以房权换产权”转换安置,显著减轻了安置压力,不但缩短了2-3年的建设安置期限,还加快了农民拆迁速度,确保了规划建设按计划推进。
三、我县推行“房权换股权”可能存在的问题
“房权换股权”是一项全新的实践,还处于起步探索阶段,加上城乡转型宏观背景下的不确定性因素很多,在具体实施过程中不可避免面临着一些矛盾和问题。
(一)股东规模不稳。
影响“房权换股权”的最大困难就是农户退股要房,由于存在传统观念,农户认为入股只是拿不到安置房的临时之计,政府始终必须解决其安置房。
目前主要有三个因素影响农户退股要房:
一是有些家庭成员几年后发生变化,如生儿育女、子女成家需要用房。
二是房价上涨,部分农户认为对照现在市场价格入股折价偏低,给予的回报偏少。
三是股民小农经济意识较强,“种田万万年,传子又传孙”的“物权传代”思想在广大农民中根深蒂固,“股权传代”这一全新模式在一定时期内仍难以为广大股民所接受。
(二)股本资金不足。
无锡新区实践发现,许多富民合作社股本金没有完全到位,主要靠政府划拨的资产在经营,这是影响合作社作为市场主体、独立开发经营的关键所在,如果这个问题得不到妥善解决,合作社就难以成为真正意义上的股份合作组织,房权换股权也就失去了应有的创新价值。
而且,政府划拨资产大多没有办理划拨手续,股本资金到位较慢,一些新投资项目由政府代建,建设完工以后再交富民合作社使用,投资产权手续不规范,产权不明晰,长久以往,会产生历史遗留问题。
(三)投资收益不高。
合作社经营的资产投资易受政府规划影响,对项目建成后使用功能考虑较少,缺乏在细致的市场调研基础上进行策划布局,不能体现合作社投资的真实意愿,可能导致投资的收益回报偏低。
一些项目在招租启用过程中遇到了很多难题。
如:
房屋结构、使用效率、公配面积、项目品位与回报收益匹配等,这些因素一定程度制约着引进项目的品牌和速度,增加了启用成本,影响了投资收益率。
四、我县推行“房权换股权”的重要意义
实施“房权换股权”,无论是农民自身角度,还是政府层面,都具有重要意义,特别是我县当前正处于工业化、城镇化和新农村建设关键时期,推行“房权换股权”意义尤为重大。
(一)从农民角度分析。
一是更新农民投资观念。
政府通过正确引导,促使农民转变投资观念,让原先只安于房屋外租、转让变现的办法,投向安全系数更高、增值空间更大、长效稳定的优质资产,是更新农民投资观念的一大创新。
二是创新农民增收机制。
实行股权式安置,一方面使失地农民通过持有股权重新获取新型生产资料,创新了失地农民增收的长效机制;另一方面,政府将不需建设的安置房屋贷款利息转化为股权分红,使农民提前增收。
三是提升农民生活质量。
富余房屋外租带来卫生、治安等问题,实行股权式安置后,不存在富余房屋,新社区的环境卫生、社会治安就好,居住品位和生活质量就随之提高。
四是优化农民资金管理。
将多余拆迁安置房屋折价入股,成立股份合作社,将农民资金投资经营性服务项目,既增收又安全,有效地优化了农民资金管理。
(二)从政府角度分析。
一是节约集约利用土地。
一方面减少安置房建设,可以节约大量建设用地;另一方面,节约土地可以用于工业化和城镇化建设,有效缓解安置需要与土地供给之间的矛盾,实现最大限度的土地节约、集约利用。
二是节省项目建设资金。
一方面少建安置房屋,节省安置房屋建设资金;另一方面减轻配套用房建设压力,改政府投为民间投,节省项目建设资金,可以加快更重要的项目建设。
三是缩短建设安置时间。
实行“房权换股权”安置办法,近30%的住房不需建设,大大缩短安置房屋建设期、农民安置期。
四是有利新区社会管理。
一方面避免了大量空房长期待租现象,缓解了老百姓压力;另一方面减轻了大量私房分散出租给社会治安和环境带来的压力,促进社区文明创建和社会和谐稳定。
(三)从德清现实分析。
我县在工业化、城镇化和新农村建设推进过程中,特别是德清经济开发区、临杭工业区、科技新城、德清工业园等大平台建设,受土地、资金等要素制约,推进速度缓慢。
实施“房权换股权”将有效破解两大要素制约瓶颈,加快我县发展步伐。
从临杭工业区、科技新城两个案例进行初略测算分析:
临杭工业区2011年农民安置区东港欣苑按照农户410户,安置房屋1167套,户均2.85套,安置面积130000㎡,户均建筑面积250㎡。
土地方面:
