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支持自由法案下美国对俄罗斯的经济援助述评
[支持自由法案]下美国对俄罗斯的经济援助述评
徐洪峰
1992年10月24日,美国国会通过一项法案,以支持原苏联各加盟共和国的市场经济改革和民主政治制度转型。
这就是“支持自由法案”(FreedomfOrRussiaandEmergingEurasianDemocraciesandOpenMarketsSuppoaActOrFreedomSuppoaAct,简称FSA)。
“支持自由法案”的内容涵盖了经济技术援助、政治民主援助、军事援助和人道主义援助等。
10多年来,随着美国政府的更迭,在“支持自由法案”下美国对独联体的援助政策也经历了一个历史变迁。
“支持自由法案”对独联体各国20世纪90年代的政治经济改革产生了重要影响,同时对美国与独联体各国双边关系的发展也具有重要意义。
本文试图以“支持自由法案”对俄罗斯的影响为出发点,对“支持自由法案”的缘起与内涵作一概述,并对此法案的具体实施效果进行评析。
一“支持自由法案”提出的背景
1992年通过的“支持自由法案”是当时美国、俄罗斯和国际组织几方面因素共同推动的结果,其中,时任布什政府国务卿的詹姆斯·贝克起了重要的倡议和推动作用。
首先,苏联正式宣布解体之后,时任俄总统叶利钦在俄罗斯国内的政治地位相对稳固。
1992年年初,经济改革和经济发展取代了俄安全和国内政治问题,并成为叶利钦总统考虑的主要方面[1]。
当时,俄罗斯国内正在进行由时任总理盖达尔领导的激进经济改革[2],急需外部援助,用于缓解俄罗斯在粮食信贷、卢布稳定基金[3]”等方面资源的紧张,以巩固叶利钦和盖达尔在俄罗斯国内的政治地位[4],保障其进一步推动改革。
由此,大量的经济援助成为当时叶利钦对美国布什政府的主要诉求。
其次,当时的布什政府关于后冷战时代俄罗斯的战略理念为“支持自由法案”的提出起到了重要的推动作用。
苏联解体之后,布什政府通过迅速承认各共和国独立等方式使苏联解体的事实在国际法方面得以确认。
受现实主义理念的支配,布什政府首要考虑的是确保冷战时代不会重现,俄罗斯也不会再出现一个与西方敌对的共产主义政权,而叶利钦则是布什政府这一战略的最好赌注。
布什政府认为,叶利钦是真正的改革者,其改革性质是对社会主义制度的根本颠覆,而不是在社会主义制度内的改良。
如果叶利钦改革失败,布什政府预计在俄罗斯很可能会重新出现一个专制政权,这个政权即使不是共产主义制度的卷土重来,也至少是与美国敌对的政权。
因此,美国必须对叶利钦的改革施以援手,以收获未来“安全与繁荣的红利”。
布什政府的这个理念决定了当时美国对俄罗斯的援助在很大程度上不是按照纯粹的经济标准,而是从地缘政治的战略考虑。
这就为当时美国对俄罗斯的经济改革进行援助提供了可能性。
同时,布什当局对叶利钦本人也有深刻的正面印象:
叶利钦不但具有进行真正市场经济改革和民主政治改革的意图和决心,更为重要的是。
叶利钦具备改革的能力并有推行改革的计划和实际行动。
另外,当时美国的国内政治形势也成为布什政府最终决定对俄罗斯增加援助的重要因素。
1992年年初,美国前总统尼克松和当时作为总统竞选对手的克林顿都对布什政府对俄援助政策进行批评和攻击[5],认为布什政府对俄政策使美国有“失去俄罗斯”的危险,使美国失去了通过短期“经济投资”获得长期“民主安全红利”的机会。
美国的国内政治形势给布什政府的对俄援助政策带来了巨大压力,迫使布什当局不得不重新思考并调整对俄援助政策。
以上考虑使布什政府逐渐倾向于对俄罗斯提出的援助要求给予一定的政策回应。
再次,基于俄罗斯当时的经济改革形势,对俄已有的经济援助远远不能满足其需要。
