规制塑料废物跨境转移的里程碑《巴塞尔公约》修正案的影响Word格式文档下载.docx
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本文最后提出对塑料废物国际规制的政策建议。
自1950年以来,全球化和工业化的发展使废物贸易达到了前所未有的水平。
全球塑料年产量已从2亿吨增加到3.8亿吨,预计到2035年将翻一番。
塑料,尤其是塑料废料会对生态环境产生重大影响。
塑料生产和加工以及塑料废物管理(即焚化和垃圾填埋场)产生的温室气体排放量正在迅速增长。
其中,海洋塑料垃圾对当今全球范围内海洋生物多样性的保护产生了严重的不良影响。
2019年,第四届联合国环境大会特别强调治理海洋垃圾及海洋微塑料的重要性,各国政府承诺到2025年减少此类污染对环境和人类健康的不良影响。
自1970年以来,随着国际环境法的发展以及由于贸易和投资引发的环境丑闻不断发生,有关废物贸易与环境之间的关系问题成为国际贸易和投资领域的新兴问题。
固体废物进出口问题之争实际上反映了贸易与环境以及发达国家与发展中国家之间的冲突。
有观点认为贸易自由化可以通过确立更严格的污染标准来鼓励发展中国家环境保护。
20世纪80年代,发达国家开始加强有关废物处理和健康标准的立法。
然而在现实中,为了避免制定环境法规及执行手段的高成本问题,发达国家也开始将其垃圾出口到缺乏可持续管理能力的发展中国家,使其成为污染避风港和全球垃圾场。
发达国家跨国公司将有毒废物倾倒于非洲和拉丁美洲等发展中国家并引发了一系列的跨国公司丑闻。
日益严重的废物环境问题也导致出现了“废物殖民主义”的新名词。
环保主义者认为所有国家均享有享受清洁环境的国家权利。
工业化发达国家放任甚至鼓励企业向他国输出固体废物的废物贸易,破坏环境正义并损害了发展中国家人民的基本人权。
(一)国际废物转移规制在管理塑料废物跨境转移上的不足
由塑料废物引起的环境和社会问题日渐突出以及塑料废物向发展中国家倾倒和转移的不良影响促使国际立法者解决废物越境转移的环境影响。
《巴塞尔公约》于1989年通过,并于1992年生效,是关于危险废物和其他废物的最为全面的全球环境协定。
除美国外的绝大多数国家均为《巴塞尔公约》缔约国。
该公约针对附件一、附件三、附件八和附件九而被界定为“危险废物”的废物和其他废物的越境转移进行了规定,并要求其缔约国确保以无害环境的方式管理和处置此类废物。
其目的是规制危险有毒有害废弃物的越境转移,以有效应对这一困扰发展中国家的问题。
《巴塞尔公约》通过建立三种废物类别以规范废物的国际贸易。
《巴塞尔公约》规定了“事先知情同意”制度,即危险废物或其他废物在缔约国之间越境转移时,出口国应当书面通知有关国家的主管当局并取得书面同意。
根据《巴塞尔公约》,缔约国可以在国内立法中将塑料废物列为危险废物,因此,不允许与该缔约国进行其他缔约国之间的塑料废物贸易。
如果出口国认为进口国对塑料废物的管理有害于环境,则出口国也应禁止向该国进行危险废物或其他废物进口。
同样,如进口国当局认为进口的废物将得不到适当的管理,则也必须禁止该贸易。
除非出口国与非缔约国进行过事先安排,否则不允许与非缔约国进行危险废物或其他废物贸易。
如出口国不具备确保对环境无害和有效处置的技术能力和基础设施,则允许在缔约国之间进行危险废物或其他废物贸易,但是必须将允许的贸易减少到最低限度。
此外,经济合作与发展组织(OECD)和欧盟等国际和区域机构的成员也制定了相应的废物贸易法规。
OECD框架下的废物贸易管理始于20世纪80年代初,形成了危险废物分类系统并构成了《巴塞尔公约》相关附件的内容的基础。