按照户均50㎡计算,可少建建造面积20500㎡,占地面积可节约4100㎡(五层计算),加上1:
1.5空间用地面积,可节约10250㎡(15.4亩);资金方面:
由于少建建造面积20500㎡(2000元/㎡计算),可节省建设资金4100万元。
科技新城近期建设拆迁安置农户323户,安置房屋789套,户均2.44套,安置面积86610㎡,户均建筑面积268㎡。
土地方面:
按照户均50㎡计算,可少建建造面积16150㎡,占地面积可节约3230㎡(五层计算),加上1:
1.5空间面积后为8075㎡(12.1亩);资金方面:
由于少建建造面积16150㎡(2000元/㎡计算),可节省建设资金3230万元。
通过临杭工业区、科技新城两个平台资料初步测算,安置规模虽不大,仅733户,但效果十分明显,可节约土地27.5亩、节省安置房屋建设资金7330万元、缩短安置房屋建设期2年,另外配套商业性服务用房(菜场、超市、饮食店等),原由政府代建的改为股份合作社(农民)投资建设,一方面可减轻政府投资压力近千万元,另一方面也能给农民带来持续稳定收入。
德清经济开发区、下渚湖风景区、德清工业园等大平台建设具有类似情况,从全县角度讲,潜在能量不小,大有文章可做。
四、对我县推进“房权换股权”的政策建议
新安街道“房权换股权”富民股份合作社这种经济模式的创立,对我县破解建设资金、土地要素制约,加快建设,促进资源合理配置,探索建立农民资金管理和增收长效机制具有积极借鉴意义,为此提出如下建议,供参考。
(一)一举多得,新安经验值得借鉴。
无锡新区“新安模式”的成功运作给我县在城市化进程中如何做到和谐拆迁、富民强县的目标起到了积极的示范作用。
通过实施“房权换股权”,创办富民合作组织,一方面解决了失地农民收入来源问题,提高农民的生活质量;另一方面,节约土地资源,节省项目建设资金,减轻了政府的负担,使政府能够把有限的资金投入到更重要的项目建设中去。
这对于深化农村综合改革、加快新农村建设、增加群众财产性收入具有重要意义,特别是对我们这样一个地域面积不大、可利用空间不多、财力并不雄厚的县,借鉴意义更大。
我们应认真学习总结新安街道经验,充分发挥和运用政府自身职能,加快开发建设速度,加大惠民富民的政策力度,开辟拆迁安置的新路子,把“房权换股权”的富民政策与创新农民增收形态、破解建设矛盾、强化社会管理、创新农民新型生产资料有机结合,大胆探索实践,制定出符合我县实际的“房权换股权”新模式,助推实现德清新崛起。
(二)把握原则,切实做好四个结合。
实施“房权换股权”,创造性地破解农村乡镇在城市化进程中的拆迁难题,让失地农民在转为新市民的同时变身为“股东”,稳定获取财产性收入。
结合我县实际,在实施“房权换股权”过程中,应充分做好四个结合,确保试点工作顺利高效开展。
一是坚持政府引导和尊重农民意愿相结合。
宣传组建富民合作社的目的、意义、政策和做法,让农民了解改革,提高农民对富民合作社的认识,让农民自觉地参与。
在宣传、引导的基础上,是否入股由农民自主选择,不搞行政命令。
二是坚持积极推进和规范操作相结合。
学习外地的经验和做法,制订政策法规和制度,严格按政策法规的要求进行,确保改革质量。
三是坚持市场化运作和保障权益相结合。
富民股份合作社是自主经营、自我发展、自负盈亏的经济组织,是一个独立的市场经济主体,参与市场竞争就会遇到风险,为了减少风险,保障股民权益,确保合作社健康稳步发展,要确立分期保底分红的办法,给入社农民一颗“定心丸”。
四是坚持集体资产增值和农民增收相结合。
为发展集体经济,吸收更多的农户参股,乡镇、平台、村集体也注入资金参股合作社,获取的稳定收益,按股分红,实现资产增值和农民增收的“双赢双提升”。
(三)深入调研,制定切实可行方案。
实施“房权换股权”,创建富民合作社是一项科学决策、惠民之举,是一件方向正确、多方共赢的好事实事,要严格按照“政府引导、自愿入股、有效整合、按章操作”十六字方针,坚定不移继续向前组织推进。