1992年1月,47个国家和7个国际组织曾组织了一个“协作会议”,商讨对俄罗斯提供经济援助,但是当时会议主要考虑的是人道主义援助,且援助数额远远低于俄罗斯经济改革的实际需求;为了东西德统一,作为西方主要援助国的德国已经给苏联数十亿美元,因此,德国不愿意再拿出更多的资金;而日本则欲借苏联解体的时机收回北方四岛,在俄日领土争端没有取得进展之前,日本拒绝向俄罗斯提供经济援助;作为本应是向俄罗斯提供经济援助主力的国际货币基金组织、世界银行等同际经济组织,在考虑对俄罗斯提供经济援助时,往往从严格的市场经济标准出发,而当时的俄罗斯不可能为了获得大量而及时的援助满足这些国际经济组织的严格条件。
在其他外部援助有限并且受阻的情形下,布什政府协调、组织对俄罗斯经济援助的压力进一步增大。
最后,时任布什政府国务卿的詹姆斯·贝克对“支持自由法案”的提出及通过起到了关键性的作用。
从地缘战略和现实政治的考虑出发,贝克一直积极倡议并推动对俄罗斯的经济援助。
1991年12月在普林斯顿的一次讲话中,贝克提出解除冷战时期的立法限制,对原苏联各加盟共和国的政治和经济转轨提供及时援助。
可以说,这是“支持自由法案”思想的雏形。
表1“支持自由法案”下美国的援助额(1992-2005年)(单位:
亿美元)
年份
1992-1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
对俄罗斯援助额
22.1682
1.2560
1.5633
1.9349
1.5943
1.6094
1.4331
9.6990
9.0140
对独联体援助总额
51.8191
6.8854
8.8064
8.6496
8.0822
9.5800
7.5506
5.8455
6.2552
所占比重(%)
42.78
18.24
17.75
22.37
19.73
16.80
18.98
16.59
14.41
资料来源:
USDepartmentofStateandUSGovernmentAccountabilityOfflceanalvsis.
在接下来的几个月中,在简尼特·穆林斯及史蒂芬·白瑞的支持与配合下,这一行动的进展大大加快。
1992年3月25日,贝克向布什总统提出了有关“支持自由法案”的建议。
加上当时尼克松和克林顿施加的政治压力,布什最终在1992年的4月1日宣布了“支持自由法案”的立法建议,同时宣布将组织对俄罗斯提供高达240亿美元的经济援助,其中美国提供的援助额约50亿美元[6]。
二“支持自由法案”的援助内涵
(一)援助对象。
“支持自由法案”的援助对象为原苏联各加盟共和国。
但是,由于美国一直不承认苏联对爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛三国的主权,波罗的海三国则不在“支持自由法案”所指的原苏联各加盟共和国的范畴之内。
此外,由于阿塞拜疆和亚美尼亚存在领土冲突,在美国国内美裔亚美尼亚人的游说下,“支持自由法案”的907条款规定,禁止给阿塞拜疆以经济援助,直至阿塞拜疆停止对亚美尼亚的封锁和武力对抗。
但九一一事件后,小布什政府对“支持自由法案”作出修改,取消了对阿塞拜疆的援助限制。
在“支持自由法案”的所有受援国中,俄罗斯接受的援助所占份额最高。
在苏联解体后的两年里,美国对俄罗斯的援助约占其对独联体国家援助总额的60%。
之所以如此,首先是美国出于地缘战略考虑,即俄罗斯是苏联国际政治层面主要遗产的继承国,俄罗斯的未来走向和国家定位对美国未来国家利益具有重要意义;其次是考虑到俄罗斯的发展对其他独联体国家乃至其他社会主义转型国家具有重要的示范和引导效应。
(二)援助目标。
“支持自由法案”的援助目标主要体现在两个方面:
一方面,从纯粹利他的角度看,美国希望通过“支持自由法案”下的对俄援助,帮助俄罗斯实现市场经济和民主政治制度转型的近期目标和最终进入西方阵营的长远目标;另一方面,从利己的角度看,美国希望利用俄罗斯在转型过程中提供的大量贸易和投资机会,获取自身的国家利益(包括显形的经济利益和隐形的安全利益)。
(三)援助领域。
“支持自由法案”下美国对俄罗斯的援助涵盖了13个领域[7]
(1):
(1)人道主义援助;