2011年OECD理事会《关于控制跨界运输边界的决定》(The2011OECDCouncilDecisionontheControlofTrans-boundaryMovementsofWastesDestinedforRecoveryOperations)规定,用于回收作业的废物的转移使用两层程序系统来管理OECD成员之间废物的越境转移。
然而,相较于《巴塞尔公约》的规制,OECD规制体系在规制废物跨界转移方面较为薄弱。
首先,OECD规制没有《巴塞尔公约》“事先知情同意”的要求严格。
该决定规定,当进口国在出口国提供书面通知后的30天内未提出异议时,则视为进口国表示“默许”。
欧盟发布的2006年《欧盟废物运输条例》(The2006E.U.RegulationonShipmentsofWaste,下称《废物运输条例》)在一定程度上比OECD的规定更为严格。
根据欧盟法规规定,即使转运活动符合进口国和出口国的国内法律和法规,转运国也可能限制废物的转运。
此外,该条例对非OECD成员的废物的出口采取了更严格的控制程序,并向国家/地区提供了三种选择,即禁止进口、需要事先通知和同意程序或不控制进口。
为了加强国家执法,欧盟于2014年修订了2006年的《废物运输条例》,要求成员国制定更详细的检查和调查计划。
值得关注的是,废物贸易跨境倾倒也是造成海洋污染的重要原因之一。
近年来,随着海洋倾废规模的逐步扩大,海洋环境恶化加剧,国际社会在海洋倾倒法律制度上发展较为迅速和完善。
从1972年《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》签订到1982年《海洋法公约》签订期间,大量的海洋倾废全球性公约和区域性公约签订,许多国家也纷纷进行本国海洋倾废立法。
总体来说,尽管《巴塞尔公约》以及OECD和欧盟已建立了规制框架以限制和管制从发达国家到发展中国家的危险废物的越境转移,但上述规制还是在一定程度上允许其他类型的废物自由贸易,尤其是当废物准备再利用和回收时。
由于严格的国际法规会损害其国内的回收行业,出口国不愿对废物的跨境流动施加限制。
《巴塞尔公约》的最终文本体现了缔约国间不同利益诉求的妥协。
尽管修正案是进一步解决废物跨境转移方面的重大发展,但也存在一定的规制局限性。
其面临的挑战之一为该公约在对有关废物与非废物之间的区别,以及危险废物与非危险废物之间的区别方面存在着重大的定义漏洞。
由于《巴塞尔公约》仅对“危险废物”和其他废物的越境转移进行了规定,但因其并不包括对塑料废物跨境转移的规制,在一定程度上限制了《巴塞尔公约》规制内容的全面性。
此外,《巴塞尔公约》在危险废物规制内容上不够明确。
《巴塞尔公约》将危险废物或其他废物的无害环境管理定义为“采取一切切实可行的步骤以确保”以“保护人类健康和环境免受此类废物可能产生的不利影响”的方式管理此类废物,但上述规定存在相当的模糊性。
例如,何谓构成采取适当措施以实现对环境无害的管理,或如何确定因非法废物运输造成的损害的赔偿责任或赔偿的标准等问题均缺乏明确性。
《技术准则》(TechnicalGuidelinesfortheIdentificationandEnvironmentallySoundManagementofPlasticWastesandforTheirDisposal)虽然详细说明了塑料废物的识别和无害管理及其处置的一般性指南,但由于该指南不具有法律约束力,实际执行也面临困难。
最后,为了平衡利益冲突,《巴塞尔公约》并未全面禁止危险废物的进出口,而是要求事先从潜在的进口和过境国进行危险废物越境转移的事先知情同意。
然而,“事先知情同意”制度适用于打算最终处置和再循环的危险废物,但适用于“直接再利用”的废物除外。