“政府引导”即政府制定鼓励被拆迁农民参与股权式安置、将富余房产转换为新型生产资料的政策,引导和支持富民物业股份合作社发展;“自愿入股”即被拆迁农民在一次分配时,本着完全自愿的原则,选择将富余房产转换为具有收益效应的新型生产资料的安置方式;“有效整合、按章操作”即成立富民合作社对失地农民以富余房产转换成的新型生产资料进行有效整合,通过市场化手段进行资本运作,积极参与我县四大平台的载体建设和商务配套设施建设,确保资产保值增值,在合作社建设期内承诺股权分配最低收益率,由开发建设周期原因造成可分配红利低于该收益时,由政府补贴差额部分。
针对税收等突出问题,要特事特办、急事速办,在无锡新区的实践中,企业所得税、营业税、房产税、城建税等各种税收总额占总经营收入的40%—50%左右,合作社的税负过重,严重削弱了富民股份合作社的富民效应。
当前针对“房权换股权”富民股份合作社的税收政策尚不明确,应加强调查研究,出台相关政策,比如在经营利润不足以分红、财政补贴保底期间免征相关基金费等,确保合作社收益,扶持富民合作社健康发展。
(四)细化措施,完善监督运行机制。
针对新安街道实践中出现的一系列问题,下一步我县在实施“房权换股权”时应加大调研,完善各项运行监督机制,确保试点顺利实施。
一是细化工作举措,确保股东稳定。
为保证富民合作社在一个较长期内,保持较大规模的可持续发展,必须千方百计落实好稳定股民长期持股的有效措施。
要积极吸纳新股,广泛动员拆迁户,把富余的安置房入股到富民合作社,扩大富民合作社股东规模。
要坚持“二次寻找原则”,入股农户进入股份合作社满一周期后,股东可以按上年审计资产以货币形式继续长期持股,也可选择退股重新按原面积实施房屋分配。
要丰富入股方式,当地居民可以房入股,也可以现金方式入股,由政府托底确保股民收益,同时把安置房入股永久化,由政府担保,像房子一样代代继承。
二是完善资产管理,确保产权明晰。
制定合作社固定资产内部控制制度,规范合作社固定资产管理行为,保证资产会计资料真实、完整,确保各项固定资产的实存数和账面数一致,防范资产管理中的差错和舞弊,堵塞漏洞、消除隐患,保护合作社固定资产的安全、完整。
三是加快项目推进,确保投资收益。
无锡新区5家富民合作社已投资股本金仅占股本金总额36.51%,每年平均投资速度仅有9.13%,投资速度较慢,严重影响到合作社的收益。
因此,我县应加强研究筹划,出台加快项目投资和实施进度政策。
要制定好投资计划,各乡镇平台要根据合作社股金额度,确定投资规模和项目数量,做好分年度实施规划。
要论证好投资项目,对于一些优质资产项目,由各方代表成立论证小组集体讨论,确保投资获得较高收益。
四是加强监督管理,确保规范经营。
强化行政监管和业务指导,推动富民合作社建章立制,规范操作,依法运行,切实保障合作社公正、规范、健康发展。
要规范制度管理,通过建立健全“三会运作”制度(董事会、理事会、监事会)、财务管理制度、收益分配制度等各项规章制度,保证合作社规范运作。
要规范民主管理,遵守入股自愿、平等持股、民主管理等原则,做到尊重股民意愿,优化股权结构,规避投资风险,保障农民利益。
要规范运行管理,按照市场经济的法则规范运行合作社,由建设期内政府扶持保底发展逐步向企业化发展转变,使合作社真正实现自主经营、资产增值、保障收益。
(五)精心组织,扎实开展试点工作。
实施“房权换股权”,成立富民合作社是一项新生事物,从无锡新区首次施行已有五年时间,在进入发展的关键瓶颈期后,也出现了一系列矛盾问题。
所以,在看到“房权换股权”美好前景的同时,要更加注重对潜在矛盾和问题的分析,切实有效制定解决措施,把风险降到最低,在具体工作方法和工作模式上要大胆创新,坚持实践探索与理论研究同步推进,注重解决实际问题,完善体制机制。
具体需做好以下三方面工作:
一是加强宣传,营造氛围。
把无锡新区富民合作社取得的成效,通过各种渠道向广大群众进行宣传,引导群众转变思想观念,尤其是把我县开展试点工作相关优惠政策以及发展的前景分析给大家听,让百姓切实得到实惠。
二是围绕难点,重点突破。
针对其它地区在实施过程中所遇到的突出问题,要重点研究,逐个突破,确保试点工作顺利开展,真正达到试点工作要求。
三是部门联动,形成合力。
在试点中要按照“分步推进、分工联动”模式,逐步推进试点工作,实施“房权换股权”是一个系统工程,光靠某个乡镇或平台显得势单力薄,需要有关部门的通力协作,齐抓共管,协同推进,形成工作合力。
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