(2)推进民主和自由社会的建立;(3)基于私有制原则创立私有企业和自由市场制度;(4)促进贸易和投资;(5)促进食品销售的市场机制、鼓励对农业部门的政策支持;(6)促进增强卫生保健、住房等社会安全网的建设;(7)促进教育改革;(8)促进能源生产和使用效能;(9)实施民用核能反应堆安全计划;(10)改善人类和自然环境,保护环境资源;(11)改善交通和电讯基础设施和管理;(12)促进戒毒教育、消除和根除毒品计划;(13)保护、照顾难民和移民。
从历年的一般水平看,人道主义援助、核不扩散、推进民主化和推动市场经济改革四个领域在援助项目中所占份额最大,但在不同年份,援助的重点领域有所变化。
1991—1992年,人道主义援助是“支持自由法案”的援助重点;1993—1995年,推动市场经济改革援助转为援助重点;自1996年开始,民主改革则逐渐成为援助重点。
(四)援助数额。
当布什政府在1992年提出“支持自由法案”时,其在很大程度上是出于国内政治压力和竞选宣传的需要[8],并没有非常具体和系统的援助计划,所以1992年“支持注:
FSA为“支持自由法案”下美国对俄援助数额;AID为美国对俄援助总额;所占比重为“支持自由法案”下美国对俄援助额占关对俄援助总额的比重。
表2美国对俄援助统计数据(?
992-2005年)(单位:
亿美元)
年份
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
FSA
0.9
3.1
10.0
3.6
2.2
1.4
2.1
1.6
1.8
1.6
1.6
1.4
1.0
0.9
AiD
2.5
15.5
13.2
5.6
5.5
5.9
7.1
21.3
10.6
10.1
10.2
9.5
9.4
10.0
所占比重(%)
36.0
20.0
75.8
64.2
40.0
23.7
29.6
7.5
17.0
15.8
15.7
14.7
10.6
9.0
料来源:
USDepartmentOfStateandUSGovernmentAccountabilityOffice.图3“支持自由法案”下美国对俄援助趋势(1992—2005年)(单位:
亿美元)
资料来源:
USDepartmentOfStateandUSGovemmentAccountabilityOfficeanalysis.
自由法案”计划下的对俄援助数额很少,只有0.9亿美元;1993年克林顿主政之后,在“民主和平”理念的支配下[9],着手加大对俄援助力度,1993年“支持自由法案”下的对俄援助增加到3.1亿美元,1994年更是大幅度增至10亿美元;1992-1994年短短三年时间内,援助额增加了10倍左右。
然而1994年之后,援助份额却大幅度降低。
发生这一变化的主要原因有三:
一是受克林顿政府时期美国国会的牵制等国内政治的影响,“支持自由法案”的援助项目只能是一次性的大量增加。
二是随着北约东扩等计划的实施,美俄两国现实国家利益的分歧凸显(逐渐取代了独联体成立初期美俄双方基于意识形态的盲目亲近,可以说是陷入了“威尔逊理想主义的困境”)。
在此情形下,“支持自由法案”的对俄援助量自然由初期的畸高,逐渐回落到与美俄双边关系状态相符的现实水平。
三是随着俄罗斯外交政策的日益独立和强硬,美国当局一些决策者对俄罗斯的内外政策不满,要求削减对俄援助数额,相对增强对美国具有重要地缘战略利益的其他独联体国家,尤其是对乌克兰的援助力度,并且要求利用“支持自由法案”下的对俄援助作为经济杠杆,对俄罗斯的外交政策施加影响。
三“支持自由法案”的援助效果评析
(一)人道主义援助效果。
人道主义援助是1991年和1992年“支持自由法案”下美国对俄援助的重点领域。
在“支持自由法案”下
图4俄产出趋势(1990—1998年)
注:
以1990年的实际产出作为基数计算(1990=100)。
资料来源:
USGovemrnentAccOuntabilityOffice.