如经进口国政府同意仍可以出口塑料废物,则未能完全保护发展中国家。
如缺乏关于区分废物和非废物的技术标准的协议,则这种“直接再利用”豁免有可能损害整个监管机制的风险。
法律上的模糊为各类危险废物逃避《巴塞尔公约》的管制创造了可能性。
(二)《巴塞尔公约》修正案的制定和运作
在《巴塞尔公约》生效近30年后,挪威于2018年10月对《巴塞尔公约》提出了一项关于塑料废物的修正案,建议将塑料废物添加到适用于“事先知情同意”制度的废物清单中以解决日益严重的全球塑料环境危机。
在2019年4月29日至5月10日的巴塞尔公约缔约国会议上,各国通过不到一年的时间对《巴塞尔公约》进行了修正,将塑料废物纳入具有法律约束力的框架中,以期待彻底终结“洋垃圾”的全球倾销时代。
修正案对其附件中有毒物质的清单进行了修改,将原先不在附件内的大部分塑料废物纳入其中。
在2019年5月通过修正案前,大多数塑料废料均不被认定为是有害的。
修正案现在将塑料废物分为三个法律类别:
“危险废物”(附件八所列塑料);
需要特别考虑的“其他废物”(附件二所列塑料);
“非危险废物”(附件IX所列塑料)。
修正案规定,缔约国越境转移的废物凡是属于附件二和附件八所列的塑料废物,均应书面通知有关国家并取得书面答复,以迫使出口塑料废物的国家获得接收方的事先知情同意。
此外,修正后还将附件二与附件八所列塑料废物的非法运输行为认定为犯罪行为。
根据《巴塞尔公约》第9条的规定,“凡未依照公约规定向所有有关国家发出通知、未得到有关国家的同意、通过伪造、谎报或欺诈而取得有关国家的同意、越境转移的塑料废物与有关文件不一致、违反公约以及国际法的一般原则,造成塑料废物的蓄意处置均为非法运输”。
修正案还要求缔约国履行国际合作、信息交流及向发展中国家提供技术支持的义务。
缔约国在获悉塑料废物越境转移及其处置过程中发生意外并可能危及其他国家的人类健康和环境时,应立即通知有关国家。
缔约国还应协助发展中国家最低限度地生产塑料废物,并对塑料废物的管理、处置设施及人员等事项提供技术支持或援助。
修正案将对全球塑料废物贸易产生巨大影响,促进全球塑料废物贸易更加透明和得到更好的监管,以保障人类健康和环境更安全。
在各国通过该决定之前,所有塑料均已被列入绿色清单,可以自由贸易。
修正案根据《巴塞尔公约》对塑料废物进行重新分类,将绝大多数混合和有问题的塑料废物转移到了黄色和红色名单上,以限制各国可以自由地将塑料废物作为“绿色”废物运往世界各地。
修正案将于2021年1月开始生效。
从2021年1月开始,只有分批、清洁、无污染且有效地用于回收的单个非卤代聚合物(或聚乙烯,聚丙烯和聚乙烯混合物)批次可以在全球范围内自由交易。
本质上,只有不含所有不可回收材料且已准备好立即进行无害环境回收的,经过预先分类且未污染的可回收塑料,才可以被视为“清洁”或无害的塑料废物,并且可以不受限制地进行交易。
向公约缔约国出口塑料废物的企业,必须事先获得进口国监管机构的许可。
以修正案为代表的国际塑料废物规制体系正倡导在国际和国家层面对塑料废物贸易进行更多的监管。
本节主要分析修正案对《巴塞尔公约》缔约国及非缔约国的潜在影响,特别是对我国“洋垃圾禁令”的潜在影响。
(一)对缔约国的潜在影响
修正案针对《巴塞尔公约》将大多数塑料废物列为需要特别考虑的类别,是国际社会为减少塑料废物和塑料污染所作出的共同努力。
在修正案颁布以前,发达国家可以将低质量的塑料废物出口到发展中国家的私人实体,而无须得到进口国政府或相关主管部门的批准。
修正案意味着大量塑料废物已成为事先知情同意程序的一部分。
受污染的塑料废物和大多数塑料废物混合物均须事先获得进口国的同意才能进行交易。
进口国从国外接收混合的和未分类的塑料废物,将有权拒绝不符合规定的货物,这是一项旨在迫使出口国清洁生产和推动可回收塑料出口的重要措施。
对塑料废物进出口实行可追溯系统将有助于全球可追溯性地管理,旨在使全球塑料废物贸易更加透明,以解决平衡发达国家和发展中国家发展的社会和环境发展问题。
对发展中国家而言,在修正案生效后规定无论废物是否已出售给私人废物管理公司,均要求进口国在废物运输之前获得同意。
自2018年4月起,越南、印度、泰国、马来西亚等国也纷纷出台限制性政策。
印度尼西亚已要求对废纸和塑料进口进行100%的检查;
泰国于8月宣布了对塑料进口的临时禁令,并计划在两年内禁止电子垃圾和塑料废物的进口;
马来西亚于10月对塑料废物征收进口税,并宣布将在三年内停止接收所有种类的塑料废物;
菲律宾已行使其主权将69集装箱的废物运回至加拿大。
拒绝外国塑料垃圾已成为部分发展中国家,特别是东南亚国家的一种新型爱国主义姿态。
总体来说,修正案可能导致采用更严格的跨国环境法规,使塑料生产者与消费者反思过度消费的问题,并在减少塑料的生产和消费方面发挥更加积极的作用。
作为主要的塑料废物出口国,发达国家在改善其国内回收系统以应对修正案方面将面临更大压力。
修正案对于改善消费与环境意识,并在政府、行业与社会之间建立共识与合作将起到推动作用。
长期来看,修正案的最终目标有助于提高国内塑料废物的回收利用率,甚至倒逼前端垃圾分类,促进循环经济的发展。
修正案赋予发展中国家拒绝塑料废物进口的权利,将有可能拉动各缔约国国内塑料加工利用产业发展和垃圾分类回收,例如建设国内循环工业的能力以减少塑料废物的生产和加工。
修正案生效后,发展中国家再生行业的原材料供给缺口只能依靠国内的土垃圾来补足,塑料废物企业将面临每年数百万吨的原材料缺口。
这将有效倒逼国内的土垃圾做好后端处理,需要通过国内的垃圾分类和固体废物回收体系填补。
修正案可能产生相关的连锁反应,如将鼓励各国,尤其是发展中国家在减少废物和回收利用方面进行更多投资,并加速国际法和其他国家国内法对规制塑料废物采取更为严格的环境标准。
通过逐步淘汰过剩的生产能力以促进工业升级,使塑料废物处理和回收行业的发展与绿色经济发展和转型相一致。
与此同时,各国国内政策制定也可能导致全球塑料回收行业的经济利益分配不均。
许多国家的财务状况由于对当地再生塑料的需求下降导致价格下降,使得当地的回收商经营状况恶化并加剧正规与非正规回收商间的经济失衡,使得前者享有更大的经济利益,而后者面临更高的违规风险。
(二)对非缔约国的潜在影响
作为世界上最大的塑料废物生产和出口主体的美国为《巴塞尔公约》的非缔约国。
根据修订前的《巴塞尔公约》,通常认为非发展中国家的OECD成员可以从美国等非缔约国获得废物进口。
这意味着美国与加拿大和墨西哥进行贸易将不受《巴塞尔公约》变更的影响,运往大多数欧洲国家和包括韩国在内的少数其他国家的塑料废物也不会受到影响。
修正案的制定则意味着作为世界第一大塑料废物出口国的公约非缔约国美国将不被允许向非OECD成员出口混合塑料,并将可能影响美国塑料废物的生产和阻碍其出口。
修正案要求《巴塞尔公约》的当事方不能再从以美国为代表的非缔约国进口这些类型的塑料废物。
根据美国与OECD成员的协议,在2021年后,美国将只能与OECD成员进行少数几类塑料废物的交易,而无法再向广大的发展中国家合法出口塑料废物。
除非有特别的双边或区域协定对此类转移进行管制,但要求其采取的标准与《巴塞尔公约》所确立的标准相同,禁止缔约国将危险废物运入和运往非缔约国。
因此,修正案将迫使以美国为代表的大量塑料废物出口国重新配置其生产和加工塑料。
(三)对我国“洋垃圾禁令”的潜在影响