对俄提供援助初期,美国还没有形成对俄援助的系统战略和计划,因此,着眼于近期紧急需要的人道主义援助就成为1991-1992年美国对俄援助的重要部分。
应该说,在苏联解体后的几年里,美国对俄的人道主义援助确实在一定程度上帮助俄罗斯缓解了国内生活资料的短缺问题。
然而,1991-1992年美国对俄人道主义援助的效果非常有限,其原因有二:
一是美国提供援助的时间太晚。
1991年年底和1992年年初是俄罗斯国内生活资料最紧缺的时期,甚至饥荒一触即发。
但是,在当时急需外部人道主义援助时,美国对俄罗斯的人道主义援助计划基本未展开。
而当“支持自由法案”下美国对俄4亿美元的人道主义援助最终于1992年秋天到达俄罗斯国内的时候,俄罗斯国内生活资料短缺的危机时期已经过去[10]。
二是在美国对俄人道主义援助中占重要份额的食品援助大多是以美国粮食信贷方式提供。
就美国方面的考虑,增加粮食出口是优先目标。
三是相对于俄罗斯庞大的国家规模来讲,美国的人道主义援助只是杯水车薪,援助覆盖面相当有限。
(二)市场经济改革援助效果。
市场经济改革援助是1993-1995年“支持自由法案”下美国对俄援助的重点领域,这一时期也是“支持自由法案”下美国对俄援助总体数额最多的时期。
美国国家会计总署曾经就这一时期“支持自由法案”下美国对俄经济援助的效果做出了一份评估报告[11],报告结果显示:
当时重点评估的九个经济改革援助项目,其实际效果存在较大差异。
其中两个援助项目(煤炭产业结构调整和住房改革)达到或超过预期目标;五个援助项目(私有化、军官重新安置、小企业发展、地方供暖和农业综合企业合股)达到了部分预期目标;两个项目(医疗和商业地产)则几乎没有甚至完全没有达到预期目标。
虽然转型国家在经济改革初期出现经济衰退被认为是不可避免的必经阶段,但是根据一些经济指标,在所有原苏联和东欧转型国家中,俄罗斯的经济衰退最为严重,且恢复程度有限。
市场经济改革方面的援助效果不尽理想有多方面原因。
一是受美国国会等国内政治的制约[12],美国不可能长期、持续对俄罗斯提供如1994年那样大规模的援助,援助资金的限制是制约援助效果的一个重要因素。
二是由于帮助像俄罗斯这样实行计划经济的原社会主义大国转型并无先例,没有现成经验可资借鉴,援助各方都是在边援助、边总结经验教训、边修改战略政策的情形下对俄提供援助的,这种情况必然会使援助的实际效果大打折扣。
三是作为受援国,俄罗斯本身缺乏市场经济发展必需的基础环境和相关规则[13]。
美国对俄罗斯某些领域的经济援助受俄相关领域发展现状的制约,很难达到预期效果。
(三)民主政治改革援助效果。
对民主政治改革的援助自1996年开始成为“支持自由法案”下美国对俄罗斯援助的重点。
美国对俄罗斯的民主援助包括对独立媒体的援助、选举援助、贸易协会发展和劳工权力援助、政治党派发展援助及法律规则援助等几个部分[14]。
作为“自由的国际主义者”[15],克林顿深受“民主和平”理念的影响,将影响俄罗斯国内民主政治制度的转型作为援助的关键议程[16]。
美国派出了大量顾问和专家为俄罗斯政治制度转型提供专业知识、智力支持和具体的技术操作支持,甚至俄罗斯政治制度转型时期一些法律法规的制定就是在美国顾问的直接帮助下完成的。
可以说,俄罗斯政治制度的转轨为当时美国借援助之机干预、影响俄未来国家走向提供了前所未有的机会。
但是,客观地说,俄罗斯的政治制度在很大程度上还是由俄罗斯本国政府决策层选择的,在美国和其他西方国家提供若干可行的选择方案后,最后的决定权仍在俄罗斯自身。
美国虽未将经济援助作为向俄罗斯施压的一种杠杆,但不可否认,美国对俄罗斯提供的知识和技术支持确实在观念上对俄罗斯决策层产生了影响,并通过它们使日后的俄罗斯政治制度运作或多或少地打上了美国的烙印;此外,以下几方面的因素也影响了美国对俄罗斯民主政治制度改革援助的效果。
首先,对一个主权国家的民主改革进行援助和介入具有较高的政治敏感性,很可能会引发俄罗斯国内保守势力的反对,甚至可能会将其作为抵制进一步改革的借口。
为避免这种情况的发生,美国一直对俄罗斯的民主援助持谨慎态度。
其次,相对于经济改革来讲,一个国家政治制度的转型很难在短时间内起到立竿见影的效果,而且政治转型比经济改革需要更多的投入,在美国援助资金有限的情况下,大部分援助资金投入到经济改革领域,对民主政治改革的援助则相对较少。
再次,当俄罗斯经济改革和政治改革发生冲突时,美国往往忽略政治改革的目标,对叶利钦某些违反民主的做法视而不见,将俄罗斯民主政治作为俄罗斯经济发展和国内稳定的牺牲品。
总之,“支持自由法案”下的美国对俄罗斯的援助涉及俄罗斯市场经济改革、民主政治发展及军事安全等诸多领域,其援助效果不同,很难做出一致评价。
美国通过对俄罗斯国内各领域的援助,使得日后俄罗斯的发展不可避免地受到西方经济和政治制度的影响。