我国在全球制造业中心的地位导致我国对廉价原材料的海量需求。
作为世界工厂的中心,过去20年中,发达国家向中国的固体废物出口量已从400万吨增长了十倍。
发达工业国家,特别是日本、美国和德国是向中国出口废料的主要来源国。
废物回收业一方面为中国的工业增长作出了巨大贡献,但同时也产生了各种监管问题,例如环境违法和非法废物运输。
随着近年来中国废物回收产业的发展和环保的压力,“洋垃圾”的检测标准一直在收紧,进口门槛一直在提高。
在《巴塞尔公约》修正案通过之前,为积极缓解国内环境与社会矛盾,中国政府于2017年宣布禁止进口外国废物(“洋垃圾”禁令),要求对进口固体废物行使报批程序。
该禁令覆盖4类24种固体废物,将包括来自生活垃圾的塑料废物、未经分拣的废纸和废纺织原料等内容列入禁止出口清单。
实施禁令一年后,欧盟28国向欧盟以外国家的塑料废物出口进行了重新分配,且出口减少。
由于我国进口限制,且欧盟缺乏提高回收利用和再利用的能力,塑料废物出口减少的趋势可能在短期内会导致焚化和填埋的增加。
这一方面说明了我国“洋垃圾”禁令的威力,另一方面也展现出发达国家通过出口来转移本地处置的压力。
随着诸多发达国家的废物堆积,主要的废物出口国将废物转向东南亚、中东和非洲的国家。
当地的回收商将其视为一个巨大的商机,并希望将东南亚变成全球塑料回收的下一个中心。
然而,由于发展中国家缺乏相应的管理设施,诉诸垃圾掩埋场或焚烧的处置方式增加了对环境和空气质量的负面影响。
马来西亚、泰国、印度尼西亚、越南迅速成为全球废物的进口国。
在《巴塞尔公约》修正案公布前,我国“洋垃圾”禁令一方面可能会鼓励在减少废物和回收利用方面进行更多投资,并加速国际法和其他国家国内法对更严格环境标准的采用。
但另一方面,也可能会导致发展中国家在环境标准方面竞逐最低水平。
修正案生效后也会对我国废物出口海外造成一定的影响,并督促我国推进海外塑料废物转移的合规性。
为缓解原材料短缺,更多的中国回收商加快了其海外扩张的步伐。
绿色“一带一路”倡议要求各国对废物管理设施以及清洁能源和回收技术的研发进行更多投资,包括禁止向海外转移废物在内的规制将有助于增强我国政府国内治理能力以及国际软实力。
《巴塞尔公约》修正案将影响我国在一定程度上停止将健康和环境影响及相关费用转移给发展中国家并加剧这些国家的塑料污染危机,以解决中国的“洋垃圾”禁令导致的大量废物和巨额资金转移到马来西亚、越南和泰国等其他发展中国家的现状,并有效防止这些发展中国家在环境标准方面逐底竞争的现象发生。
尽管发展中国家对回收行业的投资增加可能有助于当地的工业化和经济增长,但也可能为其带来高昂的环境成本。
优先考虑环境合规和可持续发展可为我国吸引更多的国际投资者并提高我国对全球环境治理的参与度和领导能力。
(一)修正案的局限性
首先,《巴塞尔公约》修正案的一些具体的监管标准不够明确和全面。
修正案将B3010条目为无害的塑料物增加了限定性条件,即必须符合“未达到妨碍以无害环境的方式回收废物的程度、相互混合、同其他废物混杂或受到污染”的程度。
然而,如何界定哪些塑料废物属于修正案附件九的B3010条目的范围与修正案的有效实施紧密相连。
对于何种情况属于“妨碍以无害环境的方式回收”“相互混合”以及“同其他废物混杂或受到污染”等问题标准,修正案却为缔约国留有较多自由解释的空间,也为实际履行修正案留有余地。
上述条款制定的妥协在一定程度上适应了发展中国家经济转型时期的客观需要,但也从另一层面上为部分发展中国家规避修正案规制提供了客观条件。
此外,目前尚无国际约束性协议来解决塑料整个生命周期中的污染问题。
从化石燃料的提取到(海洋)塑料废物,其主要目的是减少塑料的产量。
废物管理仅处理塑料在使用和丢弃后发生的情况,缺乏与有关各国控制减少塑料的生产和消费的其他相关协议的协调机制。
其次,《巴塞尔公约》及其修正案在提供减少塑料废物的产生或其贸易的指标、目标、报告也使得在国家、区域和全球一级难以衡量进展。
修正案的执行和遵守取决于相应的地区协议和国家立法以在国内层面实施。
相关国际协议的执行在很大程度上取决于各国政府的监管自由裁量权,各国对于《巴塞尔公约》以及修正案的执行力也可能存在差异和不确定性,即使缔约国总体上遵守了修正案的要求,例如颁布了检查和制裁规则。
然而,塑料废物进出口国的国内法律有效监测国际废物贸易对环境和健康的影响能力,以及各国在执法实践技术标准、数据收集与交换和对违规行为的制裁能力方面还存在较大差别。
证据和信息收集的困难将进一步对一些国家进行事后检查造成挑战。
最后,各国执法水平和能力不同,以及环境保护政策通常在决策中服从于经济发展目标,使得《巴塞尔公约》和修正案的执行存在问题。
目前,国际上的监管、检查和调查计划在执法机制不足的国家的实际执行力以及监测和赔偿方面存在一定的问题。
缔约国主管当局是否具备严格履行公约的能力是决定《巴塞尔公约》及修正案是否有效执行的重要条件。
由于一些发展中国家对廉价原材料的较高需求,地方保护主义盛行以及执法人员的腐败行为等因素使得跨境塑料废物运输还将继续存在。
发展中国家的无害处理塑料废物技术发展的落后也将对《巴塞尔公约》的执行造成一定挑战。
“事先知情同意”制度本身存在的局限性,在现实中可能被一些国家的执法机关所滥用。
由于修正案仅增加了需要进口国同意的条款,一些发展中国家为使其在国际经济体系中获得竞争优势,有可能会以牺牲国内环境保护为代价继续进口塑料废物。
目前,断言修正案是否可持续或在多大程度上有助于实现废物跨境转移还为时尚早。
(二)后续规制展望
尽管《巴塞尔公约》及其修正案在减轻塑料生命周期的有害影响方面起着不可或缺的作用,但为了有效消除全球塑料污染仍需要一种更全面的塑料监管方法。
在国际层面上,各国关于海洋塑料垃圾和微塑料规制方法会是今后谈判和磋商的一个重点问题。
联合国环境大会正在进行有关是否可能开发“解决海洋塑料垃圾和微塑料的全球治理新架构”的讨论。
2019年3月联合国环境大会在内罗毕举行会议指示专家组,其任务尤其包括探索“具有法律约束力的治理策略和方法”以及制定《塑料和塑料污染公约》的可能框架。
随后,国际海事组织在5月伦敦举行会议讨论海船造成的塑料污染。
相关国际平台及区域行动计划将有助于更好地修改或制定具有约束力或自愿性国际文书,以消除当前海洋塑料国际规制的空白。
通过鼓励各国在国内立法中采用相关标准,将有助于相关标准在纳入具有约束力的文书之前得到试验和检验。
此外,一些国际环境机构也在不断推进制定《塑料和塑料污染公约》的可能框架。
尽管制定解决塑料污染的具有法律约束力的国际协议的势头强劲,但除延长海洋垃圾和微塑料问题特设专家组的任务期限外,第四届联合国环境大会尚未在这一问题上形成重大进展。
修正案得到包括中国在内的全体发展中国家的支持,反映出国际社会对于全球性塑料危机规制的决心。
然而,仅依据《巴塞尔公约》及其修正案从贸易角度控制塑料废物的跨境转移并不能解决塑料垃圾带来的环境危机,国际社会解决塑料危机仍然任重道远。
如无法有效遏制即用即弃的塑料包装的泛滥之势,同时提升全球各国对塑料垃圾分类、回收、再生的能力,则无法从根本上解决全球的塑料废物危机。
目前,一些国家和地区已经开始力图以更彻底的解决办法从源头减少塑料垃圾的产生。
例如,欧盟于2019年3月投票通过法规规定从2021年起将不可
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