然而,可以肯定的是,俄罗斯国家性质和发展走向在相当大的程度上是由俄罗斯自身决定的,决定权最终掌握在俄罗斯人自己手中。
(责任编辑:
李丹琳)
作者系中国社会科学院研究生院2004级博士研究生。
注释:
[1]JamesA.Baker,ⅢandThomasM.Dekank.thePoliticsOfDiplomacy:
RevolutiOn,WarandPeace,1989—1992,NY:
g.P.PutnamsSonsPublishers。
1995,p.654.
[2]关于盖达尔的“休克疗法”,参见YegorGaidar,DaysOfDefeatandVictory,UniversityOfWashingtonPress,1996.
[3]AndreiShleiferandDanielTreisman,WithoutaMap:
PoliticalTacticsandEconomit:
ReforminRussia,MITPress,2000,pp.41—42.
[4]JaalesM.Goldgeier9ndMichaelMcFaul,PowerandPurpose:
USPolicytowardRussiaaftertheColdWar,WashingtOn:
BrookinghsmutmnPress,2003,p.82.
[5]MmwinKalb,theNixOnMenlo:
PoliticalRespectability,Russia,andthePress,ThcUniversityOfChicagoPress,1994,appendix.
[6]JamesA.Baker,ⅢandThomasM。
Defrank,ThePoliticsOfDiplomacy:
Revolution,WarandPeace,1989-—1992,NY:
G.P.Putnam'sSonsPublishers,1995,p.657.
[7]FreedomfOrRussiaandEmergingEurasianDemo-craclesandOpenMarketsSupportActOf1992OrFree—domSupportAct,PublicLaw:
102-511,April7,1992.
[8]MarvinKalb,theNixonMenlo:
PoliticalRes—pectability,Russia,andthePress,TheUniversityOfChicagoPress,1994,pp.133—134.
[9]SeanLYnn—JOnes,andStevenMiller,eds.DebatingtheDemocraticPeace,MITPress,1996.
[10]JamesM.GoldgeierandMichaelMcFaul,PowerandPurpose:
USPolicytowardRussiaafiertheCOldWar,Washington:
BrookinglnstitutionPress,2003,p.83.
[11]ForeignAssistance:
InternationalEffortstOAidRussia·sTransitionHaveHadmixedResults.USGAO—01—8,November2000.
[12]ArielCohen,RussianlmperialismmentandCrisis,PraegerPress,1996.
[13]关于俄罗斯经济改革相关问题,参见RussiallEcOnomicReit)皿:
CrossingthcThresh01dOfStructuralChange,aWorldBankCOuntIyStudy,WashinZtOn:
WorldBank,1992.
[14]PromotingDemocracy:
ProgressReportOnUSDemocraticDevelopmentAsslstancetORussiaGAO/NSIAD—96—40,February1996.
[15]WilliamJ.Clition,”LiberalInternationalism:
AmeficaandthcGlobaEcOnOmy,”specchatAnleri—canUniversity,February26,1993.
[16]AnthonyLake,”FromContainmenttOEnlarge—ment,”USDepartmentOfStateDispatch,vO].4,Sep—tember27,1993,pp.658—664.
《俄罗斯中亚东欧市场》2007年第2期
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